PGN - DELEGACION DE FUNCIONES Determinar y asignar la contribución de valorización por par

CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN-Autorizado su cobro por el Concejo Distrital de Bogotá ELEMENTOS DEL TRIBUTO-Facultad propia de los Concejos Debe considerarse que las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales gozan de las facultades otorgadas en el artículo 338 de la Constitución Política, que asignó a la ley, la Ordenanza o al Acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva y les confirió la función de determinar los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos. BASE GRAVABLE-La contribución de la valorización es el costo de la obra Sobre este particular cabe precisar que de acuerdo con el artículo 236 del Decreto 1333 de 1986, la base impositiva o gravable de la contribución de valorización es el costo de la respectiva obra, dentro de los limites del beneficio que se produzca en los inmuebles que se gravaran; por ello, resulta aceptable y legal la señalada en el Acuerdo censurado; por tal razón, no se encuentra asidero jurídico al cargo presentado por el actor. DELEGACIÓN DE FUNCIONES-Determinar y asignar la contribución de valorización por parte del ejecutivo/DELEGACIÓN DE FUNCIONESAplicabilidad jurisprudencial del Consejo de Estado En lo relacionado con la ausencia de tarifa y la transferencia de facultades al Instituto de Desarrollo Urbano para determinar y asignar la contribución de valorización por beneficio local, es oportuno resaltar que la Constitución Política en su artículo 338, posibilita que los Corporaciones de elección popular del nivel local, permitan que las autoridades fijen las tarifas, siempre que el sistema y método y la forma de hacer su

reparto sea fijado mediante Acuerdo. ADMINISTRACIÓN DE TRIBUTOS-Recursos que proceden según regulación legal Concepto 110 - 2011 – 225718 Bogotá, D.C., 30 de junio de 2011 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 Piso 19 Tel. 5878750 Ext.: 11932/33 www.procuraduria.gov Expediente 18601 2

Consejero Ponente: William Giraldo Giraldo Referencia : 250002327000200800056 01

Radicado : 18601

Asunto : Autoridades Distritales Nulidad Acuerdo 180 de 2005. Contribución de Valorización

por Beneficio Local Actor : Jorge Manuel Ortiz Guevara El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto dentro del trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 1 de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES

1.- El Concejo Distrital de Bogotá D.C., expidió el Acuerdo No. 180 del 20 de octubre de 2005, “por el cual se autoriza el cobro de una contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de Obras”. 2.- El ciudadano Jorge Manuel Ortiz Guevara, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de simple nulidad, formuló demanda solicitando que se declare la nulidad del Acuerdo No. 180 del 20 de octubre de 2005, expedido por

el Concejo Distrital de Bogotá, por medio del cual se autorizó el cobro de una contribución de valorización en el Distrito Capital. Citó como normas violadas los artículos 1, 2, 29 inciso 1º y 338 de la Constitución Política; el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo y los artículos 15, 16, 17, 41, 42, 43 y 57 del Acuerdo 7 de 1987 proferido por el Concejo de Bogotá D.C. Como concepto de violación sostuvo que el Acuerdo Distrital desconoció el principio de participación ciudadana de los poseedores y propietarios afectados 3 Expediente 18601 por la contribución de valorización, pues no se convocó a la comunidad afectada por el tributo para que interviniera en la determinación de las zonas de influencia, el monto distribuible en el costo de las obras, el método de valorización y demás aspectos que señala el artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987 Señaló que no existe base gravable porque el Acuerdo no la indicó. Agrega que no se especifica la tarifa para liquidar y asignar la valorización, únicamente se menciona el valor de una obras, sin los elementos anteriores, desconociendo el artículo 317 y 338 de la Constitución Política, porque al no precisar estos aspectos se asigna a una entidad distrital como lo es el IDU, la labor de determinar dicha contribución. Explica que existe desconocimiento del artículo 50 del C.C.A. respecto de los recursos que agotan la vía gubernativa, pues se dispuso que le único recurso que procede contra los actos que designan la contribución es el de

reconsideración, asimilando la contribución a un impuestos, sin contar que es temporal y no puede correr la misma suerte de todos los impuestos. Añade que se violó el debido proceso y el derecho de defensa frente a los propietarios y poseedores de los inmuebles afectados, porque para la interposición del recurso de reconsideración se requiere que se acredite el pago de la obligación, sin que proceda efectivamente el recurso. 3.- Mediante sentencia del 1 de septiembre de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca negó la nulidad de los preceptos demandados, considerando que la participación ciudadana es posterior al Acuerdo mediante el cual se crea la contribución de valorización. Explicó que el artículo 4 del acuerdo 7 de 1987 (Estatuto de Valorización) establece con claridad que: “La ejecución y cobro de las obras que hayan de realizarse por el sistema de valorización, en el Distrito Especial, se ordenara por el Concejo de Bogotá”, sin que en dicho precepto se contemple como requisito previo y adicional la participación ciudadana. Expediente 18601 4 Señaló que del tenor de los artículos 1 y 3 del Acuerdo 180 de 205, se colige que el Consejo de Bogotá autorizó el cobro de una contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras descritas en los anexos correspondientes, para lo cual no requería de adelantar tramites previos que permitieran la participación ciudadana, porque conforme con la constitución, ésta es una facultad impositiva de los concejos municipales establecida en el artículo 338 de la Carta Fundamental. Anotó que las autoridades distritales pusieron en marcha mecanismos de

participación ciudadana con posterioridad a la creación o autorización de la contribución de valorización de que trata el acuerdo demandado, como se deriva de la revisión del material probatorio aportado. Sobre la base gravable y la tarifa de la contribución de valorización la Sala a quo, citó la sentencia C-155 de 2003 de la Corte Constitucional que abordó el tema del sistema y método para determinar la contribución de valorización. Explicó que el Decreto 1604 de 1966 acogido como legislación permanente por la Ley 48 de 1968 y compilado en el Decreto 1333 artículo 236 señaló la base gravable, definición que fue acogida en el artículo 2º del Acuerdo 180 de 2005; pues, en dicho precepto se determinó como costo de las obras a financiera con la contribución en estudio un monto de $2.103.117.895.856 de pesos de junio de 2005, actualizable en la forma descrita en el parágrafo 2º ibídem. Dicha base se distribuye en cuatro fases, lo que significa que le monto se fracciona y sirve como base para el recaudo en los años 2007, 2009, 2010 y 20015 según las cifras determinadas en el artículo 6º del Acuerdo citado. Añadió que el artículo 7º del Acuerdo 180 de 200, facultó al IDU para liquidar la contribución con base en los factores o coeficientes que califican las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, tales como área de terreno, estrato, nivel socioeconómico, densidad o pisos, explotación económica o uso y grado de beneficio, de tal manera que puede decirse que el método utilizado es del

5 Expediente 18601 factores de beneficio contemplados en el literal f) del artículo 55 del Acuerdo 7 de 1987. En relación con la nulidad del artículo 15 del Acuerdo acusado, anotó el Tribunal que se trata de una remisión a las disposiciones del Estatuto Tributario Nacional y que este contemplado en el artículo 720 ibídem el recurso de reconsideración; por ello, no puede considerarse como una violación al debido proceso y derecho de defensa, como quiera que dicho recurso, al igual que el de reposición y apelación, constituye el desarrollo de un mecanismo efectivo e idóneo a favor del afectado para controvertir el acto recurrido; enfatizó que tales normas son especiales en materia de valorización, frente a las normas de carácter general contenidas en el Código contencioso administrativo; por tanto, se aplican de manera preferente. 4.- El accionante Jorge Manuel Ortiz Guevara, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, manifestando que de la lectura de los artículos 15 y 16 del acuerdo 7 de 1987, contrario a lo afirmado por el Tribunal, no quedan dudas que la participación ciudadana es previa y no posterior a la aprobación o fijación de la valorización por beneficio general. Explicó que cuando el texto de una norma es claro, no se deberá desatender so pretexto de consultar su espíritu. Acotó que es evidente que el Acuerdo 180 de 2005, no contempla en ninguna parte, formula matemática o coeficiente para distribuir la contribución de valorización por beneficio local, desconociendo el artículo 47 del Acuerdo 7 de

1987, y por ende, transfirió al Instituto de Desarrollo Urbano la facultad de inventar la supuesta formula para determinar y asignar la contribución de valorización por beneficio local. Reiteró que al establecerse el recurso de reconsideración para la contribución se está asimilando la contribución con un impuesto, sin tener en cuenta que es temporal y no puede correr la misma suerte de aquellos; de ésta forma, se violó el debido proceso y el derecho a la defensa de los afectados por el gravamen. Expediente 18601 6 CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Considerando los motivos de inconformidad expresados por la parte recurrente, el debate se centra en establecer: (i) si el Concejo Municipal de Bogotá podía autorizar el cobro de la contribución de valorización beneficio local, sin procedimiento previo de participación de la comunidad afectada; (ii) si resulta procedente señalar en forma determinable los elementos de la base gravable y la tarifa de dicha contribución en el Acuerdo demandado y (iii) si es legal señalar como recurso el de reconsideración respecto de los actos administrativos que se expidan con ocasión del proceso de cobro de la contribución. 1.- Facultades del Concejo Distrital y procedimiento de participación. Para principiar debe considerarse que las corporaciones de elección popular de las entidades territoriales gozan de las facultades otorgadas en el artículo 338 de la Constitución Política, que asignó a la ley, la Ordenanza o al Acuerdo la definición y regulación de los elementos estructurales de la obligación impositiva y les confirió la función de determinar los sujetos activos y pasivos, los hechos generadores, las bases gravables y las tarifas de los impuestos.

En lo tocante a contribuciones el segundo inciso del artículo 338 ibídem estableció que : “ La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.” En el nivel distrital el Acuerdo 7 de 1987 reglamentó las contribuciones de valorización señalando el procedimiento para su aplicación en el Distrito Capital. “Artículo 4º.- Ordenación. La Ejecución y cobro de las obras que hayan de realizarse por el sistema de valorización, en el Distrito Especial, se ordenará por el Concejo de Bogotá. 7 Expediente 18601 (…) Artículo 11º.- Criterios para fijar la zona de influencia. La zona de influencia se fijará evaluando los beneficios generales, locales y mixtos, teniendo en cuenta: a.El tipo de obra o conjunto de obras por ejecutar. b.La ubicación de la obra, plan o conjunto de obras dentro del plano oficial de zonificación del Distrito Especial. c.El tipo de beneficios generados por la obra. d.Las condiciones socioeconómicas generales de los propietarios. e.Las características generales de los predios y uso de los terrenos. Artículo 12º.- Aprobación. El Instituto de Desarrollo Urbano, previo concepto de su Junta Directiva y de la Junta de Planeación Distrital, someterá a la aprobación

de la Junta Asesora y de Contratos la demarcación de las zonas de influencia de las obras cuya construcción haya sido ordenada por el sistema de valorización. Parágrafo.- En el evento de ser realizada la obra por una entidad diferente, se requerirá previamente el concepto de la Junta Directiva del IDU. Artículo 13º.- Modificación de la zona de Influencia. La zona de influencia podrá modificarse dentro del proceso de distribución o una vez terminada la obra, plan o conjunto de obras, ampliándola o disminuyéndola. En ambos casos se variará la distribución para contener en ella los no incluidos o para liquidarla nuevamente sobre los no excluidos. En este caso se seguirán los trámites de aprobación establecidos en el artículo anterior. Artículo 14º.- Zona de influencia provisional. El IDU teniendo en cuenta los criterios enunciados en el artículo 11 del presente Acuerdo, determinará una zona de influencia provisional que tendrá por objeto convocar a elección de representantes de los propietarios, con quienes se iniciará el proceso de fijación de la zona de influencia. Artículo 15º.- Participación de los Beneficiados. Los propietarios y poseedores de los inmuebles comprendidos en la zona de influencia provisional de una obra, plan o conjunto de obras, por los cuales ha de exigirse la contribución de valorización, serán citados por el Instituto de Desarrollo Urbano para que elijan sus representantes, quienes participarán en el proceso de determinación de la zona de influencia, en la elaboración de los presupuestos o cuadro de valores, en la determinación del costo de la obra, la distribución de la contribución, en la vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la liquidación,

terminación y entrega de la obra, de conformidad con lo establecido en el presente Estatuto.(Subrayados fuera de texto) De los preceptos transcritos se puede determinar que el Concejo Distrital quien tiene la facultad de establecer los elementos de la contribución y ordenar la ejecución y cobro de la contribución de valorización. Entre los procedimientos se encuentra la determinación de las zonas de influencia de las obras, las cuales son el fundamento para establecer los sujetos pasivos de la contribución, estas zonas se fijan a partir de ciertos criterios Expediente 18601 8 señalados en el artículo 11 del Acuerdo 7 de 1987; asimismo, podrá modificarse dentro del proceso de distribución o una vez terminada la obra, plan o conjunto de obras, ampliándola o disminuyéndola, artículo 13 ibídem. Complemento de lo anterior, se fijarán zonas de influencia provisionales para convocar a elección de representantes de los propietarios, con quienes se iniciará el proceso de fijación de la zona de influencia. A partir de estas zonas de influencia provisionales es que se realiza los procesos de convocatoria a los poseedores o propietarios de inmuebles en el territorio los cuales participan de los procesos de determinación de la zona de influencia, elaboración de los presupuestos, determinación del costo de la obra, la distribución de la contribución, vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la liquidación, terminación y entrega de la obra. (Artículo 15 del Acuerdo 7 de 1987) Así las cosas, la determinación de una zona de influencia no afecta la legalidad,

porque no es prerrequisito para la creación de la contribución de valorización, ni para ordenar su ejecución y pago. En gracia de discusión, no tiene sentido que se determine una zona de influencia de una contribución de valorización si la misma no ha sido creada y ordenada por el ente competente, que es el Concejo Municipal, tampoco resulta coherente que se elaboren presupuestos y se determinen costos de una obra y la distribución de una contribución que no ha sido autorizada legalmente. En otro sentido, si resulta pertinente que la participación y concertación se de posteriormente a la ordenación y ejecución de la contribución, pues ello, permite la discusión con beneficiarios determinados, los cuales no pueden obtener tal calidad, si no se ha establecido previamente una zona de influencia a partir del acto administrativo que lo permita. Por lo expuesto, este cargo no está llamado a prosperar. 9 Expediente 18601 2.- Base gravable y tarifa de la contribución. El Acuerdo 180 de 2005 en su artículo 2º señaló el monto distribuible por concepto de contribución de valorización, la norma en comento dice: ARTÍCULO 2. - MONTO DISTRIBUIBLE . Fíjese en $2.103.117.895.856 a pesos de junio de 2005, el monto distribuible de la Valorización Local de que trata el artículo 1º del presente Acuerdo, de los cuales $2.039.655.294.649, corresponden al costo total de las obras del sistema de movilidad y $63.462.601.207 al costo parcial de las obras del sistema de espacio público, incluido un porcentaje equivalente al 8.396837%, destinado a sufragar el costo de la administración del

recaudo. (Subrayado fuera de texto) Sobre este particular cabe precisar que de acuerdo con el artículo 236 del Decreto 1333 de 1986, la base impositiva o gravable de la contribución de valorización es el costo de la respectiva obra, dentro de los limites del beneficio que se produzca en los inmuebles que se gravaran; por ello, resulta aceptable y legal la señalada en el Acuerdo censurado; por tal razón, no se encuentra asidero jurídico al cargo presentado por el actor. En lo relacionado con la ausencia de tarifa y la transferencia de facultades al Instituto de Desarrollo Urbano para determinar y asignar la contribución de valorización por beneficio local, es oportuno resaltar que la Constitución Política en su artículo 338, posibilita que los Corporaciones de elección popular del nivel local, permitan que las autoridades fijen las tarifas, siempre que el sistema y método y la forma de hacer su reparto sea fijado mediante Acuerdo. Sobre este tema en sentencia de 18 de mayo de 2006, Radicación número: 50001-23-31-000-2003-00071-01(15197), con ponencia de la doctora Ligia López Díaz, se precisó: “El alcance de la delegación en comento, ha sido definido por la Corte Constitucional Al definir la exequibilidad de los artículos 2 y 5 (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992. En el sentido de que los elementos que integran el sistema y método para definir los costos de los

servicios prestados, la participación en los beneficios proporcionados y la forma de hacer su reparto, deben estar previstos en la respectiva ley, ordenanza o acuerdo, para que constituyan directrices técnicas y limitaciones, que garanticen a los contribuyentes certidumbre acerca de la forma en que es calculada y cobrada la tarifa de la tasa o contribución. Sentencia C-155 de febrero 26 de 2003. M.P. Expediente 18601 10 Eduardo Montealegre Lynett y C-455 de octubre 20 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández. En cuanto a los conceptos de “sistemas y métodos” para la contribución de valorización, la Sala se reitera el criterio expuesto por la Sala en sentencia del 23 de junio de 2005, exp. 14365 C.P. Dra. María Inés Ortiz Barbosa. precisa que a falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación coherente de la normatividad constitucional y la finalidad del precepto superior (art. 338), que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa, y “los sistemas”, como las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación, es decir son directrices que obligan a la autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa, y constituyen a la vez una garantía del contribuyente frente a la administración.(Subrayados

fuera de texto) Así las cosas, corresponde verificar si el sistema y método fue definido en el respectivo Acuerdo. En este punto se encuentra que el artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987 señala los métodos de distribución de las contribuciones de valorización así: ARTÍCULO 56º.- MÉTODOS DE DISTRIBUCIÓN. Los métodos para distribuir la contribución generada por obra, plan o conjunto de obras que causen beneficio local, son las siguientes: a.METODOS DE LOS FRENTES. Consiste en la distribución del gravamen en proporción a la longitud de los frentes de los predios beneficiados directamente con la obra. (…) f. METODO DE LOS FACTORES DE BENEFICIO . Consiste en la distribución de la contribución con base en unos factores o coeficientes numéricos, que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que los relacionan con la obras, escogido su valor entre los límites del beneficio generado por ellas. El producto o sumatoria de los factores parciales, genera el factor de distribución definitivo para cada predio. A un mismo predio podrá asignársele distintos coeficientes dividiéndolo en dos o más sectores, de acuerdo con sus características, con la finalidad de gravarla en las mejores condiciones de equidad. (…) Adicionalmente, el Acuerdo 180 de 2005 en el artículo 7 estableció: ARTÍCULO 7.- MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Adoptase como método de distribución de la contribución de valorización que se establece en el presente Acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual el Instituto de

11 Expediente 18601 Desarrollo Urbano liquidará el gravamen con base en los factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo No. 4 de éste Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), estrato, nivel geoeconómico, densidad o pisos, explotación económica o uso y grado de beneficio. De lo transcrito resulta evidente que el Acuerdo cuestionado si señaló una base gravable y el método y sistema de distribución del beneficio, el cual permite determinar una tarifa por parte de las autoridades distritales a partir de la aplicación del procedimiento señalado mediante los acuerdos citados. Cabe señalar que la remisión que se realiza en el acuerdo demandado sobre el método de distribución no afecta en ninguna forma su presunción de legalidad. 3.- Recursos contra los actos de asignación de la contribución. El artículo 15 del Acuerdo 180 de 2005, estableció: ARTÍCULO 15.- APLICACIÓN NORMATIVA. En lo que compete a la notificación, discusión del acto administrativo de asignación de la contribución de valorización, cobro y recaudo, se aplicará lo establecido en el Decreto Distrital 807 de 1993 y las normas que lo adicionen, modifiquen o aclaren. El acuerdo distrital 807 de 1993, armonizó el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional. Dicha actuación fue consecuencia del mandato legal establecido en la ley 388 de 1997, que ordenó que los distritos deberán aplicar los procedimientos establecidos en el Estatuto

Tributario Nacional. Por su parte el Estatuto Tributario señaló cuales son los recursos que proceden contra los actos de la administración tributaria. ARTÍCULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA. Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 6 de 1992. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de Reconsideración. El recurso de reconsideración, salvo norma expresa en contrario, deberá interponerse ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administración de Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a la notificación del mismo. Expediente 18601 12 Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideración deberá interponerse ante el mismo funcionario que lo profirió. Visto lo anterior, el acto demandado resulta totalmente legal, habida cuenta que esta remitiendo al cumplimiento de la Ley, pues fue la ley 383 de 1997, la que dispuso la aplicación de los procedimientos señalados en el Estatuto Tributario Nacional. Por las razones expuestas, considera el Ministerio Público que el recurso no está llamado a prosperar y solicita respetuosamente se confirme la sentencia impugnada. De los Señores Consejeros,

ÁLVARO JOSÉ MARTÍNEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado