PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Contra el art. 153 de la ley 2010 de 2019 al conside

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el art. 153 de la ley 2010 de 2019 al considerarse que viola el principio de unidad de materia PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Preceptos que integran contenido de cuerpo normativo deben tener coherencia interna según jurisprudencia de la Corte Constitucional NORMA DEMANDADA-Establece reconocimiento de bonificación especial a favor de funcionarios de Auditoría General de la República NORMA DEMANDADA-Medida prevista en esta carece de conexidad temática respecto a ley de crecimiento económico En ese orden de ideas, la medida prevista en la norma acusada tendiente a reconocer una bonificación especial a favor de los empleados de la Auditoría General de la República carece de conexidad temática con respecto a la Ley de Crecimiento Económico. En efecto, no es claro cómo el reconocimiento de una prestación social implica una medida para la generación de empleo, pues se trata de una bonificación que reconoce la lealtad y la permanencia de algunos servidores en el marco de la gestión fiscal, razón por la cual no se trata de una estrategia para la generación de empleo. Tampoco se trata de una medida que tenga relación con la solución de los problemas estructurales relacionados con el presupuesto o el sistema tributario. NORMA DEMANDADA-Entre esta y la ley no se comparte identidad en los motivos que ocasionaron su expedición NORMA DEMANDADA-No se evidencia en esta la existencia de conexidad teleológica Por otra parte, tampoco se evidencia la existencia de una conexidad teleológica, pues como se dijo anteriormente, el principal objetivo que persigue la ley en materia de empleo es su creación y formalización. Designio distinto al que se pretende alcanzar con el

reconocimiento del aludido “quinquenio”: estimular al empleado que ha cumplido un periodo de cinco años en la entidad, reconociendo su lealtad y servicio. CONEXIDAD-En relación con la de carácter sistemático se descarta su existencia en el sub lite DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Se debe solicitar frente a norma demandada Concepto Nro. Bogotá, D.C., septiembre 2 de 2020 Honorables

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, “Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Juan Esteban Sanín Gómez

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Expediente: D-13669

Concepto 6837 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Juan Esteban Sanín Gómez, quien en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40-6 y 242-1 superiores, solicita que se declare la inexequibilidad de la expresión del artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, cuyo texto se transcribe a continuación: “LEY 2010 DE 2019

(diciembre 27) Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre 2019 PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 153. Los funcionarios de la Auditoría General de la República tendrán derecho a que se les reconozca y pague la bonificación especial denominada quinquenio, en las mismas condiciones en que se liquida y paga a los funcionarios de la

Contraloría General de la República.

1. Planteamientos de la demanda El accionante solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 153 de la Ley 2010 de 2019 (“Ley de Crecimiento Económico”), por considerar que vulnera el principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 C.P.), pues carece de conexidad temática, causal, teleológica y sistemática.

2 Concepto Nro. Aduce que no hay una conexidad temática entre las materias sobre las que versa la ley (que consisten en potenciar el crecimiento económico, fomentar el empleo, incentivar la inversión, fortalecer las finanzas públicas, incrementar la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, y dar continuidad a las medidas de la Ley 1943 de 2018) y la medida adoptada en la norma acusada, esto es, el reconocimiento de un derecho de carácter laboral a favor de los funcionarios

de la Auditoria General de la República. Por otra parte, sostiene que tampoco hay una conexidad causal, pues la Ley de Crecimiento Económico fue expedida para corregir las problemáticas de la estructura tributaria y económica del país, mientras que el enunciado normativo acusado fue incluido dentro de las disposiciones que integran la ley porque no afecta el Presupuesto General de la Nación1. Frente a la conexidad teleológica, indica que si bien uno de los objetivos que persigue la Ley de Crecimiento Económico es el fomento del empleo, ello no justifica la inclusión de una bonificación especial a favor de los funcionarios de la Auditoría General de la Nación, puesto que la medida “(…) en nada contribuye a la generación de empleo y la reducción de la pobreza”2. Por último, advierte que tampoco se evidencia una conexidad sistemática, en la medida en que la norma censurada no guarda relación alguna con el núcleo temático de la Ley 2010 de 2019.

2. Problema jurídico De conformidad con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente: ¿Desconoce el legislador el principio de unidad de materia (artículos 158 y 169 C.P.), al incluir en la Ley de Crecimiento Económico una disposición que establece que los funcionarios de la Auditoría General de la República tendrán derecho al reconocimiento y pago de una bonificación especial denominada quinquenio, en las mismas condiciones en que se liquida y paga a los funcionarios de la Contraloría General de la República?

3. Análisis constitucional

El Ministerio Público considera que la disposición normativa contenida en el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019, desconoce el principio de unidad de materia, por lo que debe ser declarada inexequible, como pasa a explicarse a continuación. Acorde con la jurisprudencia constitucional, para efectos de racionalizar y tecnificar la actividad legislativa, el principio de unidad de materia exige que los preceptos 1 El actor resalta que de la lectura de la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de diciembre de 2019, el motivo que llevó a la inclusión de la norma en el cuerpo normativo de la Ley fue la no afectación de la medida que consagra sobre el Presupuesto General de la Nación (Expediente D-13669, folio 5). 2 Expediente D-13669, folio 5. 3 Concepto Nro. que integran el contenido de un cuerpo normativo tengan coherencia interna, de manera que en la práctica legislativa se evite incluir normas contrarias o ajenas a la materia principal que se pretende regular3. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha desarrollado una serie de criterios para determinar si una disposición normativa guarda relación con la temática general de una determinada ley. En este sentido, ha señalado que es necesario revisar la conexidad temática, causal, teleológica y sistemática entre la norma acusada y la ley4. Así las cosas, es necesario confrontar el contenido de la norma acusada con la temática general de la Ley de Crecimiento Económico, a la luz de los criterios jurisprudenciales antes expuestos. En ese sentido, se estudiará el alcance del “quinquenio” que consagra la norma acusada y se hará una valoración conjunta del

texto de la ley, su exposición de motivos y el desarrollo de los debates surtidos en las comisiones y plenarias de las cámaras5. La norma censurada establece el reconocimiento de una bonificación especial a favor de los funcionarios de la Auditoría General de la República, denominada “quinquenio”, en las mismas condiciones en que se reconoce y paga a los funcionarios de la Contraloría General de la República. Resulta preciso anotar que desde el año 2000, con el Decreto 273 “Por el cual se fija el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Auditoría General de la República y se dictan otras disposiciones”, se estableció que los empleados de la Auditoría General tendrían derecho a disfrutar de las mismas prestaciones establecidas para los empleados de la Contraloría. El artículo 22 de esta normativa dispone: “Artículo 22. Prestaciones sociales. Los empleados de la Auditoría General de la República tendrán derecho a disfrutar de las prestaciones establecidas para los empleados de la Contraloría General de la República, no reguladas en el presente decreto”. Asimismo, según el artículo 23 del Decreto Ley 929 de 1976 “Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares”, el quinquenio de los funcionarios de la Contraloría General de la República consiste en “(…) una bonificación especial de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución (…) durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria, ni de ningún otro orden”6.

3 Corte Constitucional, sentencias C-523 de 1995, C-604 de 1997, C-1144 de 2001, C-908 de 2007, C-245 de 2004, C-006 de 2012, C-016 de 2016, entre otras. 4 Corte Constitucional, sentencias C-025 de 1993, C-1185 de 2000, C-400 de 2010, entre otras. 5 En la sentencia C-501 de 2001, la Corte adujo que en el análisis del principio de unidad de materia, resultan valiosos elementos como “(…) el contenido de la exposición de motivos en cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”. 6 Decreto Ley 929 de 1976, artículo 23. 4 Concepto Nro. Con fundamento en las normas anotadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado rindió concepto, en el que determinó la forma de liquidar el “quinquenio” de los empleados de la Auditoría General de la República. La Sala indicó que esta bonificación constituye una contraprestación especial que pretende

exaltar la función pública de control y que constituye un “(…) estímulo y reconocimiento a la lealtad de quienes deciden permanecer a su servicio y a la cualificación que implica permanecer por años en el desempeño de cargos en el mismo ramo, lo que se traduce en eficiencia e idoneidad”7. Así las cosas, la bonificación especial a la que se refiere la norma censurada es una prestación social de carácter laboral tendiente a estimular al empleado que ha cumplido un quinquenio en la entidad, reconociendo su lealtad y servicio. Corresponde entonces determinar el contenido de la Ley de Crecimiento Económico, a efectos de establecer el asunto general sobre el que versa, los motivos que llevaron a su expedición, los objetivos que persigue y la relación entre sus disposiciones normativas para contrastarla con el contenido de la norma acusada. De la lectura de la Ley de Crecimiento Económico y de los documentos que le dieron origen en el debate parlamentario, puede inferirse que la misma pretende dar alcance a la Ley 1943 de 2018 “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general” (“Ley de Financiamiento”), que fue declarada inexequible por vicios de procedimiento en la sentencia C-481 de 2019. Además de reproducir varias de sus disposiciones, la Ley 2010 de 2019 incluye medidas en materia de crecimiento económico, promoción y fomento del empleo, inversión, fortalecimiento de las finanzas públicas, lucha contra la evasión y el abuso en materia tributaria, así como medidas para promover la progresividad del

sistema tributario. Se trata sin duda de una ley que incluye distintas materias destinadas a un mismo objetivo; corregir problemáticas de la estructura económica y tributaria del país. En materia de empleo, la ley propende por su generación y formalización a través de la implementación de distintas medidas tributarias tales como: (i) la creación de un régimen simple de tributación que permita aliviar la carga tributaria de las empresas y que en consecuencia conlleve a la generación de nuevos puestos de trabajo formal (artículo 74); (ii) la creación de incentivos tributarios en la contratación de jóvenes (artículo 88); (iii) la implementación de un régimen de exención de rentas para las sociedades que cumplan con los montos mínimos de empleo (artículo 91), entre otras. En ese orden de ideas, la medida prevista en la norma acusada tendiente a reconocer una bonificación especial a favor de los empleados de la Auditoría General de la República carece de conexidad temática con respecto a la Ley de Crecimiento Económico. En efecto, no es claro cómo el reconocimiento de una prestación social implica una medida para la generación de empleo, pues se trata de una bonificación que reconoce la lealtad y la permanencia de algunos servidores en el marco de la gestión fiscal, razón por la cual no se trata de una estrategia para 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto No. 11001-03-06-000-2015-0004400(2249) del 30 de abril de 2015, C.P. William Zambrano Cetina. 5 Concepto Nro. la generación de empleo. Tampoco se trata de una medida que tenga relación con

la solución de los problemas estructurales relacionados con el presupuesto o el sistema tributario. Con respecto a la conexidad causal entre la norma acusada y la ley, el Ministerio Público considera que no comparten una identidad en los motivos que ocasionaron su expedición. En efecto, la Ley 2010 de 2019 fue expedida para contrarrestar las “(…) problemáticas de la estructura económica y tributaria del país y dar continuidad a las medidas y buenos resultados derivados de la Ley 1943 de 2018”.8 Mientras que la única referencia a las razones por las cuales se incluyó la norma acusada en la ley se encuentra en la Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de noviembre de 2019, en la que se establece, en relación a los quinquenios, que “(…) los honorables congresistas solicitaron que se incluya la autorización del gasto y que esta medida no produce efectos sobre el Presupuesto General de la Nación”9. En este sentido, que la disposición no genere efectos sobre el presupuesto nada dice sobre su relación con la solución de problemas estructurales en materia tributaria y presupuestal, pues no es una medida que busque equilibrar la desfinanciación del presupuesto. Por otra parte, tampoco se evidencia la existencia de una conexidad teleológica, pues como se dijo anteriormente, el principal objetivo que persigue la ley en materia de empleo es su creación y formalización. Designio distinto al que se pretende alcanzar con el reconocimiento del aludido “quinquenio”: estimular al empleado que ha cumplido un periodo de cinco años en la entidad, reconociendo su lealtad y servicio. Por último, la Procuraduría General descarta la existencia de una conexidad

sistemática, pues si bien la Ley abarca una gama amplia de materias, todas ellas constituyen un cuerpo ordenado que busca responder a la necesidad de corregir las problemáticas de la estructura económica y tributaria del país, mientras que el enunciado normativo acusado es completamente ajeno a las materias objeto de regulación, restándole coherencia interna a la Ley de Crecimiento Económico.

4. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare INEXEQUIBLE el artículo 153 de la Ley 2010 de 2019.

Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación Dym/Olar 8 Gaceta del Congreso No. 1055 del 24 de octubre de 2019, Exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 278 de 2019 Cámara, p. 52. 9 Gaceta del Congreso No. 1214 del 11 de noviembre de 2019, p. 19. 6 Concepto Nro. 7