PGN - DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD Requisitos de los argumentos de la demanda según la

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 30 parcial de la Ley 1801 de 2016, Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos legales DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de los argumentos de la demanda según la jurisprudencia de la corte constitucional En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los argumentos que se presenten en la demanda para cuestionar la conformidad de una disposición con la Carta Política deben ser: (i) claros, (ii) ciertos, (iii) específicos, (iv) pertinentes y (v) suficientes, so pena de la ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo. Bogotá, D.C., 23 de junio de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14685

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Alejandro Dávila Quintero contra el artículo 30 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y

Convivencia Ciudadana”.

Magistrado Ponente: Antonio José Lizarazo Ocampo

Concepto No.: 7082

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Alejandro Dávila Quintero interpuso demanda de inconstitucionalidad contra los apartes que se transcriben del artículo 30 del Código Nacional de

Seguridad y Convivencia Ciudadana:

“Artículo 30. Comportamientos que afectan la seguridad e integridad de las personas en materia de artículos pirotécnicos y sustancias peligrosas. Los siguientes comportamientos o actividades afectan la seguridad de las personas y la de sus bienes y por lo tanto no deben realizarse:

1. Fabricar, tener, portar, almacenar, distribuir, transportar, comercializar, manipular o usar artículos pirotécnicos, fuegos artificiales, pólvora o globos sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la normatividad vigente (…).

Parágrafo 3°. A quien incurra en uno o más de los comportamientos antes señalados, se les aplicarán las siguientes medidas correctivas: Comportamiento Medida correctiva a aplicar s Numeral 1 Multa general tipo 4. Destrucción de bien. Suspensión temporal de actividad (…). Parágrafo 4°. La medida de destrucción mencionada en el presente artículo sólo operará en los casos en que quien incurra en algunos de los comportamientos descritos en los numerales 1, 2, 3 y 4, no cumpla con la totalidad de los requisitos que exige la ley”. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 El demandante solicita que se declare la inexequibilidad de los apartes demandados por desconocer el derecho a la propiedad y las libertades económicas2, en tanto la sanción de destrucción del bien que consagran resulta desproporcionada. Lo anterior, porque dicha consecuencia jurídica se impone sin ponderar la naturaleza o la gravedad de las exigencias desconocidas.

En efecto, se prescribe la eliminación de la mercancía por no cumplir “la totalidad de los requisitos que exige la ley”, sin valorar, por ejemplo, si la infracción del presupuesto normativo respectivo representa un riesgo grave para la comunidad y, por ende, amerita dicho castigo altamente perjudicial para los intereses del comerciante.

II. Consideraciones del Ministerio Público El artículo 2° del Decreto 2067 de 19913 establece como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que se señalen las razones por las cuales las normas superiores se estiman desconocidas por los preceptos legales acusados (concepto de la violación)4. Al respecto, cabe resaltar que el fundamento de dicha exigencia se deriva del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, así como la presunción de constitucionalidad de las leyes.

En efecto, “en la medida en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser compatibles con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política”5. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los argumentos que se presenten en la demanda para cuestionar la conformidad de una disposición con la Carta Política deben ser: (i) claros, (ii) ciertos, (iii) específicos, (iv) pertinentes y

(v) suficientes, so pena de la ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo6. Sobre el particular, se ha sostenido que “las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita, e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”7. En consecuencia, “el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; esa técnica de control difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones 2 Cfr. Artículos 58 y 333 de la Constitución Política. 3 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-165 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-585 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-035 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 7 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 3

inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”8. De igual manera, se ha considerado que, a efectos de cumplir con la exigencia de certeza, los actores no deben ser ajenos a la comprensión sistemática de la norma acusada con las demás disposiciones que conforman el código en que se encuentra contenida, pues puede acontecer que el precepto acusado de inconstitucional realmente no lo sea si se analiza en consonancia con los otros artículos del cuerpo legal que están establecidos para complementar su entendimiento. Ciertamente, “lo contrario, llevaría a la Corte a que, por vía de este tipo de censuras, concentrara su actividad en definir las interpretaciones legales del ordenamiento jurídico y no a examinar si el Legislador vulneró la Carta Política. Por lo tanto, para el cumplimiento del requisito de certeza no basta cuestionar una norma aislada”9. En punto de ello, se destaca que el Congreso de la República puede regular una materia en una sola disposición, pero también está habilitado para hacerlo en diferentes artículos, sin que ello afecte su validez. Lo anterior, por cuanto es una decisión de técnica ordenadora y de conveniencia que resulta inherente de la libertad de configuración normativa del legislador10. Por lo demás, se tiene que, ante la ausencia de certeza, la Corte Constitucional ha señalado que la demanda paralelamente incumple el presupuesto de suficiencia, ya que la acusación no es formulada de manera completa y, por consiguiente, no

logra tener un “alcance persuasivo”, esto es, ser “capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad que se presume de la norma” acusada11. Así las cosas, de configurarse las referidas deficiencias en la fundamentación de una demanda, le corresponde a la Corte Constitucional adoptar un fallo inhibitorio, dada la ineptitud sustantiva de los cargos para generar un pronunciamiento de fondo12. Pues bien, en esta oportunidad, la Procuraduría advierte que la demanda de la referencia carece de certeza, porque el accionante realiza un análisis incompleto y asistemático de la norma demandada, el cual genera que se ponga de presente una presunta desproporción en la sanción de una conducta contraria a la convivencia que se desvirtúa con la mera lectura integral del cuerpo dispositivo. En efecto, el actor sostiene que los apartes normativos acusados ordenan siempre la destrucción de la mercancía ante la comisión de la falta consistente en “fabricar, tener, portar, almacenar, distribuir, transportar, comercializar, manipular o usar artículos pirotécnicos, fuegos artificiales, pólvora o globos sin el cumplimiento de 8 Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). 9 Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 10 En la Sentencia C-710 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte Constitucional explicó que la falta de técnica legislativa no implica la inexequibilidad de las normas, pues “convertiría el debate político de

elaboración de las leyes en un mero acto de redacción”. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-603 de 2019 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 12 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 4 los requisitos establecidos en la normatividad vigente”, y, por consiguiente, no permiten una modulación de la sanción en función de la gravedad de la infracción al ordenamiento jurídico. Empero, el Ministerio Público evidencia que la literalidad de la disposición enjuiciada prescribe consecuencias diferenciadas dependiendo la tipología y alcance de los preceptos infringidos, pues la destrucción de los objetos sólo opera cuando se incumplan “la totalidad de los requisitos que exige la ley”, con lo cual en los eventos en los que se desconozcan parcialmente las exigencias legales o se ignoren únicamente obligaciones reglamentarias contenidas en decretos, ordenanzas, acuerdos o resoluciones, se impondrán otras sanciones diferentes a la eliminación del bien, como la multa general tipo 4 o la suspensión temporal de la actividad13. Así mismo, se observa que el accionante no tiene en cuenta en su argumentación que la sanción de destrucción del bien se encuentra regulada en otras disposiciones del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, en las cuales se establecen unos presupuestos para su operación que impiden su aplicación arbitraria, conforme parece presumirse equívocamente en la demanda. En concreto, en el referido cuerpo normativo se aclara que la destrucción de objetos es una medida dirigida a proteger el interés general, por lo que procede

cuando el bien “implique un riesgo o amenaza a la convivencia o al ambiente, o sea utilizado de manera ilegal con perjuicio a terceros”14. Además, se precisa que “la adopción de medios de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario”15. Igualmente, se pone de presente que en la fundamentación de la demanda el actor se desconoce que la sanción de destrucción del bien no se impone de plano, sino que está precedida de un procedimiento administrativo de policía, en el cual se asegura el derecho de defensa mediante la posibilidad de presentar descargos, elementos de pruebas y apelar la decisión sancionatoria, así como que en el mismo interviene el Ministerio Público, a través de los personeros municipales, a efectos de velar por el cumplimiento de la legalidad en la actuación16. Entonces, para la Procuraduría es claro que el demandante realiza una lectura aislada de la norma demandada, la cual deriva en un entendimiento subjetivo de la regulación de la sanción por el incumplimiento de los requisitos establecidos en la normatividad vigente para la fabricación, tenencia, porte, almacenamiento, distribución, transporte, comercialización, manipulación o uso de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales, pólvora o globos. Ciertamente, una comprensión 13 En este sentido, en la Intervención de la Universidad Externado de Colombia se señala que la interpretación

normativa del actor “va en contra de la lógica legislativa de incluir un parágrafo en cual se especifica que la medida de destrucción solo se aplicará cuando no se cumpla con la totalidad de los requisitos que exige la ley. En otras palabras, que no se cumpla con ninguno de los requisitos legales. Interpretación opuesta a lo que sostiene el demandante. De aceptarse la interpretación por él sostenida, no tendría sentido que el legislador hubiese incluido el parágrafo cuarto, toda vez que cualquier infracción daría lugar a la destrucción de los bienes”. 14 Cfr. Artículo 192 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 15 Cfr. Numeral 12 del artículo 8° del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 16 Cfr. Artículos 206 y siguientes del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 5 sistemática de la disposición acusada en el contexto del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana permite inferir de manera razonable que el “supuesto infractor puede defenderse, sin que la medida de destrucción de los materiales se aplique automáticamente”17. Aunado a la falta de certeza en la argumentación de la demanda, la Procuraduría estima que también carece de suficiencia, dado que, al evidenciarse la lectura parcializada de la norma cuestionada por parte del actor, sus fundamentos pierden el poder de persuasión y no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume de las disposiciones acusadas. Efectivamente, el yerro en el entendimiento de la regulación deriva en que las consideraciones desarrolladas por el accionante no sean completas para formular un cargo y, por ello, resulten ineptas para reprochar la conformidad con la Carta

Política del verdadero contenido de las reglas expedidas por el legislador para sancionar los comportamientos que afectan la seguridad e integridad de las personas ante la indebida realización de actividades asociadas a la manipulación de artículos pirotécnicos y sustancias peligrosas. Con base en las consideraciones expuestas, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que profiera un fallo inhibitorio frente al cargo presentado en la demanda. Lo anterior, recordando que dicha decisión “lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia contemplada en el artículo 229 superior, constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional”18.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría le solicita a la Corte Constitucional que profiera un fallo INHIBITORIO ante la ineptitud sustantiva de la demanda de la referencia contra el artículo 30 (parcial) de la Ley 1801 de 2016, “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 17 Cfr. Intervenciones de la Universidad Externado de Colombia y del Ministerio de Salud y Protección Social. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

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