PGN - DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Prohibición de impuestos confiscatorios

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 46 (parcial) de la Ley 2010 de 2019 PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD-En materia tributaria DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Prohibición de impuestos confiscatorios La prohibición de establecer impuestos confiscatorios encuentra fundamento constitucional en la protección de la propiedad y la iniciativa privada (art. 58 CP) y en la justicia y la equidad tributaria (art. 363 CP). Lo anterior implica que el Estado no puede imponer tributos que afecten dichos derechos y garantías superiores, al punto expropiar la propiedad o la totalidad de los beneficios producto de estos. DERECHO DE PROPIEDAD-Alcance según la jurisprudencia de la corte constitucional Concepto No. Bogotá, D.C., 22 de septiembre de 2020 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 46 (parcial) de la Ley 2010 de 2019 “[p]or medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”.

Actor: Jesús Enrique Pérez González-Rubio

Magistrada Ponente: CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Expediente: D-13663

Concepto 6844 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2, y 278, numeral 5, de

la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano Jesús Enrique Pérez González-Rubio, quien en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 constitucional, y numeral 1 del artículo 242, ibídem, solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 46 de la Ley 2010 del 27 de diciembre de 20191, cuyo texto se transcribe a continuación y se subraya lo demandado: “LEY 2010 de 2019 (diciembre 27) Por medio de la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

TÍTULO III

IMPUESTOS AL PATRIMONIO, DIVIDENDOS Y NORMALIZACIÓN.

CAPITULO I IMPUESTO AL PATRIMONIO ARTÍCULO 46. Modifíquese el artículo 296-2 del Estatuto Tributario, el cual quedará así: Artículo 296-2. Tarifa y destinación. La tarifa del impuesto al patrimonio es del 1% por cada año, del total de la base gravable establecida, de conformidad con el artículo 295-2 de este Estatuto”.

1. Planteamientos de la demanda 1 Diario Oficial No. 51.179 de 27 de diciembre de 2019

2 Concepto No.

El demandante solicita que se declare la inexequibilidad del inciso 1 del artículo 46 de la Ley 2010 de 2019 porque vulnera el derecho a la propiedad privada (art. 58 C.P.) y los principios de igualdad, progresividad y equidad tributaria (arts. 95 y 363 C.P.). En el escrito de corrección2 de la demanda, el demandante expone las razones por las cuales considera que la norma que establecer una tarifa fija del impuesto del 1% para todos los patrimonios que sean iguales o superiores a los $5.000 millones de pesos, vulnera los artículos 13, 58, 95 y 363 de la Constitución. Sostiene que el establecimiento de dicha tarifa para los referidos patrimonios supone un tratamiento igualitario a sujetos que son diferentes, lo que resulta contrario al principio de igualdad. En sus propias palabras, “establecer impuestos de tarifa única o proporcional para gravar de la misma manera fortunas que de hecho tienen diferentes tamaños y proporciones, viola el principio de igualdad en su enunciado de tratar de manera diferente o desigual a quienes de hecho son diferentes o desiguales”. Considera que en la sentencia C-521 de 2019 la Corte Constitucional cometió errores conceptuales respecto del principio de progresividad al gravar todos los montos independientemente de su tamaño, a partir de $5.000 millones, en una tarifa fija y no progresiva. Argumenta además que todos los impuestos vigentes, con excepción del impuesto sobre la renta, son de tarifa única, lo cual, sumado al impuesto al patrimonio agrava la regresividad tributaria. Sobre este punto señala

que se vulnera el principio de equidad y expuso: “no es equitativo gravar con la misma tarifa a quienes tienen $5.000 millones de patrimonio que a quienes tienen $15.000 millones de dólares. Para corregir esa inequidad se creó la noción de sistema tributario progresivo que es lo contrario […] del sistema de tarifa fija”. Por último, aduce que el impuesto al patrimonio también atenta contra el derecho a la propiedad privada (art. 58 CP), pues además de que los ingresos fuente del patrimonio ya han sido gravados, esto implica el riesgo de extinción del patrimonio en todo o en parte, afectando también la posibilidad de invertir y crear empresa.

2. Problema jurídico De conformidad con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que el problema jurídico que le corresponde resolver a la Corte Constitucional en el presente caso es el siguiente: - ¿La tarifa del impuesto al patrimonio establecida en el artículo 46 de la Ley 2010 de 2019 vulnera el derecho a la propiedad y a la libre iniciativa (art. 58

C.P.) y desconoce los principios de igualdad, equidad y progresividad tributaria (art. 95 y 363, C.P.)? 2 La demanda inicial fue inadmitida por no cumplir con los requisitos exigidos para su examen pues el demandante omitió transcribir el texto de la norma acusada, y dotar su escrito con la debida suficiencia y pertinencia por la supuesta vulneración del principio de progresividad en materia tributaria y del derecho a la propiedad. 3 Concepto No.

3. Análisis constitucional 3.1. Cuestión previa: cosa juzgada constitucional.

La Procuraduría General de la Nación encuentra que el cargo presentado contra el artículo 46 de la Ley 2010 de 2019, por la presunta vulneración de los principios de igualdad, equidad y progresividad tributaria (arts. 95 y 363 de la Constitución Política), tiene identidad con los cargos planteados y estudiados en la demanda de inconstitucionalidad que cursó en el expediente D-13124. En efecto, el artículo 38 de la Ley 1943 de 2018 “Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, modificó el artículo 296-2 del Estatuto Tributario que disponía: “la tarifa del impuesto al patrimonio es del 1% por cada año, del total de la base gravable establecida, de conformidad con el artículo 295-2 de este Estatuto”. No obstante, la ley de financiamiento fue declarada inexequible a través de la sentencia C-481 de 2019, por vicios de procedimiento en su formación. Así las cosas, el legislador expidió el artículo 46 de la Ley 2010 de 2019, en la que reproduce el contenido normativo del citado artículo 38 de la Ley 1943 de 2018. En una acción pública de inconstitucionalidad contra el artículo 38 de la Ley de Financiamiento, presentada por el ciudadano Jesús Enrique Pérez GonzálezRubio -quien demanda también en esta oportunidadse resolvió un problema jurídico igual al planteado en la demanda objeto de estudio, pues se señalaron como vulnerados los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 95 y

363 C.P. De igual modo, el concepto de violación planteado es el mismo, pues el demandante considera que la tarifa del 1% del impuesto al patrimonio debería ser progresiva y no fija. Además, en la presente demanda se denota una inconformidad del accionante con el alcance que la Corte Constitucional le dio al principio de progresividad en materia tributaria, que es el parámetro de control. En efecto, en la demanda que cursó bajo el expediente D-13124, el actor sostuvo que el impuesto al patrimonio era contrario al principio de progresividad, porque establecía una tarifa fija del 1% para todos los patrimonios superiores a cinco mil millones de pesos, pues la tasa debería variar conforme el objeto del impuesto fuera mayor. También argumentó que el impuesto vulneraba el principio de igualdad y equidad tributaria en tanto se produce inequidad entre quienes poseen un patrimonio cercano al límite y se encuentran exentos del impuesto y aquellos que igualan o apenas superan los $5.000 millones de pesos. De la misma manera, adujo que el impuesto sobre el patrimonio era inequitativo porque los ingresos que genera ya han sido gravados con otros impuestos, abriendo paso a una doble 4 Concepto No. tributación en perjuicio del patrimonio del contribuyente, argumentos que presenta nuevamente y de forma idéntica en la demanda objeto de estudio. Abordado el problema jurídico, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1943, en atención a que el impuesto al patrimonio se consideró ajustado al principio de progresividad tributaria: “Al respecto, la Corte reiteró su jurisprudencia recordando que la

progresividad tributaria es una condición que se califica del sistema tributario y no de los elementos de un impuesto considerados de forma aislada. Además, recordó que la progresividad, como principio constitucional del sistema tributario exige que los impuestos contribuyan a la redistribución de la riqueza, de forma que la contribución debe ser adecuada a la capacidad económica del contribuyente. En ese sentido consideró que, tanto la tarifa del 15% para los ingresos por dividendos y participaciones, como la tarifa del 1% para el impuesto al patrimonio resultaban ajustadas al principio de progresividad tributaria, pues estaban dirigidas a ampliar el recaudo tributario gravando a quienes cuentan con la mayor capacidad económica en el país. Por otra parte, en cuanto al principio de equidad tributaria, la Corte reiteró que se trata de una dimensión del principio de igualdad aplicado a la materia impositiva, en virtud del cual, los tributos deben aplicarse de forma igual entre quienes tienen la misma capacidad económica o se encuentran en las mismas circunstancias gravables, mientras que el impuesto debe variar cuando las condiciones económicas de los sujetos son diferentes. […] En cuanto al cargo por violación al principio de equidad respecto del impuesto al patrimonio por el trato diferenciado entre quienes están cerca y quienes superan el patrimonio de cinco mil millones de pesos, y por excluir a las personas jurídicas residentes en Colombia de la obligación frente al impuesto al patrimonio, la Corte encontró que tampoco se trataba de sujetos en idénticas o similares circunstancias. En primer lugar, por cuanto el monto patrimonial establecido, de cinco mil millones de pesos, como base gravable

es un criterio suficientemente razonable para generar un trato tributario diferenciado, entre quienes lo superan y quienes no lo alcanzan […].”3 La fijación de la tarifa como elemento sustancial del tributo es potestad del legislador y hace parte de su libertad de configuración en el diseño tributario, por lo que estableció una tasa única del 1% sobre el patrimonio, la cual se fija de forma proporcional al monto del patrimonio líquido determinado que deberá ser igual o mayor a $5.000 millones de pesos. Dirigir entonces el impuesto a patrimonios iguales o superiores a $5.000 millones de pesos, lejos de afectar la progresividad la fortalece, al enfocarse en quienes tienen mayor poder adquisitivo y, en consecuencia, una mayor base gravable, de manera que deben tributar más que aquellos que reportan una menor base gravable. 3 Sentencia C-521 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger 5 Concepto No. Ahora bien, de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley que derivó en la Ley 2010 de 2019, “el impuesto al patrimonio es un instrumento que busca finalidades suplementarias al impuesto sobre la renta de personas naturales, ya que grava en mayor medida a los contribuyentes de mayor capacidad contributiva, aumentando la progresividad del sistema tributario. En este sentido, la aplicación conjunta del impuesto al patrimonio con el impuesto de renta acentúa su potencial redistributivo, por cuanto los patrimonios susceptibles de este impuesto corresponden a los de personas con la mayor riqueza”4. Aunado a lo anterior, el hecho de que la tarifa sea única permite a la

administración tributaria que la recaudación del impuesto sea más simple, eficiente, se optimice y resulte menos costosa, así como también que dificulte la evasión. En efecto, la Sala señaló que la tarifa simplificada del impuesto al patrimonio es “razonable, adecuada y proporcional frente al principio de progresividad”5. Así las cosas, para el Ministerio Público es evidente que existe identidad de cargos y argumentos entre una y otra demanda y, por lo tanto, se configura la cosa juzgada constitucional en atención a la que Corte Constitucional ya se pronunció sobre el contenido de la disposición demandada. Además, se constata que el reproche formulado por el demandante recae sobre el alcance y análisis que la Corte efectuó sobre el principio de progresividad en materia tributaria, específicamente en relación con la tasa simplificada del impuesto al patrimonio. 3 .2. Cargo por la presunta vulneración del artículo 58 CP. Prohibición de impuestos confiscatorios. En lo relativo a la presunta afectación a la propiedad e iniciativa privada, el demandante se limitó a indicar que la Constitución Política prohíbe los impuestos confiscatorios, sin explicar en qué medida un tributo como el que se demanda, puede extinguir el patrimonio y la capacidad de inversión del contribuyente6. En consideración a las razones de inconstitucionalidad presentadas en la demanda, la Procuraduría General de la Nación considera que este cargo no satisface los requisitos mínimos necesarios para provocar un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional en relación con el cargo descrito. En efecto, el cargo no cumple con el requisito de certeza porque la premisa que

sustenta el cargo no se desprende de la disposición acusada, sino de una proposición deducida por el accionante, y en consecuencia no supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido 4 Exposición de motivos, Gaceta del Congreso 1055 del 24 de octubre de 2019, pág. 72. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-521 de 2019. 6 Corte Constitucional, Auto del 29 de abril de 2020. 6 Concepto No. verificable a partir de la interpretación de su propio texto7. Asimismo, no satisface el requisito de pertinencia porque el cargo formulado por el demandante no es de naturaleza constitucional, sino que se limita a expresar un punto de vista subjetivo8. Ahora bien, a pesar de que el Ministerio Público estima que la demanda es inepta, en caso de que la Corte Constitucional decida pronunciarse de fondo sobre el cargo por la presunta violación del artículo 58 CP, se efectuarán algunas consideraciones en relación la exequibilidad de la norma. La prohibición de establecer impuestos confiscatorios encuentra fundamento constitucional en la protección de la propiedad y la iniciativa privada (art. 58 CP) y en la justicia y la equidad tributaria (art. 363 CP). Lo anterior implica que el Estado no puede imponer tributos que afecten dichos derechos y garantías superiores, al punto expropiar la propiedad o la totalidad de los beneficios producto de estos9. Así, el derecho a la propiedad privada, junto con los principios de equidad y justicia tributaria, se configura como una limitación al amplio poder impositivo del

Estado10. Por su parte, el efecto confiscatorio […] opera cuando el impuesto genera un impacto desproporcionado en el patrimonio del contribuyente, con efectos claramente expropiatorios. Así, previsiones que establezcan tratamientos fiscales más gravosos o que deroguen beneficios impositivos, pero que carezcan de la entidad señalada y estén dirigidas a la satisfacción de fines constitucionalmente valiosos, no generan una infracción del principio de equidad tributaria11. El impuesto que se analiza, equivalente a una tarifa del 1% aplicable a quienes poseen patrimonios iguales o superiores $5.000 millones de pesos, no puede interpretarse como una expropiación de la propiedad porque este tributo no exige destinar todo el patrimonio a su pago, ni impide al sujeto pasivo la obtención de ganancias, como lo interpreta el accionante. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2000. 8 Ibidem. 9 Cfr. Sentencia C-409 de 1996. 10 “(…) la Corte precisó que esa prohibición de los impuestos confiscatorios es compatible con una muy amplia libertad del Legislador en este campo, pues la Carta atribuye a los cuerpos representativos la función de definir, con criterios de conveniencia y respetando las normas constitucionales, los diversos elementos de los distintos tributos. Por ello sólo casos límites pueden caer en la hipótesis de los impuestos confiscatorios, constitucionalmente prohibidos. Dijo entonces la Corte: No es difícil, pues, acreditar a la luz de la jurisprudencia colombiana, la aceptación de un límite

cuantitativo al poder impositivo del Estado cuya superación induce a calificar el respectivo impuesto como "confiscatorio" o generador de una "expropiación de hecho". Siempre que no se traspase ese umbral, se reconoce unánimemente que el poder impositivo del Estado, desde el punto de vista cuantitativo, depende del buen juicio del Congreso al cual la Constitución atribuye la competencia de establecer la carga tributaria y regular libremente su magnitud, siempre que no desconozca otros preceptos de la Carta.” Corte Constitucional, Ibidem. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-056 de 2019. 7 Concepto No. Por el contrario, el impuesto al patrimonio es una medida idónea para alcanzar la finalidad trazada por el Legislador, cual es restablecer el equilibrio del presupuesto, y no resulta desproporcionada, inequitativa ni regresiva de cara a los cargos planteados por el accionante. Por lo anterior, la Procuraduría General de la Nación solicitará respecto del cargo por el presunto desconocimiento a los principios a la igualdad, progresividad y equidad tributaria, estarse a lo resuelto en la sentencia C-521 de 2019. Con relación a la presunta violación de la propiedad privada se solicitará a la Corte Constitucional que se declare inhibida por ineptitud sustantiva del cargo, y de manera subsidiaria, que declare ajustado a la Constitución el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 2010 de 2019.

4. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional: PRIMERO. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-521 de 2019 en la que

se declaró la exequibilidad del artículo 38 de la Ley 1943 de 2018, cuyo texto normativo es idéntico al artículo 46 de la Ley 2010 de 2019 (“por la cual se adoptan normas para la promoción del crecimiento económico, el empleo, la inversión, el fortalecimiento de las finanzas públicas y la progresividad, equidad y eficiencia del sistema tributario, de acuerdo con los objetivos que sobre la materia impulsaron la Ley 1943 de 2018 y se dictan otras disposiciones”), respecto del cargo por el presunto desconocimiento de los principios a la igualdad, progresividad y equidad tributaria, , por existir cosa juzgada constitucional. SEGUNDO. Declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo sobre el cargo contra el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 2010 de 2019, la presunta vulneración del derecho a la propiedad privada. De manera subsidiaria, y en caso de que se profiera una sentencia de fondo, que declare EXEQUIBLE el inciso 1º del artículo 46 de la Ley 2010 de 2019, por el cargo analizado. Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación

DYM/GMA

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