PGN - EMERGENCIA SANITARIA - Declaración con resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del mi

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Resolución 796 del 20 de mayo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social adoptó protocolos de bioseguridad para actividad agrícola EMERGENCIA SANITARIA-Declaración con Resolución 385 del 12 de marzo de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA Y SOCIAL-Declarado por Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 para adoptar medidas contra la crisis e impedir propagación del COVID-19 NORMA DE ORDEN PUBLICO-Aislamiento preventivo ordenado por Decreto 457 del 22 de marzo 2020 para mitigar pandemia del COVID-19 y mantenimiento del orden público DECRETO LEGISLATIVO-Gobierno con Decreto 539/20 dispuso Ministerio de Salud y Protección Social encargada de expedir protocolos de bioseguridad en actividades económicas, sociales y administración pública MINISTERIO DE SALUD-Resolución 796 del 20 de mayo de 2020 adoptó protocolos de bioseguridad en el ámbito de la actividad agrícola CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Marco constitucional y legal TRABAJADOR-Ante posible contagio del Covid 19 debe aislarse inmediatamente en casa hasta que empleador reciba resultado de la prueba/TRABAJADOR-Debe elaborar lista de personas con contacto por más de 15 minutos en últimos 14 días para Secretaría de Salud INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO - ICA-Junto a autoridades municipales y distritales deben vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento del protocolo en sector agrícola RESOLUCION-Cumple con requisitos materiales en control inmediato de legalidad Observa la Delegada que la regulación prevista en la Resolución 00796 del 20 de mayo de

2020, que complementa la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, es proporcional y conexa con el Decreto Legislativo 539 de 2020, de ahí que se ajusta al aspecto material propio del medio de control previsto en el artículo 136 del CPACA, toda vez que adoptó el protocolo de Medio de control inmediato de legalidad

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

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CONCEPTO No.

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Bogotá, D.C., 06 de julio de 2020. Doctor Carmelo Perdomo Cuéter Consejero ponente Sala Especial de Decisión Nº 24 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Exp No. 11001031500020200234500

Asunto: Control inmediato de legalidad Resolución 0796 del 20 de mayo de 2020, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo de biodiversidad para la prevención del coronavirus COVID 19 en el sector agrícola Actuación: Concepto única instancia (art 185, numeral 5º, Ley 1437/11) Incluye renuncia a términos.

En ejercicio del medio de control de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede esta Agencia del Ministerio Público a emitir concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES El Ministerio de Salud y Protección Social, mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, declaró el estado emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID19 en

todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo 2020 y, en consecuencia, adoptó una serie de medidas con el objeto de prevenir, controlar su propagación y mitigar sus efectos. El Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020, en el que declaró el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días», con el fin de adoptar las medidas necesarias para Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 4 conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994. Posteriormente, el ejecutivo a través del Decreto 457 del 22 de marzo 2020, impartió instrucciones para combatir la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público y en el artículo 1º ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020, de conformidad con el numeral 4º del artículo 189 y los artículos 303 y 315 de la Constitución Política de Colombia, en consonancia con el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016.

El Gobierno Nacional, mediante el Decreto Legislativo 539 de 2020, dispuso que el Ministerio de Salud y Protección Social es la entidad encargada de expedir los protocolos sobre bioseguridad necesarias en todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19. En el marco de la emergencia sanitaria, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020, a través de la cual adoptó los protocolos de bioseguridad en el ámbito de la actividad agrícola. El magistrado ponente, mediante auto del 9 de junio de 2020, avocó el conocimiento del control de legalidad de la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020. II.CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA DELEGADA El problema jurídico en el presente caso se circunscribe en determinar la legalidad de la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo de bioseguridad para la prevención del coronavirus Covid 19 en el sector agrícola, en especial si dicho acto administrativo cumple con los aspectos formal y material en relación con el Decreto Legislativo 539 de 2020, que le sirvió de sustento. Medio de control inmediato de legalidad

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5 2.1. Cuestión previa. Esta agencia del Ministerio Público, antes de solucionar el problema jurídico orientado a resolver el fondo del asunto, considera necesario revisar si la Resolución No. 00796 del 20 de mayo de 2020, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, es susceptible del control de legalidad, teniendo en cuenta la regulación prevista en los artículos 136 de la Ley 1437 de 2011 y 20 de la Ley 137 de 1994, que fijan los presupuestos para ejercer dicho control automático, señalando: El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 sobre el control de legalidad contempla: “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” A su vez, el artículo 20 de la Ley 137 de 1994, en la que reguló el tema de los estados de excepción y sobre las facultades asignadas al Gobierno Nacional, consagró lo

siguiente: “ARTÍCULO 20. CONTROL DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción contencioso-administrativa indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición.” Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 6 El máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa1, en relación con este aspecto, sostuvo: “El Consejo de Estado en sentencia de 2 de noviembre de 1999, en relación con las reglas contenidas en el artículo 20 de la Ley 137 de 1994 sostuvo que son tres los presupuestos requeridos para la procedencia del control inmediato de legalidad y los enumeró así:

1. Que se trate de un acto de contenido general.

2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa

3. Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción.

Entonces, para que se pueda ejercer el control inmediato de legalidad, deben

concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo” (Negrillas fuera del texto). La Delegada observa que el Ministerio de Salud y Protección Social sustentó el acto objeto de control en el Decreto Legislativo 539 de 2020, mediante el cual el Gobierno Nacional estableció que dicha cartera ministerial es la entidad encargada de expedir los protocolos de bioseguridad requeridas en las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID-19, señalando en el artículo 1º los siguiente: ” Artículo 1. Protocolos de bioseguridad. Durante el término de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la pandemia derivada del Coronavirus COVID19, el Ministerio de Salud y Protección Social será la entidad encargada de determinar y expedir los protocolos que sobre bioseguridad se requieran para todas las actividades económicas, sociales y sectores de la administración pública, para mitigar, controlar, evitar la propagación y realizar el adecuado manejo de la pandemia del Coronavirus COVID19.” Por tanto, es evidente que la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020 desarrolló el Decreto Legislativo 539 de 2020 y, adicionalmente, es una acto general, porque la previsiones relacionadas con las medidas de bioseguridad están dirigidas al gremio agrícola, sin que genere efectos subjetivos; en consecuencia, procede el control inmediato de legalidad, más aun cuando el acto fue expedido en ejercicio de la función administrativa por parte del Ministerio con posterioridad y en desarrollo de la

1 Auto del 3 de abril de 2020, Exp 11001031500020200100500, MP Dr. Gabriel Valbuena. Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 emergencia económica, social y ecológica declarada, a través del Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020. 2.2 Control de legalidad en el caso concreto Es importante señalar que el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución 0796 del 20 de mayo de 2020, con fundamento en el artículo 1º del Decreto Legislativo 539 de 2020, que lo autorizó para adoptar los protocolos de bioseguridad en las actividades que se desarrollan en el ámbito económico, social y demás sectores de la administración pública. En ese orden, se advierte que el artículo 1º del acto objeto de control establece el protocolo de bioseguridad en el sector agrícola, señalando: “Artículo 1. Protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID -19 en el sector agrícola. Adóptese el protocolo de bioseguridad para la prevención del Coronavirus COVID -19 en el sector agrícola contenido en el anexo técnico el cual forma parte de este acto administrativo. Parágrafo. Este protocolo es complementario al adoptado mediante Resolución 666 de 2020, a las recomendaciones adoptadas mediante Circular 01 de 2020 proferida por el Ministerio de Agricultura y

Desarrollo Territorial y este Ministerio y a las demás que establezcan los responsables de los predios agrícolas". Ahora bien, al revisar el anexo técnico de la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020, se verifica que establece unos parámetros generales de bioseguridad y protección para los trabajadores del sector agrícola, como el lavado de manos al ingreso y salida del lugar de trabajo, el uso de tapabocas, no saludar de mano, guardar la distancia requerida mínimo de 2 metros, evitar aglomeraciones, llevar controles sobre el cumplimiento de los protocolos y definir las personas que se encuentren en estado vulnerabilidad (mayores de 70 años, personas que sufran de diabetes, enfermedades cardiovasculares, enfermedad cardiovascular, VIH, cáncer, uso de corticoides o inmunosupresores, Enfermedad Obstructiva Crónica -EPOC y mujeres gestantes), la obligación de concertar horarios, llevar un registro del ingreso tanto de los trabajadores y visitantes, e informar al ingreso sobre las medidas de bioseguridad y protección. Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 Adicionalmente, el acto administrativo sub examine adopta un protocolo específico para el sector agrícola, pues regula medidas locativas, preventivas y de desinfección e incluye un sistema de asepsia para vehículos que transporten alimentos, animales, particulares, como también para motos, bicicletas que ingresen y para el calzado de

quienes lleguen a pie, el recibo de insumos agrícolas y demás elementos en la entrada de la finca o predio; también regula la realización de actividades de extensión agrícola de manera presencial, siempre y cuando se cumplan las labores de prevención y ordena que todas las herramientas y equipos de trabajo, (picas, palas, rastrillos, azadones, barras, tijeras, podadoras, y demás herramientas usadas en los diferentes procesos), deben ser lavadas y desinfectadas antes y después de cada jornada de trabajo. Así mismo, como medida de prevención se dispone restringir las labores de mantenimiento con personal externo y otros servicios en los predios, fincas, bodegas, especialmente durante las actividades operativas, priorizando aquellos mantenimientos vitales y suspendiendo las labores de aquellos que no son necesarios; a su vez, señala la aplicación de lineamentos de limpieza y desinfección de paredes, pisos, techos y superficies, para la prevención y mitigación de factores de riesgo biológico, como hongos, bacterias, virus, ácaros, entre otros, toxinas que se pueden ubicar en bodegas, almacenes, cuartos de herramienta, garajes o parqueadero de vehículos. De igual modo, el protocolo adoptado por la Resolución 0796 ordena mantener ventanas y puertas abiertas, en la medida que las instalaciones y operaciones agrícolas lo permitan, para asegurar el flujo de aire y una correcta ventilación en todas las instalaciones, definiendo las áreas para la alimentación y el descanso de los trabajadores o productores, estableciendo diferentes horarios o proporcionando espacios adicionales para garantizar el distanciamiento físico, impidiendo el ingreso del

personal que tenga síntomas de gripa o tos; prescribe dicho protocolo que se debe mantener alcohol glicerinado o alcohol antiséptico para garantizar la higiene de las manos en el área de pagos y en aquellos eventos en que se requiera firmar las planillas por la manipulación del dinero. También regula la prohibición de utilizar teléfonos celulares durante el periodo de alimentación y de tocarse la boca, ojos y nariz con las manos sin lavar, regula el Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 cambio de ropa de trabajo al iniciar y al finalizar la jornada, y dispone que las prendas sucias, una vez se llegue a la casa, se debe colocar en una bolsa o lavarla de manera inmediata, sin mezclar con otro tipo de prendas, y aplicar alcohol con frascos rociadores para la desinfección de prendas de vestir de visitantes, si su producción cuenta con unidad sanitaria u otro tipo de filtro sanitario para trabajadores y visitantes su uso es obligatorio. En relación con las medidas de bioseguridad para el ingreso a predios agrícolas, se regula la desinfección de llantas de los vehículos, motos, bicicletas o el calzado si se llega a pie, y antes de ingresar a la finca, explotación o predio, se impone la obligación de utilizar dispositivos tales como bombas de aspersión o pediluvio o el empleo de

sistemas que garanticen la desinfección, por un tiempo de exhibición mínimo de 30 segundos en las diferentes áreas, entre las que se hallan las zonas de ordeño, galpones, piaras, pesebreras, bodega de concentrado o alimento para animales, de medicamentos y en las áreas de herramientas y equipo de trabajo los operarios deben portar tapabocas y realizar su adecuada disposición después del uso. El lavado de manos debe hacerse en estos casos antes de colocarse el tapabocas y una vez este sea retirado. Por otra parte, se imparten instrucciones a los trabajadores, productores y proveedores de no compartir los elementos de protección como casco, botas, guantes y se dispone la desinfección de las superficies de entrega de herramientas e insumos agrícolas, maquinaria y equipos, utilizando procedimientos de limpieza previamente definidos, designando a una sola persona para dicha entrega, con el fin de evitar la contaminación cruzada entre áreas, es decir, se debe procurar que los elementos por jornada laboral sean utilizados por un solo trabajador o productor, o de lo contrario se requiere desinfectarlos en el lugar donde se seleccione para hacerlo, informando a los trabajadores o productores sobre su ubicación y la zona de almacenamiento de los materiales. A su vez, se implementan medidas preventivas para el transporte de personal, como el de limpiar y desinfectar el vehículo antes de iniciar y al finalizar la jornada diaria, o en cada recorrido o ruta, y principalmente en aquellas superficies de apoyo que se tocan con frecuencia, tales como cerraduras de las ventanas, barras de sujeción, timbres, asientos, manijas, volante, barra de cambios cinturón de seguridad, entre otros; la

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 10 utilización de tapabocas durante cada recorrido es obligatoria por parte del conductor y los pasajeros, así como mantener, en lo posible, las ventanas abiertas y conservar el distanciamiento entre cada pasajero, informando sobre la obligación de abstenerse de consumir alimentos dentro del vehículo, como tampoco recoger pasajeros o personas ajenas al recorrido o viaje, realizar las paradas en las zonas estrictamente necesarias y abastecerse de combustible antes de iniciar cada viaje, nunca con los trabajadores dentro del automotor En cuanto a la interacción social con clientes, productores o proveedores, el anexo técnico de la decisión del sub lite establece la obligación de llevar un registro de proveedores y clientes, en el que se inscriban las fechas de ingreso y el personal que los atendió o con aquellos con quien se tuvo contacto, definiendo una programación de turnos para que puedan estar en el lugar o instalaciones de la empresa o plantas, permitiendo su acceso a los sitios en los cuales deba permanecer, asegurando el distanciamiento físico, evitando aglomeraciones y usando correctamente los elementos de protección personal; se impone el deber de almacenar de forma inmediata en estanterías o colocaciones según corresponda los insumos recibidos, limpiar y desinfectar el área de almacenamiento o bodega que deberá ser aseada y desinfectada

a diario, antes y después de recibir insumos. Así mismo, se imparten instrucciones cuando se deban transportar productos, puesto que el conductor debe permanecer en la cabina con las puertas abiertas, en caso de tener que bajarse deben colocarse tapabocas y lavarse las manos al salir del vehículo y al subirse nuevamente, mientras que los encargados de entregar la producción agrícola (frutas, verduras, tubérculos, semillas granos etc.) también deben cumplir con estas medidas de higiene antes de iniciar la entrega y al terminar esta labor, asegurando en todo caso el uso de los elementos de protección personal y el distanciamiento social, garantizando la limpieza de las canastillas, cestillos, empaques, envases y otros contenedores o recipientes, una vez ingresen a las instalaciones y antes de almacenarlos o guardarlos en la bodega. También se regula la obligación de utilizar guantes para manipular dinero, documentos, sobres y si son desechables se deberán botar después de su uso, y realizar el lavado de manos antes y después del retiro de los guantes. Medio de control inmediato de legalidad

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 11 Sobre el manejo de productos o de sustancias como detergentes y desinfectantes, el protocolo adoptado por el Ministerio señala el deber de fijar parámetros y medidas de limpieza y desinfección a la hora de recibirlos de los proveedores, y su entrega a los

clientes, e impone la prohibición de reenvasar insumos o productos en recipientes que puedan confundir al personal de servicio generales o trabajadores; contar con la ficha de datos de seguridad de los productos químicos empleados, rotular las soluciones preparadas y manejar en forma correcta en envases de detergentes, jabones, desinfectantes y determina la obligación del uso correcto de aplicadores de protección personal. Respecto a los posibles contagios del trabajador del virus Covid 19, señala que debe aislarse en casa inmediatamente, situación que tendrá que verificar el empleador hasta que reciba el resultado de la prueba; así mismo, es necesario elaborar una lista con todas las personas que hayan podido estar en contacto con el trabajador afectado, por más de 15 minutos durante los últimos 14 días para entregársela a la Secretaría de Salud. El acto administrativo también dispuso tomar las medidas de limpieza de los elementos que el trabajador contagiado haya utilizado y las superficies con las que estuvo en contacto. Para garantizar la salud del personal de limpieza, indica que se debe utilizar un equipo de protección individual adecuado dependiendo del nivel de riesgo que se considere en cada situación. Para finalizar, se advierte que el artículo 2º de la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020, indica la facultad que ostentan las autoridades municipales, distritales y el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA para vigilar, inspeccionar y controlar el cumplimiento del protocolo en comento para el desarrollo de la actividad en el sector agrícola, tanto en los predios y eslabones de la cadena logista y productiva, sin perjuicio de la vigilancia asignada al Ministerio del Trabajo respecto a las obligaciones de los empleadores.

Por consiguiente, observa la Delegada que la regulación prevista en la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020, que complementa la Resolución 666 del 24 de abril de 2020, es proporcional y conexa con el Decreto Legislativo 539 de 2020, de ahí que se ajusta al aspecto material propio del medio de control previsto en el artículo 136 del Medio de control inmediato de legalidad

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Finalmente, con el ánimo de coadyuvar en el trámite ágil que se está adelantando en esa Corporación en el curso del proceso, esta Agencia renuncia al término del traslado contemplado en el numeral 5º del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, al que aludió el ordinal sexto del auto del 9 de junio de 2020, pues el concepto que hoy se expide es la intervención como Ministerio Público en el sub judice.

III. CONCEPTO Por lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H Sala, declarar la legalidad de la Resolución 00796 del 20 de mayo de 2020, a través de la cual el Ministerio de Salud y Protección Social adoptó el protocolo de biodiversidad para la prevención del coronavirus COVID 19 en el sector agrícola.

De los Honorables Consejeros cordialmente, DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ Medio de control inmediato de legalidad

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