PGN - EMPRESA INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO - Satena

Bogotá, D.C., julio 27 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 80 de 1968, artículo 9°, el Decreto 2180 de 1984 artículos 1 y 2 y el Decreto 2344 de 1971 artículos 1, 2, 4, 6, 8, 11 parágrafo 2°, 12, 16, 17, 18, 21, 22, 25, 29 (parciales); 19, 21, 23, 27.

Actor: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI

Magistrado Sustanciador: JOSE MANUEL CEPEDA ESPINOSA

Expediente No. D-5819 Concepto No. 3889 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por la ciudadana SUSANA MONTES DE ECREVERRI, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 9° de la Ley 80 de 1968; de los artículos 1, 2, 4, 6, 8, 11 parágrafo 2°, 12, 16, 17, 18, 21, 22, 25, 29 (parciales), 19, 21, 23, 27 del Decreto 2344 de 1971 y de los artículos 1 y 2 del Decreto 2180 de

1984.

1. Planteamientos de la demanda Procurador General En concepto de la ciudadana MONTES ECHEVERY, las normas acusadas vulneran los artículos 13, 333 y 334 de la Carta Política en tanto que establecen una situación contradictoria entre la naturaleza de servicio público con carácter social a favor de los territorios menos desarrollados, que dio origen al Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” y el carácter de empresa industrial y comercial del Estado que se le ha dado a esta entidad, pues con ello los privilegios consagrados para el cumplimiento del objeto social inicial, terminan otorgados a favor de una empresa que está compitiendo en iguales condiciones con los particulares, beneficios que como tal implican que la mencionada empresa ostente una posición privilegiada que vulnera los principios constitucionales de igualdad, libre empresa y libre competencia, consagrados en la Constitución Política.

2. Problema jurídico.

Corresponde al Ministerio Público determinar si la naturaleza de Empresa Industrial y Comercial del Estado y la regulación del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” y la regulación de la misma, contenida en las normas acusadas, vulnera los principios de igualdad, libertad de empresa y libre competencia consagrados en los artículos 13, 333 y 334 de la Constitución Política.

3. Ineptitud parcial de la demanda por sustracción de materia 3.1. El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” fue creado como un establecimiento público por la Ley 80 de 1968. En virtud de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 7ª de 1970, esta ley fue parcialmente

modificada y adicionada por el Decreto Ley 2344 de 1971, “Por el cual se reorganiza el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, que en su artículo 30 señala “El presente Decreto modifica la Ley 80 de 1968, deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de su fecha de publicación”. 2 Procurador General En particular, el artículo 9° de la Ley 80 de 1968, aquí demandado, fue modificado por el artículo 27 del Decreto 2344 de 1971, razón por la cual, la Corte debe declararse inhibida para conocer de la constitucionalidad de esta norma en su versión original y limitar su examen a la norma vigente, es decir, el artículo 27 del Decreto 2344 de 1971. 3.2. El Decreto 2344 de 1971 fue posteriormente modificado por el Decreto 2180 de 1984, el cual señala en su encabezado: “Por el cual se modifica el Decreto Ley 2344 de 1971, reorgánico del servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” y se dictan otras disposiciones”. El artículo 1° del Decreto 2180 de 1984, modificó los siguientes artículos del Decreto 2344 de 1971: artículo 2° relativo a las funciones que cumple la entidad, artículo 4° relativo al patrimonio de la entidad, artículo 10 relativo a la dirección de la entidad, artículo éste que no aparece en la lista de normas demandadas pero la expresión “empresa”, contenida en él se encuentra igualmente subrayada y resaltada en el texto de la demanda, artículo 11, relativo a la integración de la

junta directiva, artículo12, que hace referencia a las funciones de la junta directiva, artículo 18, relativo a las facultades para el ejercicio de su actividad y los artículos 20, 21, 22, 23 relativos al régimen de personal de Satena. Por esta razón, considera este Despacho, que al no encontrarse vigentes los textos originales del Decreto 2344 de 1971 acusados por la ciudadana MONTES DE ECHEVERRI, por haber sido expresamente modificados por normas posteriores y no estar produciendo efectos, estamos ante la carencia actual de objeto, pues ha cambiado tanto los preceptos como su contexto normativo y por tanto, lo que procede es la declaración de inhibición por parte de la Corte, tal como lo ha señalado esa Corporación en reiterada jurisprudencia, la últimas sentencia de ellas la C-335 de 2005. Por esta razón, el presente análisis se limitará a las normas vigentes del Decreto 2344 de 1971 y a los textos de los 3 Procurador General artículos demandados, con las modificaciones realizadas por el Decreto 2180 de 1984. 3.3. En cuanto al artículo 17 del Decreto 2344 de 1971, éste fue expresamente derogado por el artículo 3° del Decreto 2180 de 1984, razón por la que la Corte deberá declararse inhibida por carencia actual de objeto frente a este precepto.

4. Ineptitud sustancial de la demanda por ausencia de verdaderos cargos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas 4.1. La ciudadana MONTES DE ECHEVERRI entiende que los preceptos acusados vulneran tres normas constitucionales, a saber, los artículos 13, 333, y

334. En resumen, la acusación se sustenta en que el régimen jurídico de Satena ha cambiado, pues paso de ser un establecimiento público a una empresa industrial y comercial del Estado, sin que sus privilegios como establecimiento público fueran suprimidos, hecho que afecta la libre competencia entre esta empresa y todas aquellas que se dictan a su misma actividad. Para fundamentar su aserto, la demandante presenta documentos que muestran el cambio de actividad comercial de la empresa, que cubre rutas a territorios nacionales y también a ciudades grandes o intermedias, señalando que ello contradice el objeto social de la empresa, según el cual, a su entender, debe reducirse a los destinos que no se cubran por las empresas aéreas privadas. 4.2. Sin embargo, encuentra el Ministerio Público que la demandante no presenta cargos concretos, es decir, las razones que se aducen para sustentar la inconstitucionalidad de las normas no resultan claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, como lo exige la Corte Constitucional para abordar el estudio de constitucionalidad de una normativa específica (sentencia C-007 de

2003). La demandante hace un estudio interesante del tema pero en punto a los cargos concretos, no esgrime las razones que llevarían a la declaratoria de 4 Procurador General inexequibilidad de las normas acusadas, considerando que está de por medio la presunción de constitucionalidad de la actuación del legislador y en particular, en este caso, cuando se trata de evaluar la libre configuración en materia de creación y modificación de las entidades públicas que conforman la administración, campo en el cual la Constitución permite un amplio margen de actuación (artículo 150,

numeral 7 de la Constitución). 4.3. La Corte ha sido reiterativa en señalar que a pesar del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, el ciudadano debe presentar verdaderos cargos, pues de lo contrario, se estaría pidiendo a la Corte que de oficio asuma la revisión de las normas y no a partir de una demanda como lo exige el numeral 5° del artículo 241 Superior. No podría en términos de la Corte, “…ser admitido … que bajo una interpretación que haga el demandante del contexto de un cuerpo normativo se puedan deducir, por vía indirecta, presuntas violaciones de la Constitución, por la manera en que el legislador reguló una determinada materia.”(C-007 de 2003). El examen de los cargos presentados por la ciudadana en el presente caso, muestra que ellos no satisfacen ese nivel de exigencia mínima, como pasa a establecerse con relación a cada una de las normas acusadas. Por esta razón, este Despacho solicitará la declaración de inhibición por ineptitud sustancial de la demanda y en subsidio, la declaración de exequibilidad de las normas, al no advertir de qué manera ellas vulneran los artículos constitucionales señalados por la demandante.

5. Libertad del legislador para determinar la estructura de la administración y para crear entidades públicas y decidir sobre su naturaleza, objeto, estructura y funciones 5.1. De conformidad con el artículo 150 numeral 7° de la Carta Política, corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración nacional y

5 Procurador General crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional,

señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta”. Así mismo, el artículo 210 del ordenamiento superior señala que corresponde a la ley establecer el régimen de las entidades descentralizadas, entre las cuales encontramos a las empresas industriales y comerciales del Estado. A nivel legal, este tema fue desarrollado por la Ley 489 de 1998, artículo 68. En ese acto de creación, el legislador señala la naturaleza, objeto, estructura y funciones de la entidad, de acuerdo con la finalidad que justificó su creación. Estas competencias deben ser ejercidas por el legislador sin vaciar la competencia señalada al Presidente de la República en el artículo 189 numeral de la Carta y sin desconocer que la iniciativa para expedir o modificar las leyes relativas a la estructura del Estado, es exclusiva del Gobierno Nacional de conformidad con lo preceptuado en el artículo 154 Superior. Lo cual está en estrecha relación con la función del Presidente como suprema autoridad administrativa y con el principio de la colaboración armónica entre los distintos órganos del poder (artículos 113, 115 y 189 de la CP). En este sentido, ha señalado la Corte que “En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática y permanente de la administración y el ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas”. (C465 de 1992). Y también, “De otra parte, de acuerdo con las características institucionales y funcionales que en cada caso haya definido el legislador, también

determinará los mecanismos de armonización con las políticas y planes adoptados, los controles que graviten sobre la entidad y la forma como ha de realizarse la inspección y vigilancia especiales a que haya lugar por razón de las 6 Procurador General actividades específicas asignadas legalmente.” (sentencia C1190 de 2000). 5.2. La función de establecer y modificar la estructura de la administración nacional, además de señalar la naturaleza, objeto, estructura, niveles de autonomía administrativa, técnica, patrimonial “…comprende proyecciones mucho más comprensivas que tienen que ver con el señalamiento de la estructura orgánica de cada uno de ellos, la precisión de sus objetivos, sus funciones generales y la vinculación con otros organismos para fines del control”, así como también “regular los asuntos relacionados con el régimen jurídico de los trabajadores, con la contratación y con las materias de índole presupuestal y tributario” (sentencia C209 de 1997) Así, puede observarse la amplitud de la competencia de que goza el legislador para crear las entidades y señalar su naturaleza y demás características, con el fin de garantizar la prestación del servicio que le ha sido asignado. Libertad de configuración, que reafirma el principio democrático de una parte y de otra la flexibilidad dada por la Constitución para que tanto el legislador como el ejecutivo, actuando coordinadamente, puedan adecuar la estructura de la administración a las necesidades del servicio público. Así, para que se desvirtúe la presunción de constitucionalidad que acompaña las decisiones que en la materia adopte el legislador, el ciudadano debe presentar cargos concretos que demuestren la clara vulneración de los preceptos superiores

por parte de la norma que acusa.

6. Constitucionalidad del carácter de Empresa Industrial y comercial del Estado del Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA” consagrado del artículo 1° del decreto 2344 de 1971 y de la expresión “empresa” contenida en algunas de las normas demandadas. 6.1. El Servicio Aéreo a Territorios Nacionales “SATENA”, fue transformado de

7 Procurador General establecimiento público a empresa industrial y comercial del Estado, dedicada al transporte aéreo de carga y pasajeros, con un régimen especial, pues si bien tiene la posibilidad de competir con los particulares, también debe cumplir con el objeto social y el propósito que se persiguió con su creación, cual fue promover las regiones menos desarrolladas del país, facilitando el servicio de transporte. 6.2. En este orden, el Despacho no encuentra razones suficientes que justifiquen una limitación a la facultad del legislador de determinar la naturaleza jurídica de una entidad pública, en este caso, la de convertir a Satena en una empresa industrial y comercial del Estado y por el contrario, encuentra que la modificación realizada con relación a la naturaleza de SATENA, consagrada en el artículo 1° del Decreto 2344 de 1971, no vulnera de ninguna manera el ordenamiento superior y corresponden a las posibilidades del legislador para crear y organizar este servicio y para modificarlo de acuerdo con las necesidades de garantizar la presencia del Estado y el acceso a bienes y servicios de los colombianos que habitan en los territorios más apartados. 6.3. La demandante no presenta ninguna razón clara que justifique cómo, la naturaleza jurídica dada a Satena, en sí misma, vulnera la Constitución, por esta

razón, se solicitará a la Corte declararse inhibida para pronunciarse de fondo con relación a las normas relacionadas con la naturaleza jurídica de Satena, aquí demandadas, en especial, el artículo 1° del Decreto 2344 de 1971 y de la expresión “empresa”, contenida en varias de las normas demandadas. En subsidio, se solicita declarar conforme a la Constitución, tanto el mencionado artículo 1° del Decreto 2344 de 1971 como las expresión demandadas, relacionadas con la naturaleza jurídica de SATENA, contenida en las siguientes normas: 6.3.1. Artículos 6°, 8°, 16 y 29 del Decreto 2344 de 1971. 8 Procurador General 6.3.2. Artículos 2° literal j), artículo 11 parágrafo 2°, artículo 12 literales c), e), g) y l), artículo 16, artículo 18, artículo 22, artículo 24, todos del Decreto 2344 modificados por el artículo 1° del Decreto 2180 de 1984. 6.3.3. Artículo 2° del Decreto 2180 de 1984.

7. Revisión de la constitucionalidad de las normas y expresiones demandadas, relacionadas con la regulación de la empresa Satena, en cuanto a la vulneración de los artículos 13, 333 y 334 de la Constitución 7.1. La demandante pretende mostrar a través de un recuento histórico y en particular de los antecedentes legislativos de la Ley 80 de 1968, como el Servicio Aéreo a Territorios Nacionales se transformó de una función administrativa a cargo de las fuerzas militares para la promoción de los territorios más pobres, a una

empresa de carácter comercial. Al respecto, si bien puede observarse un cambio de las características de la entidad, ello por si sólo no constituye un cargo de constitucionalidad suficiente, dado que en virtud de la libertad de configuración del legislador, éste está facultado para crear y transformar las entidades que conforman la administración nacional. De hecho, muchas entidades creadas como establecimientos públicos fueron transformadas en empresas industriales y comerciales del Estado, especialmente después de la vigencia de la actual Constitución, la cual incentiva la iniciativa privada y la eficiencia de las empresas públicas, es el caso del Instituto de los Seguros Sociales. 7.2. Antes de pasar a la evaluación de cada una de las normas, ha de reiterarse que además de que no se presentan cargos concretos contra cada una de las normas, de otra parte, no hay suficiente claridad con relación al texto que se demanda pues hay artículos transcritos y resaltados que no aparecen en el aparte de normas demandadas y en otros casos, se acusa el texto completo de algunos artículos pero posteriormente al transcribirlos, se subrayan solamente algunas expresiones, o se hace referencia a un único aspecto de la norma. 9 Procurador General 7.3. Artículo 4° del Decreto 2344 de 1971, modificado por el artículo 1º del Decreto 21800 de 1984. 7.3.1. La norma señala los elementos que constituyen del patrimonio de la empresa SATENA. La demandante acusa el contenido en general y subraya en particular la expresión “la utilidad proveniente de la explotación comercial” de sus bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital. Considera este Despacho que la norma no desconoce las normas constitucionales que se señalan

en el escrito de demanda, pues la mención de los recursos que conforman el patrimonio de una entidad, son esenciales para la existencia de la persona jurídica y su determinación forma parte de la libertad de configuración del legislador. 7.3.2. De otra parte, es normal que forme parte del patrimonio de una entidad la utilidad proveniente de la explotación comercial de sus bienes, mas aun tratándose de una empresa industrial y comercial del Estado. Al respecto, no se encuentra un cargo claro que confronte la norma legal con los artículos señalados como vulnerados, razón por la cual se solicitara a la Corte declararse inhibida para pronunciarse con relación a la constitucionalidad de artículo 4° del Decreto 2344 de 1971, modificado por el articulo 1º del Decreto 21800 de 1984, por ineptitud sustancial de la demanda y en subsidio, declarar la constitucionalidad de la misma. 7.4. Artículo 16 literal c). Modificado por el articulo 1º del decreto 2180 de 1984 No encuentra reparo de constitucionalidad este Despacho en cuanto a que la empresa pueda realizar todos los actos, operaciones y contratos comprendidos en el objeto de la entidad, de acuerdo con las cuantías y demás requisitos que prevea el Estatuto interno de la empresa, pues ello es propio de la actividad de las 10 Procurador General empresas industriales y comerciales del Estado, las cuales se rigen por sus estatutos, los cuales obviamente deben sujetarse a la ley. Resulta claro de la demanda, que la empresa Satena goza de autonomía con relación a las autoridades aeronáuticas que regulan la aviación civil, pero no señala en términos concretos cómo esta autonomía vulnera el principio de

igualdad y de libre competencia. Por esta razón, no encuentra el Despacho un claro cargo de inconstitucionalidad con relación al artículo 16 literal c). Modificado por el articulo 1º del decreto 2180 de 1984. Por tanto, se solicitará a la Corte declararse inhibida para pronunciarse al respecto, por ineptitud sustancial de la demanda. En subsidio, se solicitara declarar la constitucionalidad de la norma. 7.5. Artículo 19 del Decreto 2344 de 1971. La expresión que se demanda señala que los actos y hechos que realice “Satena” en el giro de sus actividades comerciales se sujetan a las reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria según las normas de competencia sobre la materia. No encuentra este Despacho ningún reparo de constitucionalidad con relación a este artículo y por el contrario, lo encuentra ajustado a la libertad configurativa del legislador, que comprende el régimen jurídico de las entidades que crea y a la naturaleza de empresa industrial y comercial del Estado. No es claro el cargo de inconstitucionalidad con relación a la norma, la cual es común a las empresas industriales y comerciales del Estado. Por lo anterior, se solicitara a la Corte declararse inhibida para pronunciarse con relación al artículo 19 del Decreto 2344 de 1971, por ineptitud sustancial de la demanda. En subsidio, se solicitara declarar la constitucionalidad de la norma. 11 Procurador General 7.6. Articulo 20 del decreto 2344 de 1971 modificado por el articulo 1º del Decreto 2180 de 1984. Las mismas consideraciones esbozadas para la norma que se acaba de analizar,

en relación con la libertad del legislador para establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas, se hacen para el articulo 21 del Decreto 2344 de 1971, modificado por el articulo 1º del decreto 2180 de 1984, el cual señala que salvo disposición legal en contrario, en los contratos que celebre Satena, regirán las normas usuales en los contratos entre particulares. Ello es consecuente con la naturaleza industrial y comercial de la entidad y no se presentan cargos concretos que sustenten la vulneración de las normas constitucionales por esta disposición. Por lo anterior, se solicitara a la Corte declararse inhibida para pronunciarse con relación el artículo 20 del Decreto 2344 de 1971 modificado por el articulo 1º del Decreto 2180 de 1984, por ineptitud sustancial de la demanda. En subsidio, se solicitará declarar la constitucionalidad de la norma. 7.7. Artículos 21, 22, 23 y 24 del decreto 2344 de 1971 modificados por el articulo 1º del Decreto 2180 de 1984 Así mismo, se observa que con relación al régimen de los trabajadores que prestan sus servicios en SATENA, definido en el artículo 21, al régimen de remuneraciones, primas y bonificaciones, viáticos, horas extras y subsidios para los trabajadores y empleados oficiales de Satena, consagrado el artículo 22, al régimen de prestaciones sociales consagrado en el artículo 23 y al régimen disciplinario de los servidores de Satena, consagrado en el articulo 24 del Decreto 2344 de 1971, modificados por el Decreto 2180 de 1984, con independencia de su

adecuación o no a la naturaleza industrial y comercial de la entidad, no se presenta un cargo claro que demuestre que ello vulnera los artículos 13, 333 y 334 de la Carta, por el contrario, parecería que una regulación rígida en materia de 12 Procurador General régimen de personal que podría ser un elemento desventajoso para la competitividad de Satena frente a las empresas particulares de aviación. Por lo anterior, se solicitara a la Corte declararse inhibida para pronunciarse con relación a los artículos 21, 22, 23 y 24 del decreto 2344 de 1971 modificados por el articulo 1º del decreto 2180 de 1984, por ineptitud sustancial de la demanda. En subsidio, se solicitara declarar la constitucionalidad de la norma. 7.8. Artículo 25 Decreto 2344 de 1971 Tampoco se encuentra reparo en la expresión “Vinculada”, contenida en el artículo 25 del Decreto 2344 de 1971, pues es el legislador el que determina la estructura del Estado y la posición de vinculación o adscripción de las entidades descentralizadas pertenecientes al sector descentralizado del nivel nacional a los organismos del sector central de la administración nacional, para garantizar la coordinación interna de la misma. Independientemente de lo adecuado o no que pueda resultar la vinculación de la empresa al Ministerio de Defensa Nacional, en este caso, no se presenta un cargo concreto a partir del cual se pueda concluir que la vinculación de Satena a este Ministerio vulnere los artículos 13, 333 y 334 de la Constitución, por lo cual solicitará a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto al artículo 25 Decreto 2344 de 1971 por ineptitud sustancial

de la demanda. En subsidio, se solicitará declarar la constitucionalidad de la norma. 7.9. Articulo 26 del Decreto 2344 de 1971 modificado por el articulo 1º del Decreto 2180 de 1984 Tampoco se observa con relación a esta norma, cómo la tutela administrativa que ejerce el Ministerio de Defensa Nacional sobre la organización, personal y actividades de Satena vulnere las normas constitucionales señaladas en la demanda. 13 Procurador General Por lo anterior, se solicitara a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto artículo 26 del Decreto 2344 de 1971 modificado por el articulo 1º del Decreto 2180 de 1984, por ineptitud sustancial de la demanda. En subsidio, se solicitara declarar la constitucionalidad de la norma. 7.10. Artículo 27 Decreto 2344 de 1971. En este mismo sentido, sin entrar a discutir la coherencia de que los aviones que conforman la flota de naves de Satena sean calificados como aviones militares y se les someta al régimen jurídico que sobre aeronavegación les rige, que en caso de resultar inadecuada debe ser modificada por el legislador; no se observa un cargo claro en la demanda que demuestre como esta clasificación vulnera los artículos 13, 333 y 334 de la Carta, puesto que no se señalan en el escrito cuáles son las consecuencias concretas de dicha clasificación, especialmente, teniendo en cuanto que la misma norma somete todas las controversias comerciales surgidas con ocasión a la prestación del servicio, al derecho común. Por lo

anterior, se solicitara a la Corte declararse inhibida para pronunciarse respecto del artículo 27 Decreto 2344 de 1971, por ineptitud sustancial de la demanda. En subsidio, se solicitara declarar la constitucionalidad de la norma. 7.11. Articulo 28 Decreto 2344 de 1971. 7.11.1. En cuanto al tratamiento tributario dado a Satena, considera este Despacho que corresponde a las necesidades de realización del objeto para el cual fue creado, pues la empresa, presta aún servicio que en principio es no rentable y que corresponde a la obligación del Estado de garantizar el servicio de transporte de personas, alimentos, correspondencia, etc., en todo el territorio nacional aún cuando éste no sea rentable, por ello, se explica que la empresa este eximida del pago de gravámenes e impuestos relacionados con su constitución y 14 Procurador General funcionamiento, pues de lo contrario, no se estaría favoreciendo la viabilidad de la empresa. 7.11.2. Para poder establecer si el tratamiento tributario otorgado a Satena por la norma que se acusa, sería necesario hacer un estudio integral del régimen financiero de esta empresa Industrial y comercial del Estado, pues sólo así podría establecerse si no se trata de la necesidad de autosostenibilidad de la empresa, que cubre las rutas no rentables, compitiendo con rutas más comerciales. Ello puede observarse con muchas empresas industriales y comerciales del Estado, que desarrollan actividades con poca o ninguna rentabilidad y otras rentables que garantizan su sostenibilidad. Es cierto que al tenor de la Ley 105 de 1993, la prestación del servicio de transporte por entidades públicas de cualquier nivel es de carácter excepcional,

pero ello no significa que sea inconstitucional cuando se preste. De la misma manera, se señala en esta ley que cuando así se hiciere, el transporte prestado por entidades públicas estará sometido a las mismas condiciones y regulaciones de los particulares. Pero el caso de Satena es una excepción en principio justificada, pues durante toda su existencia ha cubierto las rutas que no son del interés de las empresas aéreas particulares, cumpliendo su objeto social. 7.11.3 No comparte este Despacho la afirmación de la demandante en el sentido de que explotar rutas comerciales, contraría el objeto social de la empresa, pues cuando el legislador mediante el Decreto 2344 de 1971 cambio su naturaleza a empresa industrial y comercial, ello le permite modernizar su flota de aviones y realizar actividades en competencia con los particulares. Por lo anterior, resulta imposible hacer una evaluación constitucional del tratamiento tributario que se da a la Empresa Satena, para determinar si este trato diferenciado está o no justificado a la luz de los preceptos constitucionales y si es necesario y proporcional. Por ello, este Despacho solicitará a la Corte declararse 15 Procurador General inhibida para pronunciarse respecto articulo 28 del Decreto 2344 de 1971 por ineptitud sustancial de la demanda y en subsidio, declarar la constitucionalidad de la norma. En suma, el análisis de vulneración de los artículos constitucionales que garantizan el derecho de libre competencia debe ser más concreto, para mostrar como cada norma afecta este derecho, pues de lo contrario, un análisis parcial desconocería que si se analiza el régimen jurídico de Satena, existen normas que

le colocan en desventaja frente a los particulares, en consideración a su obligación de cubrir rutas no rentables.

8. El tratamiento diferencial de Satena en el uso del aeropuerto Olaya Herrera En el caso del Aeropuerto Olaya Herrrera, puede asistir razón a la demandante en cuanto a que Satena recibe un trato preferencial que vulnera el principio de libre competencia en la ruta Medellín –Bogotá, pero ese punto no constituye un problema de constitucionalidad, pues fue el Gobierno Nacional quien mediante el Decreto 2838 de 1989, reguló el uso del Aeropuerto y posteriormente, este decreto fue desarrollado por la Resolución 01466 del departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, es decir, son estos actos lo que deben ser objeto de análisis para determinar si ellos contrarían o no la Constitución.

9. Consideración final 9.1. Este Despacho no pretende determinar si la actual regulación de Satena es adecuada o no, coherente o no, ni si ella vulnera o no el principio de igualdad y libre competencia establecidos en la Constitución, se limita a observar que el escrito de la demanda presenta elementos parciales, desde el punto de vista de las ventajas comerciales de Satena pero no permite un análisis integral y sistemático de toda la regulación que lleve a establecer