PGN - ESTADO COLOMBIANO - Dirección prioritaria de su acción en zonas de frontera según le

SALA DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., diez (10) de junio de dos mil cuatro (2004). Acta No.30

Radicación: 161-02209(165-46831/2000)

Disciplinado: ALVARO CUELLO BLANCHAR,

HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE y CARLOS ADOLFO HOYOS Cargo y Gobernador y funcionarios del

Entidad: Departamento de La Guajira

Quejoso: José Luis González Fecha queja: Agosto 4 de 1999

Fecha Hechos: Febrero de 1998 a junio de 1999

Asunto: Apelación fallo de primera instancia P.D. PONENTE: Dra. DORA ANAÍS CIFUENTES RAMÍREZ La Sala Disciplinaria en virtud de la competencia otorgada por el numeral 1º del artículo 22 del Decreto 262 de 2000, revisa por vía de apelación, la decisión proferida el 18 de diciembre de 2003 por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, por la cual se impuso sanción de multa equivalente a sesenta (60) días del salario devengado en la época de los hechos, a los disciplinados ALVARO CUELLO BLANCHAR, HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE y CARLOS ADOLFO HOYOS VARGAS, identificados con las cédula de ciudadanía números 10.088.491 de Pereira, 19.164.386 de Bogotá, 6.461.780 de Sevilla, respectivamente, en sus condiciones de Gobernador del Departamento de la Guajira, el primero, Gobernador encargado, el segundo y Secretario de Hacienda, el último

(folio 329 del C.O. 2). ANTECEDENTES PROCESALES Tuvo origen el presente proceso disciplinario en la queja dirigida el 4 de agosto de 1999 al Procurador Departamental por Diputados de la Asamblea de La Guajira contra la administración territorial, en relación con irregularidades en algunos contratos de concesión celebrados por la misma. Con sustento en dicha queja se dispuso el 25 de febrero de 2000 por el Procurador Departamental de La Guajira, la apertura de la investigación disciplinaria, la cual se adicionó por providencia del 20 de junio de 2002 expedida por el Procurador Segundo Delegado para la Contratación Estatal, en contra de los mencionados disciplinados ALVARO CUELLO BLANCHAR, HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE y CARLOS ADOLFO HOYOS VARGAS (folios 9 y 111 del C.O. 1) y a través de providencia del 2 de diciembre del 2002 la misma Delegada formuló cargos contra dichos servidores (folio 185 ibidem) por diferentes comportamientos relacionados con la actividad contractual adelantada por el Departamento de La Guajira.

FALLO DE PRIMERA INSTANCIA

Radicación No. 161-02209 La Procuraduría la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, mediante providencia del 18 de diciembre de 2003, declaró responsable a los disciplinados ALVARO CUELLO BLANCHAR, HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE y CARLOS ADOLFO HOYOS VARGAS, por el segundo cargo formulado a los dos primeros y por el cargo único endilgado al último, relativo aquél a la

celebración de contratos de concesión pactando una tasa de distribución sin ajustarse a los requisitos legales, así como a su destinación, y éste por no informar a la Asamblea Departamental sobre la inclusión y destinación de dineros recaudados por la Administración Departamental. En consecuencia, decidió sancionarlos con sendas multas de treinta (60) días del salario devengado en la época de los hechos, con sustento en los argumentos que se reseñan a continuación (folio 329 del C.O. 1), expuestos por esa instancia después de hacer referencia a los cargos, los descargos y los alegatos de conclusión: 1.- En relación con los cargos formulados a los disciplinados ALVARO CUELLO BLANCHAR y HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE, la Delegada hace las siguientes consideraciones: En los contratos de concesión celebrados por los encausados se dispuso una tasa o tarifa del 8%, como contraprestación para el Departamento por el beneficio del concesionario por la distribución del hidrocarburo correspondiente. Conforme a los artículos 338 de la Constitución Política y 32 de la Ley 80 de 1993, cuando se trata de dichas tasas o tarifas en los contratos de concesión pactadas como remuneración a favor del al entidad estatal, la competencia para su fijación corre a cargo de las respectivas corporaciones, en este caso la Asamblea de la Guajira. Esta autorización no fue otorgada y, por consiguiente, la administración se abrogó una función que no le había sido otorgada. Es cierto que la Asamblea Departamental trató de ocuparse del tema en la ordenanza No. 006 del día 19 de 1998, pero ésta finalmente fue objetada, frente a lo

cual, como lo expresa en su versión el disciplinado CUELLO BLANCHAR, la Asamblea no se ocupó más del tema, por una parte y, adicionalmente, la actuación de la Administración sólo se tuvo en cuenta al celebrar los contratos las competencias delegadas de manera expresa por la Ley 191 de 1995. La Delegada señala que aún en el caso de haberse otorgado dicha autorización, también el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto debía ser fijado por ordenanza, tal como la misma norma superior lo dispuso. Si embargo, todo ello lo hizo la administración en forma unilateral, amparándose para ello en el artículo 2° de la Ley 191 de 1995, cuando dicha norma lo que previó fue los sectores a que se debían dirigir dichos recursos. De otra parte, de acuerdo con la visita practicada por la Procuraduría a las oficinas de la Secretaría de Hacienda Departamental, se advierte que los recursos se destinaron como aportes al Seguro Social para salud. Así mismo, el verdadero sentido del artículo 2° de la Resolución No. 81610 del 16 de julio de 1996, emanada del Ministerio de Minas y Energía para reglamentar el artículo 19 de la Ley 191 de 1995, conforme al que al Gobernador corresponde fijar los términos de dicha concesión, “era la autorización para celebrar los contratos de concesión con el previo visto bueno de dicho Ministerio.” 2 Radicación No. 161-02209

2. Después de analizar el cargo endilgado al disciplinado CARLOS ADOLFO

HOYOS VARGAS, concluye el a-quo ratificando los cargos mencionados e indicando que por lo expuesto “en forma definitiva se llamará a responder a cada uno de los disciplinados por su obrar DOLOSO.” Así mismo estima que la falta cometida por los encartados es grave, por lo cual conforme a lo preceptuado en el inciso 2º, del artículo 32 de la Ley 200 de 1995, se amerita una sanción de multa de sesenta (60) días del salario correspondientes a cada uno de ellos DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN Los disciplinados ALVARO CUELLO BLANCHAR y HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE, actuando mediante apoderado el primero y directamente el segundo, interpusieron recurso de apelación contra la decisión sancionatoria de la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, con sustento en los argumentos que se reseñan a continuación: 1.- El disciplinado ALVARO CUELLO BLANCHAR solicitó la revocatoria del fallo apelado con sustento en las siguientes razones (folios 377 a 383 del C.O. 2): Después de transcribir parcialmente los cargos formulados en su contra, el recurrente hace una comparación entre la fundamentación de la decisión absolutoria y la determinación sancionatoria adoptadas por la providencia recurrida, en relación con lo cual manifiesta que el fallo es incongruente y que aplica sesgadamente las sentencias de la Corte Constitucional C-086/95 y C-446/97. Al respecto expresa que de conformidad con la Corte si se podían suscribir los contratos de concesión a pesar

de no existir autorización de la Asamblea Departamental, lo cual se entiende si se tiene en cuenta que la autorización general para contratar de la Asamblea fue desplazada por una de carácter especial contenida en la Ley 191 de 1995. Señala que no obstante el razonamiento jurídico anterior, que el apelante considera correcto, para la Delegada “quien tiene la autorización para suscribir un contrato de concesión, aun sin la autorización de la Asamblea, si requiere de una nueva autorización para suscribir una de las cláusulas estipuladas dentro de ese mismo contrato, que no requería de autorización. Es decir, ¿que lo accesorio en derecho, no sigue la suerte de lo principal?” (folio 380 del C.O. 1) El art. 338 de la Constitución Política prevé tres alternativas las cuales corresponden a la ley, las ordenanzas y los acuerdos, y en el presente caso es la Ley 191 de 1995 que constituye la norma especial que desplaza la general, como lo reconoció la Delegada en armonía con lo expuesto por la Corte. De otra parte, refiriéndose a la culpabilidad expresa que en el fallo se reconoce que la conducta reprochada fue realizada en beneficio de las finanzas del Departamento, lo cual está probado en el proceso. Por ello debe preguntarse si ese comportamiento puede considerarse doloso. Además de lo anterior, no existe prueba del dolo endilgado, “que no sería otra que un beneficio particular obtenido con la contratación”. (folio 382 ibidem) Siendo ello así, expresa el recurrente sería un contrasentido que la Procuraduría empeñada en combatir la corrupción sancione a

un Gobernador “que, antes que defraudar trató ‘dolosamente’ de beneficiar a su Departamento.” (382, ibidem) Finalmente, manifiesta que la dosificación de la sanción impuesta no fundamentó ni tuvo en cuenta los criterios establecidos por el Código Disciplinario para tal efecto, 3 Radicación No. 161-02209 por lo cual el fallo es inconsistente. 2.- El Dr. HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE interpuso recurso de apelación con sustento en los siguientes argumentos (folios 384 a 388 del C.O. 2): Se refiere el recurrente a los dos aspectos por los que se declaró la responsabilidad disciplinaria, los cuales reseña indicando que el primero hace relación a la determinación de una tasa o tarifa dentro de un contrato de concesión para la introducción de combustible en el Departamento de la Guajira, sin tener competencia para ello por ser de facultad de la Asamblea Departamental según lo dispuesto por el art. 338 y, el segundo, por haber destinado la distribución de los recursos a fines distintos de los contemplados en la Ley 191 de 1995. Respecto del primero el apelante menciona los arts. 19 de la Ley 191 de 1995 y 32 de la Ley 80 de 1993, a partir de los cuales afirma que la remuneración a cargo del concesionario es producto de un acuerdo de voluntades y que en materia de concesión no opera el principio doctrinal de la representación popular en materia tributaria. En el contrato de concesión objeto de cargos la contraprestación se denominó tasa o tarifa sin que ello signifique que se estaba estableciendo tributo

fiscal o parafiscal alguno en aplicación del art. 338 de al Constitución. Por esta causa fue que el Gobernador objetó la ordenanza emanada de la Asamblea Departamental. El apelante reitera el argumento anterior acudiendo a la sentencia C-040 de 1993, cuyos apartes transcribe. Sobre el segundo aspecto mencionado, el recurrente expresa que en su condición de Secretario Privado no tenía ingerencia en la preparación y aplicación del presupuesto y menos en la destinación de los recursos generados en la contraprestación pactada en el referido contrato de concesión. “No podía entenderse de que (sic) manera en el contrato de concesión que suscribí fije (sic) la distribución por concepto de remuneración, cuando sobre este particular no hubo convención alguna, por la rotísima (sic) razón de que estos (sic) son aspectos que escapan al acuerdo de voluntades y son del resorte exclusivo de la administración pública.” (folio 388 del C.O. 2) Adicionalmente manifiesta que al haberse demostrado la plena regulación del asunto con base en la los parámetros de las Leyes 80 de 1993 y 191 de 1995, y no con base en el art. 338 de la Constitución Política, no se le puede imputar haber desconocido la potestad de la Asamblea para determinar el sistema y método del recaudo. CONSIDERACIONES DE LA SALA DISCIPLINARIA Procede la Sala a estudiar si legalmente es viable mantener en firme el reproche disciplinario formulado contra los servidores ALVARO CUELLO BLANCHAR y HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE, en sus condiciones de Gobernador titular

del Departamento de la Guajira y de Gobernador encargado, respectivamente, así como la decisión sancionatoria de primer grado proferida por la Procuraduría Segunda Delegada para la Contratación Estatal, para cuyo fin son necesarias las siguientes consideraciones: 1.- Tal como atrás se precisó los disciplinados fueron sancionados por el que fue identificado en la providencia de primer grado como segundo cargo. 4 Radicación No. 161-02209 El pliego de cargos (folios 185 a 201 del C.O. 1) le reprochó al servidor ALVARO CUELLO BLANCHAR la comisión de las mismas conductas que le fueron endilgadas en el primer y tercer cargo a la disciplinada HERLINDA ISABEL GOMEZ MEJIA, en relación con los contratos celebrados por ese servidor el 16 y de marzo de 1998, el 23 de marzo de 1999, el 8 de abril de 1999 y el 12 de mayo de 1999, con las firmas Saybol Ltda., Coovencoma, Proimport Ltda. y Wayucoop Ltda. Lo propio hizo el investigador respecto de los contratos celebrados por el servidor HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE el 10 y 19 de mayo de 1999 con Importadora Crismar Ltda. y Rodríguez y Mendoza Importadores Ltda., respectivamente. La responsabilidad disciplinaria se declaró respecto del segundo de tales reproches, el cual, tal como se formuló a la disciplinada HERLINDA ISABEL GOMEZ MEJIA corresponde al siguiente tenor: “Haber pactado, en la cláusula décima tercera de dicho contrato y en beneficio de la finanzas del departamento, una tasa o tarifa de distribución equivalente al 8 % del

precio de compra, sin que con antelación existiera reglamento que así lo contemplara ni disposición que determinara a la forma como se haría su reparto, de acuerdo con el artículo 338 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 345 ibídem, en cuanto recibió para el departamento una contribución que no figuraba en el presupuesto de rentas y gastos de esa vigencia, pues a tal fin la Ordenanza que autorizaba su adición, originada en el recaudo, fue objetada el 3 de marzo de 1998 (folios 38 a 42). “No obstante la inexistencia de reglamento que dispusiera la forma de distribución de los recursos, el artículo 2º de la Ley 191 de 1995 fue claro en señalar que la acción del Estado prioritariamente se dirigiría a la consecución de los sendos objetivos allí señalados, básicamente dispuestos en beneficio de la comunidad, pese a lo cual permitió que los dineros se destinaran a la cancelación de aportes en salud con destino al Instituto de Seguros Sociales.” El pliego invocó la violación de los arts. 300, 338 y 345 de la C.P.; art. 25 num. 11, art. 24 num. 8º, art. 25 num. 7º, art. 26 num. 5º, de la Ley 80 de 1993 y arts. 2º y 19 de la Ley 191 de 1995. Con sustento en lo anterior se le reprochó a los disciplinados el incumplimiento de los deberes establecidos en los numerales 1 y 2 del art. 40 de la Ley 200 de 1995, en concordancia con el art.38 ibidem.

El pliego calificó la falta presuntamente cometida por los disciplinados como grave “en atención al grado de culpabilidad que lo es a título de dolo, pues de manera consciente y voluntaria, utilizaron el empleo, como titulares y encargados de la Gobernación de la Guajira, para suscribir los contratos de concesión cuestionados por las irregularidades que los antecedieron como las plasmadas al interior de los mismos. 2.- Antes de proceder al examen de fondo para determinar la procedencia de mantener el cargo formulado a los servidores ALVARO CUELLO BLANCHAR y HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE, es necesario establecer si la acción disciplinaria se encuentra vigente atendiendo el momento de comisión de las conductas endilgadas a los disciplinados. La Sala observa que el cargo transcrito reprocha dos conductas claramente 5 Radicación No. 161-02209 diferenciables: La primera, referida a la celebración de unos contratos de concesión pactando en su cláusula décima tercera y en forma ilegal una tasa o tarifa de distribución equivalente al 8 % del precio de compra FOB de los combustibles importados del país vecino. Este comportamiento se concretó en la fecha de celebración de los compromisos correspondientes, puesto que lo endilgado es haber acordado esa disposición contractual vulnerando las normas a las que debía sujetarse la entidad territorial; razón por la cual la irregularidad se agotó para el servidor ALVARO CUELLO BLANCHAR los días 16 de marzo de 1998, 23 de marzo de 1999, 8 de abril de 1999 y 12 de mayo de 1999 y para HERNANDO DAVID DELUQUE FREYLE, el 10 y 19 de

mayo de 1999. Dado que han transcurrido más de cinco años desde las anteriores fechas, en relación con estas conductas debe declararse la prescripción por la Sala Disciplinaria, en aplicación del art. 30 de la Ley 734 de 2002; no sin antes observar que ese fenómeno se presentó antes de ser radicado el expediente en la Sala una vez fue devuelto para que la notificación de los disciplinados se practicara debidamente (folios 392 y 407 del C.O. 2). La segunda conducta contenida en el cargo por el cual se declararon responsables los disciplinados aparece en el segundo párrafo del texto transcrito y reprocha haber permitido que los dineros percibidos por la entidad territorial en desarrollo de los contratos de concesión se destinaran a la cancelación de aportes en salud con destino al Instituto de Seguros Sociales, a pesar de que el artículo 2º de la Ley 191 de 1995 señaló que la acción del Estado prioritariamente se dirigiría a la consecución de los objetivos allí establecidos y no obstante la inexistencia de reglamento que dispusiera la forma de distribución de los recursos. Este último comportamiento se proyecta más allá de la suscripción de los contratos mencionados, pues se extiende a la ejecución de los mismos en cuanto reprocha la destinación de los recursos originados en tales compromisos. Dado que dicha destinación se prolonga, como se revisará en seguida, hasta el 21 de septiembre de 1999, a la fecha de expedición de la presente providencia de segundo grado la acción disciplinaria del Estado se encuentra vigente. Por lo expuesto, el examen de fondo que adelantará en seguida la Sala debe

restringirse al aspecto del cargo que se encuentra vigente. 3.- Para comprender el alcance del cargo y evaluar su procedencia es necesario hacer las siguientes referencias legales: El art. 1º de la Ley 191 de 1995, “Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”, define que la misma tiene por objeto establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural. En armonía con ello el art. 2º dispuso: “La acción del Estado en las Zonas de Frontera deberá orientarse prioritariamente a la consecución de los siguientes objetivos: 6 Radicación No. 161-02209 “Protección de los Derechos Humanos, mejoramiento de la calidad de vida y satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades asentadas en las zonas de Frontera. “Fortalecimiento de los procesos de integración y cooperación que adelanta Colombia con los países vecinos y eliminación de los obstáculos y barreras artificiales que impiden la interacción natural de las comunidades fronterizas, inspirados en criterios de reciprocidad. “Creación de las condiciones necesarias para el desarrollo económico de las Zonas de Frontera, especialmente mediante la adopción de regímenes especiales en materia de transporte, legislación tributaria, inversión extranjera, laboral y de seguridad social, comercial y aduanera. “Construcción y mejoramiento de la infraestructura que requieran las Zonas de Frontera para su desarrollo integral y para su inserción en la economía nacional e internacional. “Prestación de los servicios necesarios para la integración Fronteriza y para el

desarrollo de las actividades económicas, sociales y culturales, tales como transporte, telecomunicaciones, energía eléctrica, agua potable y saneamiento básico, educación y salud. “Preservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y del ambiente. “Mejoramiento de la calidad de la educación y formación de los recursos humanos que demande el desarrollo fronterizo. “Fortalecimiento institucional de las Entidades Territoriales Fronterizas y de los organismos del Estado que actúan en las Zonas de Frontera. “Buscar la cooperación con los países vecinos para el intercambio de pruebas judiciales, la integración de los organismos policiales, investigativos y de seguridad a fin de combatir la delincuencia internacional. “PARÁGRAFO. Para la consecución de los anteriores objetivos Colombia celebrará los tratados o convenios que sean del caso con los países vecinos.” (negrillas fuera del texto original) Por su parte, el art. 19 de la misma Ley 191 de 1995, a cuyo amparo se celebraron los contratos de concesión por el Departamento de La Guajira que han sido objeto de cuestionamiento, estableció: “Los Gobernadores de los Departamentos en donde se encuentran ubicadas las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, previo visto bueno del Ministerio de Minas y Energía podrán autorizar por concesión y solamente en beneficio de las finanzas departamentales, la distribución de combustibles dentro del territorio de la respectiva Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, por parte de empresas nacionales o del país vecino que tengan como objeto principal dicha actividad, los combustibles de que trata el presente artículo deberán cumplir con las especificaciones de calidad establecidas para las Unidades Especiales de Desarrollo

Fronterizo por las autoridades competentes y estarán exonerados del pago de 7 Radicación No. 161-02209 aranceles. “Las empresas distribuidoras sólo podrán operar estas instalaciones, bajo la condición de estación de servicio minorista y no como planta de abasto mayorista, según reglamentación que oportunamente expedirá el Ministerio de Minas y Energía.” (negrillas fuera del texto original) La Sala observa que la discusión disciplinaria desde el punto de vista sustantivo se plantea en el marco de las anteriores disposiciones, para cuyo efecto no tienen relevancia la norma complementaria contenida en el art. 100 de la Ley 488 de 1998 que autorizó a los Gobernadores fronterizos para celebrar con ECOPETROL contratos de concesión para la distribución de combustibles derivados del petróleo, importados del país vecino, así como tampoco la subrogación, producida con posterioridad a los hechos investigados, sobre el art. 19 de la Ley 191 de 1995 por parte del art. 1º de la Ley 681 de 2001, mediante el cual se asignó a ECOPETROL la función de distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo en los departamentos y municipios ubicados en zonas de frontera, bien sea importando combustibles del país vecino o atendiendo el suministro con combustibles producidos en Colombia. 4.- Los antecedentes fácticos relacionados con el aspecto del cargo objeto de discusión que obran en el expediente, indican que como se endilga en el contendido del reproche formulado, los disciplinados en su condición de Gobernadores y de representantes legales del Departamento de la Guajira celebraron una serie de

contratos de concesión en ejercicio de la autorización contenida en el art. 19 de la Ley 191 de 1995, mediante los cuales se concedió sucesivamente a ciertas personas jurídicas de derecho privado la autorización para llevar a cabo “la comercialización de combustibles importados legalmente de Venezuela” en el territorio departamental catalogado como Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo (folios 32 a 36, 45 a 47, 49 a 51, 54 a 56, 58 a 64 del C.O: 1). En la cláusula décima tercera de tales contratos de concesión se estipuló que “EL CONTRATISTA y LA GOBERNACIÓN pactarán en beneficio de las finanzas del Departamento de La Guajira una tasa o tarifa equivalente al ocho por ciento (8 %) del precio de compra FOB de los combustibles importados del país vecino, según factura emitida por PDVSA y/o cualquier otra empresa por ésta autorizada.” Pero no se determinó ni en esta cláusula ni en ninguna otra, la destinación que tendrían esos recursos por parte del Departamento. Ahora bien, mediante visita adelantada a la Secretaría Departamental de La Guajira el 11 de abril de 2002, el investigador disciplinario pudo determinar que de acuerdo con los libros contables correspondientes, dichos recursos se destinaron efectivamente al pago de aportes en salud al Instituto de Seguros Sociales, actividad que se prolongó hasta el 21 de septiembre de 1999 (folio 98 a 102 del C.O. 1). 5.- El problema planteado por el cargo endilgado a los disciplinados y sometido a consideración de la Sala, consiste en establecer si la actuación de la entidad

territorial consistente en disponer tal como lo hizo de los recursos percibidos en ejecución de los referidos contratos de concesión, es acorde a la Ley 191 1995 o si por el contrario es violatoria de las disposiciones del art. 2º de la misma. Para la Sala el cargo no debe prosperar por las siguientes razones: 8 Radicación No. 161-02209 Si bien el art. 2º de la Ley 191 1995 estableció unos objetivos que debieran sujetar la acción del Estado, esa norma constituye un precepto dirigido a todos los órganos del poder público que llevan a cabo actividades en las zonas e frontera. Mediante esa ley, como lo señaló la Corte Constitucional en sentencia C-269 de 2000, en general, se desarrollaron, los artículos 289 y 337 de la Carta Política estableciendo un régimen especial para las zonas de frontera, con el objeto de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural. En ese contexto, los objetivos generales previstos por dicho art. 2º para guiar la acción del Estado apuntan a la obtención de ese desarrollo. En cambio, el art. 19 de la misma Ley 191 facultó específica y expresamente a los Gobernadores de los Departamentos fronterizos para desarrollar una precisa actividad, cual era la de celebrar contratos de concesión para la distribución de combustibles dentro de su territorio en las condiciones establecidas por esa misma norma, pues como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-269 de 2000 “Lo que pretendió el legislador tanto con el artículo 19 de la ley 191 de 1995, como

con el artículo 100 de la ley 488 de 1998, fue extender las facultades contractuales de los gobernadores de las zonas de frontera y de las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, para lograr un adecuado equilibrio en materia de distribución de combustibles”. De otra parte, este Art. 19 dispuso que la actividad contractual así autorizada a favor de los Departamentos se debía desarrollar por los Gobernadores “solamente en beneficio de las finanzas departamentales”, lo cual se reguló de esta manera sin remitir el tema a los objetivos señalados por el Art. 2º de la misma ley, sino que como se observa se señaló un objetivo específico al cual se debía sujetar la celebración de los mencionados contratos de concesión de distribución de combustibles. En consecuencia, si se planteara alguna contradicción entre las normas contenidas en los Arts. 2º y 19 de la Ley 191 de 1995 en relación con los objetivos asignados por el Art. 2º y el previsto por el Art. 19 para la actividad estatal desarrolladas por el Gobernador de un Departamento fronterizo mediante la cual se celebra un contrato del tipo referido, ella debe resolverse aplicando el Art. 19, porque se trata de una disposición que además de ser posterior es también especial, cuya aplicación prima frente a una norma de carácter general como la contenida en el referido Art. 2º, tal como lo ordena la regla de hermenéutica contenida en el Art. 5º de la Ley 57 de 1887. De acuerdo con lo anterior y conforme al art. 19 citado, la celebración de los contratos de concesión y la destinación de los recursos del Departamento de La

Guajira provenientes de esos acuerdos debía llevarse a cabo en beneficio de las finanzas departamentales. En consideración de la Sala, la destinación realizada por el Departamento consistente en pagar sus aportes en salud al Instituto de Seguros Sociales es acorde con el objetivo señalado por la Ley 191, en cuanto tales dineros se utilizaron para satisfacer un interés financiero de la entidad territorial. Sobra decir, que al pagar tales aportes, no solamente el Departamento está cumpliendo con la ley sino que está garantizando el saneamiento de sus finanzas y específicamente el de una obligación dineraria que le permitirá actuar en mejor disposición en los demás frentes en los cuales le corresponda realizar actividades como las contempladas en el art. 2º de la misma Ley 191 y que se proyecten más directamente sobre el desarrollo económico y social de la comunidad fronteriza. Ahora bien, para la Sala dicha destinación siendo congruente con el mandato 9 Radicación No. 161-02209 especial del art. 19 de la Ley 191, es armónica con los objetivos generales señalados por el art. 2º del mismo estatuto, en cuanto como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia citada la primera de esa normas apunta “a conceder a los gobernadores de las zonas fronterizas y de las Unidades Especiales, facultades para que de manera potestativa contraten por concesión, previo el visto bueno del Ministerio de Minas y Energía, la distribución de combustibles en su territorio, bajo el criterio de la mayor favorabilidad para el desarrollo económico y social de la entidad” y en la medida en que “el progreso armónico en las zonas de frontera se logra, entre otros,

garantizando la efectividad del servicio público de distribución de combustibles.” Es decir, desde la misma celebración del contrato de concesión se está garantizando el mejoramiento de la calidad de vida y la satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades asentadas en las zonas de frontera, así como la creación de las condiciones necesarias para el desarrollo económico de las comunidades correspondientes. Adicionalmente, la Sala observa que el objetivo establecido para la actividad contractual autorizada a los Gobernadores Departamentales por el art. 19, consistente en que mediante tales compromisos se debe buscar el “beneficio