PGN - ESTADOS DE EXCEPCION - Competencia para decretarlos

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Resolución no.000114 del 27 de abril de 2020, por la cual el director general de la corporación autónoma regional del rio grande de la magdalena

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Concepto legal

ESTADOS DE EXCEPCION-Marco legal

CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Marco legal

ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia para decretarlos CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD-Requisitos de procedibilidad TERMINOS PROCESALES-Suspensión

TERMINOS PROCESALES-Computo

ESTADOS DE EXCEPCION-Competencia para decretarlos 1

PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

186

CONCEPTO No.

IUS PGN E-2020-607316

Bogotá, D, C, 17 de diciembre de 2020 Doctor Gabriel Valbuena Hernández Consejero ponente Sala Especial de Decisión No.9 Consejo de Estado

E. S. D.

Referencia: Exp No. 11001031500020200187300

Asunto: Control inmediato de legalidad Resolución 2020-000114 del 27 de abril de 2020, expedida por el director general de la

Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena – CORPOMAGDALENA Actuación: Concepto única instancia (art 185, numeral 5º, Ley 1437/11). En ejercicio del medio de control inmediato de legalidad consagrado en el artículo 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

El Ministro de Salud, en ejercicio de sus competencias, expidió la Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, mediante la cual declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020.

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E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co El pasado 17 de marzo del presente año, el Gobierno Nacional expidió el Decreto No. 417, declarando el «Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, por el término de 30 días»; con el fin de adoptar todas las medidas necesarias para conjurar la crisis e impedir la propagación del COVID-19, con fundamento en el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994. Posteriormente, el ejecutivo expidió el Decreto 457 del 22 de marzo 2020, en el que impartió instrucciones para combatir la emergencia sanitaria, generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19 y el mantenimiento del orden público, y en el artículo 1º, ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020. El gobierno nacional emitió el Decreto Legislativo 537 del 12 de abril de 2020

“Por la cual se adoptan medidas en materia de contratación estatal en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica” El día 8 de abril de 2020, el gobierno nacional expidió el Decreto 531, por el cual amplió el aislamiento nacional hasta las horas (00.00am) del 27 de abril del año en curso, aislamiento que nuevamente fue extendido mediante Decreto 593 del 24 de abril de 2020, que extendió la medida hasta las cero horas (00:00 a.m) del 11 de mayo de 2020) El 13 de abril de 2020, CORMAGDALENA expidió la Resolución 107, mediante la cual se modificaron y se adoptaron medidas transitorias en razón a la pandemia COVID – 19. Con fecha del 27 de abril de 2020, CORPOMAGDALENA emitió la Resolución No. 00114 del 27 de abril de 2020, “Por medio de la cual se prorrogan las medidas establecidas en la Resolución 107 de 13 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones”. Mediante auto del 29 de octubre de 2020, el Consejero Ponente Dr. Gabriel Valbuena Hernández, avoca conocimiento para el control inmediato de legalidad de la Resolución 2020-000114 del 27 de abril de 2020.

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II.CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO El problema jurídico se circunscribe en determinar la legalidad de la Resolución 00114-2020 del 27 de abril de 2020, mediante la cual la CORMAGDALENA prorroga y adiciona unas medidas transitorias por causa del COVID-19, con el fin de establecer si las decisiones allí tomadas son proporcionales en sede administrativa al estado de emergencia económica, social y ecológica declarada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 417 de 2020, así como la normativa estipulada en el Decreto Legislativo 440 y 537 de 2020. 2.1 Cuestión previa: El artículo 136 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 20 de la ley 137 de 1994, que consagra el control de legalidad en los estados de excepción, mencionando que: “ARTÍCULO 136. CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD. Las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el lugar donde se expidan, si se tratare de entidades territoriales, o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en este Código. Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la autoridad judicial indicada, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Si no se efectuare el envío, la

autoridad judicial competente aprehenderá de oficio su conocimiento.” De igual modo, el Congreso de la República expidió la Ley 137 de 1994, en la que reguló los estados de excepción y las facultades asignadas al Gobierno Nacional, el artículo 2º consagró: “Artículo 2°. Objeto de la Ley. La presente Ley tiene por objeto regular las facultades atribuidas al Gobierno durante los Estados de Excepción. Estas facultades sólo podrán ser utilizadas cuando circunstancias extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios del Estado. La Ley también tiene por objeto establecer los controles al ejercicio de las facultades excepcionales del Gobierno, así como las garantías para Medio de control: control inmediato de legalidad Entidad: Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGALENA E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co proteger los derechos humanos de conformidad con los tratados internacionales.” Ahora, el máximo Tribunal de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, establece la necesidad del cumplimiento de todos los requisitos anteriores para la procedencia del control Inmediato de legalidad en los estados de excepción1. Requisitos que fueron cumplidos por la resolución en estudio de la siguiente manera: PROCEDENCIA DEL CONTROL DE LEGALIDAD EN RESOLUCIÓN No. 000114-2020 DEL 27 DE ABRIL DE 2020 Componentes establecidos en la ley Observaciones 1437 de 2011 y ley 137 del 1994.

Medida de carácter general. Observando la resolución 000114-2020 Entendiéndose por estas como aquellas de 2020, se observa como la misma es medidas “En los que los supuestos de carácter general, ya que suspende normativos aparecen enunciados de los términos procesales de los procesos manera objetiva y abstracta, y no administrativos, coactivos y singular y concreta, y por lo tanto sancionatorios, sin individualizar un versados a una pluralidad afectado en específico. indeterminada de personas; es decir, Otra de las medidas tomadas por la todas aquellas que se encuentren Resolución en estudio, es la de comprendidas en tales parámetros.” suspender la atención al público, que Sentencia C – 620/04. igualmente en su esencia es de carácter general. En ejercicio de la función Dentro del considerando de la administrativa Resolución se establece que dicha medida es dictada en razón de las funciones establecidas tanto en la ley 161 de 1994 “Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones.” Así como en la Resolución 000420 de 10 de noviembre de 2016 “Por medio del cual se ajusta y actualiza el manual especifico de funciones y competencias para los empleados de planta global de personal de CORMAGDALENA” en especial aquellas mencionas para el 1 Auto del 3 de abril de 2020, exp 11001031500020200100500, MP Dr Gabriel Valbuena. (…) 1. Que se trate de un acto de contenido general. 2. Que el mismo se haya dictado en ejercicio de la función administrativa 3.

Que el acto tenga como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. Entonces, para que se pueda ejercer el control inmediato de legalidad, deben concurrir los tres elementos, de lo contrario no procederá la revisión del acto administrativo”.

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E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co director ejecutivo, medidas claramente que obedecen al ejercicio de la función administrativa. Como desarrollo de los Decretos Se observa que en el acto legislativos durante los estados de administrativo objeto de análisis, excepción establece como sustento en su parte considerativa los Decretos legislativos 440, 491 y 537 de 2020. Durante los estados de excepción, La Resolución 000114-2020 es del 27 este componente genera dos de abril del 2020, o sea posterior a la obligaciones, la primera de ellas declaración del estado de emergencia relacionada en el ámbito temporal; es el día 17 de marzo de 2020 decir, que el acto administrativo objeto de revisión sea dictado con posterioridad a la declaración de estado de emergencia impartida mediante decreto 417 del 17 de marzo de 2020. La segunda es que el acto administrativo debe de ser consecuencia de las causas que dieron origen al estado de emergencia y buscar disminuir los efectos producidos por este.

2.2 REQUISITOS DE FORMA

Siguiendo los parámetros establecidos por el Consejo de Estado, los requisitos de forma dictados por la doctrina especializada para la expedición de actos administrativos son: “El encabezado, el número, la fecha, epígrafe o resumen de las materias reguladas, la competencia o la referencia expresa de las facultades que se ejercen, el contenido de las materias reguladas u objeto de la disposición, la parte resolutiva y la firma de quien lo suscribe2” además de ello, se debe revisar que la medida haya sido publicada en debida forma en la página web de la entidad. Para el cumplimiento de estos requisitos al revisar la Resolución en estudio, se encuentra que la misma cumplen con los requisitos de forma, al estar numerada con No. 000114-2020 y fechada del 27 de abril del 2020, siendo igualmente suscrita por el director ejecutivo de CORMAGDALENA; también se conoció al indagar en la página web de la entidad que el acto está debidamente publicado. 2 Consejo de Estado, 11 de mayo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2020-00944-00, MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

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E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 2.3 COMPETENCIA Una vez verificada la norma, se encuentra que Cormagdalena al expedir la Resolución 000114-2020, actuó conforme a sus competencias legales esgrimidas en la Ley 161 de

1994, el Decreto 790 de 1995 y la Resolución 000420 de 2016. 2.4 CONEXIDAD Es necesario analizar las medidas tomadas por CORMAGDALENA, a la luz del Decreto 417 de 2020, el cual declara el estado de excepción y expone la necesidad de mitigar la propagación del virus COVID-19, tanto a la ciudadanía en general como en las entidades públicas; razón por la cual estableció, “(…) una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos.(…) Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario (…).” Se observa entonces como el gobierno desde el momento en que declaró el estado de excepción estableció la importancia del uso de las herramientas tecnológicas en las entidades públicas, pues en caso de no poder brindar atención de forma presencial, para evitar la propagación del virus, se debía igual seguir con el funcionamiento de la entidad y la atención al público, en conexidad con esa directriz CORMAGDALENA cuando suspende la atención al público, igualmente menciona los canales electrónicos necesarios para recibir denuncias, peticiones, consultas y demás solicitudes ciudadanas o institucionales. “CORMAGDALENA pone a disposición de los interesados, el correo electrónico

contactociudadano@cormagdalena.gov.co para atender peticiones y solicitudes, durante el periodo (…)”. La Resolución objeto de estudio tomó varios tipos de medidas, entre ellas, las que establecen la suspensión de términos en los procesos de cobro coactivo que cursan en la Medio de control: control inmediato de legalidad Entidad: Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGALENA E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co Oficina Asesora Jurídica de CORMAGDALENA, de otro lado también ordena suspender la atención al público; dichas medida están claramente establecidas conforme al aislamiento obligatorio expedido mediante el Decreto 457 de 2020, con el fin de a garantizar al interior de la entidad dicho aislamiento, para proteger la salud pública de los ciudadanos y en especial de los servidores públicos que laboran al interior de la entidad. Así como también esta normatividad acata lo previamente establecido por el Decreto 491 de 2020, en cuanto este permite la suspensión de términos mencionando que: Que de conformidad con lo anterior se hace necesario tomar medidas en materia de prestación de servicios a cargo de las entidades y organismos del Estado, con la finalidad de prevenir la propagación de la pandemia mediante el distanciamiento social, flexibilizando la prestación del servicio de forma presencial y estableciendo mecanismos de atención mediante la utilización de medios digitales y del uso y aprovechamiento de las tecnologías de la información y las comunicaciones, de manera que se

evite el contacto entre los servidores públicos y los ciudadanos, sin que ello afecte la continuidad y efectividad del servicio.” (...) “Que es necesario tomar medidas para ampliar o suspender los términos cuando el servicio no se pueda prestar de forma presencial o virtual, lo anterior, sin afectar derechos fundamentales ni servicios públicos esenciales.” (…) “Artículo 3. Prestación de los servicios a cargo de las autoridades. Para evitar el contacto entre las personas, propiciar el distanciamiento social y hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social, las autoridades a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto velarán por prestar los servicios a su cargo mediante la modalidad de trabajo en casa, utilizando las tecnologías de la información y las comunicaciones. (…) En este sentido, la Resolución tiene conexidad con el Decreto 491 de 2020 y el decreto 417 de 2020, esto en razón a que la Resolución en estudio busca al igual que los decretos legislativos, evitar la propagación del virus covid 19, igualmente los decretos legislativos ya habían autorizado a las entidades para la expedición de los actos internos que ayudaran a contener la pandemia dentro de la entidad. Ahora frente a la suspensión de términos igualmente es necesario mencionar que por remisión del artículo 306 del CPACA, el artículo 118 del Código General del Proceso establece: Medio de control: control inmediato de legalidad Entidad: Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGALENA E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co

ARTÍCULO 118. CÓMPUTO DE TÉRMINOS. (…) Cuando el término sea de meses o de años, su vencimiento tendrá lugar el mismo día que empezó a correr del correspondiente mes o año. Si este no tiene ese día, el término vencerá el último día del respectivo mes o año. Si su vencimiento ocurre en día inhábil se extenderá hasta el primer día hábil siguiente. En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial ni aquellos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el juzgado. (subrayado fuera del texto original) Es claro que las medidas de suspensión de términos establecidas en la Resolución 0001142020 de 2020, están justificadas en razones objetivas de fuerza mayor, como las provenientes de la Emergencia Sanitaria Declarada mediante la Resolución 385 de 2020, el Decreto 457 de 2020 y el Decreto 417 de 20203. Con este criterio es necesario indicar, que dichas medidas no provienen del capricho de la administración, por el contrario acogen el principio de necesidad y proporcionalidad establecidas en el artículo 11 y 13 de la ley 137 de 1994; como también lo estableció la Corte Constitucional en Sentencia SU-498 de 2016, donde señaló: Las previsiones sobre la contabilización de los términos en los casos en los que se interrumpe el servicio atienden a la razonabilidad de las cargas procesales, pues si “(…) un acto procesal que ha de realizar una de las partes en un despacho judicial determinado no puede llevarse a cabo por el cierre del despacho dentro del término señalado por la ley o por el juez,

resultaría absurdo sancionar al interesado con las consecuencias negativas que ello conlleve, cuando el despacho judicial no ha estado abierto al público. (…) la Sala advierte que en los casos de interrupción del servicio de administración de justicia y frente al cumplimiento de los términos, esta Corporación ha considerado que: (i) la administración de justicia es un servicio público esencial regido por el principio de continuidad; (…) (iii) ante la configuración de circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor que impidan el cumplimiento de cargas procesales no se pueden derivar consecuencias negativas para las partes; (…) 2.5 Proporcionalidad 3 Decreto 417 de 2020 “Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.” Medio de control: control inmediato de legalidad Entidad: Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGALENA E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co Las medidas adoptadas en la presente resolución, son proporcionales a la situación actual del país generada por la emergencia sanitaria en razón al virus COVID -19, debido a que: 1. la Resolución en estudio, con el fin de garantizar la protección a la salud y a la vida

de los servidores públicos y ciudadanía en general y además siendo consecuente con los Decretos dados por el gobierno nacional, ordenó la suspensión de términos y la atención presencial al ciudadano, medidas tomadas guardan coherencia con el ordenamiento vigente, respetan los derechos fundamentales en especial el del debido proceso, y siguen los principios constitucionales, entre ellos, la primacía del interés general, pues pretenden evitar la propagación del virus COVID 19, en la entidad pública.

2. La suspensión de términos adoptada por la entidad, es una medida necesaria, en razón a que muchos de los procesos llevados por algunas entidades estatales no están digitalizados y requieren el desplazamiento de los funcionarios, acción que es imposible con un decreto que ordena el aislamiento social. Igualmente se debe de entender que las entidades públicas requieren un tiempo para adecuarse al uso de las tecnologías en sus labores.

III.CONCEPTO

Por lo anterior, esta Delegada solicita respetuosamente a la Sala Especial de Decisión No. 9 del Consejo de Estado, declarar la legalidad de la Resolución 000114-2020 del 27 de abril de 2020, “Por medio de la cual se prorrogan las medidas establecidas en la Resolución 107 de 13 de abril de 2020 y se dictan otras disposiciones.” Del Honorable Consejero, cordialmente,

DIANA MARINA VÉLEZ VÁSQUEZ

Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Proyectó: JANR Medio de control: control inmediato de legalidad Entidad: Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGALENA E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado

Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co Revisó: Medio de control: control inmediato de legalidad Entidad: Corporación Autónoma Regional del Rio Grande de la Magdalena - CORMAGALENA E2020-607316 Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co