PGN - FALLA EN LA PRESTACION DEL SERVICIO - Deber legal de protección a los ciudadanos

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-Muerte violenta de concejal RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Omisión en el cumplimiento de las obligaciones a su cargo Ahora, si bien es cierto que la muerte del concejal, desde el punto de vista de la acción penal, es imputable a terceros ajenos a la administración, en punto de la responsabilidad extracontractual del Estado le resulta imputable a la Fiscalía General de la Nación, pues el resultado se produjo como consecuencia de la omisión en el cumplimiento de las funciones taxativamente señaladas, no resultando válido el argumento de exculpación según el cual el daño fue producto del hecho de un tercero. FALLA EN LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO-Deber legal de protección a los ciudadanos De las disposiciones citadas surge la facultad – deber de la Fiscalía General de la Nación de brindar protección a las víctimas de los delitos, obligación que en el asunto sub examine no se cumplió dado que la denuncia presentada por los señores concejales amenazados no fue objeto de trámite alguno por el instructor, a pesar de lo categórico de las expresiones usadas por los denunciantes, del antecedente de la muerte violenta de uno de los ciudadanos que había sido objeto de amenazas, de la identificación plena del agresor y de los motivos en que se fundaba la intención de agredir dadas las serias discrepancias que se presentaban entre los dos grupos contradictores políticos. En estas condiciones, para esta Procuraduría Delegada es claro que en el asunto sub examine sí existió una falla en el servicio de la administración pues, se reitera, la Fiscalía tenía pleno conocimiento de las amenazas de muerte existentes en

contra del ciudadano y asistiéndole el deber legal de brindarle la debida protección no actuó en procura de lograrlo.

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá, D. C., 10 de septiembre de 2010 Doctora

GLADYS AGUDELO ORDÓÑEZ

Consejera Ponente (E). Sección Tercera 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación.

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref. Concepto 10-176. Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación.

Honorable señora Consejera: El proceso de la referencia se encuentra en conocimiento del Consejo de Estado por virtud del recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena por medio de la cual acogió las súplicas de la demanda; trámite en el que esta agencia del Ministerio Público, en su condición de sujeto procesal, interviene para emitir concepto de fondo, en los

siguientes términos: ANTECEDENTES La demanda En ejercicio de la acción de reparación directa, la señora Aura Salas de Gómez y sus hijos Leonardo José y Edgardo Jacob Gómez Salas presentaron demanda en contra de la Nación, Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación orientada a que se les declare administrativa y

patrimonialmente responsables de los perjuicios materiales y morales causados con la violenta muerte de su esposo y padre Edgardo Gómez 2 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. Blanquillo ocurrida el 21 de abril de 2002 a manos de grupos armados al margen de la ley. Narra la demanda que el señor Edgardo Gómez Blanquillo fue elegido como Concejal del Municipio de Sitionuevo (Magdalena), investidura que dio lugar a que grupos políticos adversos y subversivos profirieran amenazas en su contra, las cuales fueron puestas en conocimiento de la Unidad de Vida de la Fiscalía General de la Nación, el 6 de noviembre de 2001, mediante denuncia formulada en contra del señor Julio Alberto Gutiérrez Rosales como autor responsable de las mencionadas amenazas. El 21 de abril de 2002, el doctor Edgardo Gómez Blanquillo fue secuestrado por un grupo armado que lo asesinó de nueve impactos de bala, cumpliéndose así las amenazas contra su vida; debido a la falla en el servicio de los entes demandados quienes no suministraron la protección oportuna y necesaria a su vida e integridad física a pesar de tener conocimiento de las amenazas de que era víctima. La contestación Durante el término de fijación en lista, la Fiscalía General de la Nación manifestó no constarle los hechos de la demanda, se opuso a la prosperidad de las pretensiones por considerar que a pesar de la existencia de una

denuncia por amenazas, no es la entidad encargada de velar por la protección física de los ciudadanos con excepción de aquellos que se encuentren en el programa de protección a testigos como lo dispone la Ley 418 de 1997, ley 782 de 2000 y la Resolución 2700 de 1996 proferida por el Fiscal General de la Nación. El Ministerio de Defensa Nacional, al contestar la demanda, solicitó no acceder a las pretensiones de la demanda pues, en su criterio, el daño fue producto del actuar culposo de la víctima quien se dispuso a realizar un 3 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. desplazamiento sin solicitar un esquema de seguridad por parte de la Policía Nacional, a pesar de la existencia de amenazas en su contra y de que su condición de persona pública lo hacía de fácil reconocimiento. Precisa que no existió denuncia o petición formal de protección de parte del señor Gómez Blanquillo y que el homicidio fue cometido por terceras personas, ajenas a la institución. La Sentencia El Tribunal A quo declaró administrativamente responsable a la Fiscalía General de la Nación de los perjuicios ocasionados a los demandantes con la muerte violenta del señor Edgardo Gómez Blanquillo por considerar que la denuncia presentada con ocasión de las amenazas de muerte en su contra no fue objeto de actuación alguna tendiente a esclarecer o investigar la veracidad de la queja formulada por la víctima, lo que facilitó el accionar de

los delincuentes pues el mencionado ciudadano no contaba con protección alguna; concluyendo que, el daño se debó a la inoperancia de la entidad demandada, a quien le asistía el deber inexorable de proteger la vida del citado señor. Como consecuencia de la anterior declaración, condenó a la Fiscalía General de la Nación al pago de 100 salarios mínimos legales para cada uno de los demandantes, por concepto de los perjuicios morales y en abstracto por concepto de lucro cesante. La apelación Inconforme con esta decisión la Fiscalía General de la Nación la apeló con miras a que sea revocada y, en su lugar, se le exonere de responsabilidad, toda vez que entre sus funciones no está la guarda y seguridad de los ciudadanos y que si bien existió una denuncia penal, el señor Edgardo Gómez Blanquillo no solicitó su inclusión al programa de protección y 4 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. asistencia a víctimas y testigos, de manera que el daño sufrido no reviste el carácter de indemnizable por parte de esa entidad, pues su custodia y seguridad no se hallaba a cargo de la Fiscalía. EL CONCEPTO La Procuraduría Quinta Delegada comparte en su integridad la decisión de la primera instancia por ello, respetuosamente solicita a la H. Sala la confirmación del fallo apelado, previas las siguientes consideraciones: Problema jurídico Consiste en determinar si el daño sufrido por los demandantes con la muerte

violenta de Edgardo Gómez Blanquillo se produjo como consecuencia de la falla en el servicio de la Fiscalía General de la Nación. Análisis fáctico, probatorio y jurídico Los cuestionamientos del ente demandado se dirigen contra la existencia de falla en el servicio, la imputabilidad de cualquier omisión legal a la Fiscalía y el nexo causal entre su conducta y el resultado lesivo. Lo primero que habrá de advertirse es que los documentos que se allegaron con la demanda, en copia simple, no tienen ningún valor probatorio, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil, para que las copias tengan el mismo valor probatorio del original deben estar “autenticadas por notario, previo cotejo con el original o 5 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. la copia autentica que se le presente”1; de suerte que como las fotocopias simples traídas al proceso adolecen de esta formalidad no son suficientes para demostrar los hechos que con ellas se pretende hacer valer2. En punto del valor probatorio de las copias simples, el Consejo de Estado de manera reiterada ha señalado que: “La Sala tiene determinado que las copias informales carecen de valor probatorio en los términos del artículo 252 y 254 del Código de procedimiento Civil, dado que las copias simples no son medios de convicción que puedan tener la virtualidad de hacer constar o demostrar los hechos que con las mismas se pretendan hacer valer ante la jurisdicción, en cuanto su estado desprovisto

de autenticación impide su valoración probatoria, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 254 del C. de P. Civil antes citado.3” (Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de 18 1 “Aparte de tratarse de una copia simple de un documento que se reputa público, y que por lo mismo debía aportarse en copia auténtica, para que pudiera tener el mismo valor probatorio de su original, según el artículo 254 del C. de P.C., su fecha 14 de mayo no da certeza de que el hecho ocurrió antes de ni en el día del 12, como tampoco de la ocurrencia de lo expuesto por el supuesto conductor del vehículo, pues quien aparece como Inspector dice haberse presentado al lugar de los hechos el 14 de mayo, cuando el automotor ya había sido desvarado, de modo que cómo puede hacer constar que lo expuesto por el conductor era verídico, si ello ya había pasado; cómo puede dar por cierto que la avería se presentó el día 11 y no, por ejemplo, el 13, si se presentó al supuesto lugar de los hechos tres (3) días después.” (Sección Primera, Sentencia de 31 de julio de 2008, Expediente 76001233100020000190101. Eduardo Botero Soto & Cia., Ltda., Vs. Dirección de Impuestos Y Aduanas Nacionales. Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) 2 Con la demanda se allegaron, entre otros, los siguientes documentos: (…). El artículo 253 del C.P.C. establece que los documentos pueden aportarse al proceso en original o en copia y a renglón seguido, el artículo 254 señala los eventos en que las copias tendrán valor probatorio. Dice la norma: (…). Como quedó visto, los documentos

aportados por la parte actora son copias simples que carecen de valor probatorio conforme a las normas procesales mencionadas y en esa medida no pueden tenerse como sustento de los perjuicios que se reclaman. (Sección Sentencia de Primera. Sentencia de 3 de julio de 2008. Expediente 41001233100019980077101, Aldemar Peña Peralta y otra Vs. Alcalde Municipal de Neiva, Consejera Ponente: Dra. Martha Sofia Sanz Tobon 3 “…la exigencia del numeral 2º del artículo 254 es razonable, y no vulnera el artículo 83 de la Constitución, como tampoco el 228. En este caso, la autenticación de la copia para reconocerle él mismo valor probatorio del original es un precepto que rige para todas 6 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. de junio de 2008, expediente 70001233100020030061801(AP), Emposucre en Liquidacion Vs. Nacion-Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y Otros. Consejera Ponente: Dra. Ruth Stella Correa Palacio) (Subrayas fuera de texto) Precisado lo anterior, se tiene que en el expediente obra prueba, legal y oportunamente allegada de los siguientes hechos, relevantes a la litis: Que el señor Edgardo Gómez Blanquillo falleció el 21 de abril de 2002 en le Municipio de Sitionuevo, Departamento del Magdalena. (fl. 17). Que el señor Edgardo Gómez Blanquillo contrajo matrimonio con la señora

Aura Evelina Salas Vallejo el 26 de enero de 1980 (fl. 18) y que en dicha unión se procreó a Edgardo Jacob y Leonardo José Gómez Salas. (fls. 20 y 21) Que el Municipio de Sitionuevo canceló, a titulo de honorarios, al Honorable Concejal Edgardo Gómez Blanquillo la suma de $5.393.799 durante el año 2001 y $ $1.256.899 durante el año 2002. (fl. 98) Que tanto en los libros de anotaciones de la Estación de Policía del Municipio de Sitionuevo como en el archivo de la Jefatura de Inteligencia y de la Ayudantía General de la Fuerza Aérea, y del Ejército Nacional no obra denuncia alguna instaurada por el señor Edgardo Gómez Blanquillo ni solicitud de protección por amenazas en contra de su integridad física. (fls. 102, 105, 109-114) Según las versiones de la cónyuge y el hijo del occiso, rendidas durante la investigación penal adelantada para el esclarecimiento de los hechos en que resultó muerto el señor Gómez Blanquillo, se infiere que su muerte fue las partes en el proceso, y que no tiene otra finalidad que rodear de garantías de certeza la demostración de los hechos, fundamento del reconocimiento de los derechos….” Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia C-023 de 11 de febrero de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía. 7 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros

Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. producto del actuar ilícito de dos sujetos pertenecientes a las AUC cuya identidad quedó plenamente demostrada y que, según el informe de Policía Judicial “recibían ordenes del Alcalde de Sitionuevo para la época de nombre HERNAN NAVARRO MANGA (Asesinado El 13-01-05 en Palermo)”. El señor Henry Manuel Osorio Lara, ex concejal de Sitionuevo instauró, en noviembre de 2001, junto con el médico Edgardo Gómez Blanquillo, denuncia penal ante la Unidad de Vida de la Fiscalía por las amenazas que, en contra de su vida e integridad personal, habían recibido de parte de quienes gobernaban en el periodo 2000 al 2003 el ente territorial, amenazas que se habrían originado, al parecer, en una demanda de carácter electoral que uno de los concejales impetró en contra del alcalde de turno. En su declaración ante esta instancia, el señor Osorio Lara afirma que las amenazas de muerte no sólo fueron proferidas en su contra sino también contra el médico Gómez Blanquillo, Jorge Luis Vergara e Italo de Alba Alemán y, que todos ellos están muertos. (fls. 140 y 141) La certeza de la declaración citada, se comprueba con la copia autenticada de la denuncia penal por amenaza de muerte presentada por los señores Edgardo Gómez Blanquillo y Henry Osorio Lara ante la Unidad de Vida de la Fiscalía General de la Nación en contra del señor Julio Alberto Gutiérrez Rosales. Del texto de este documento se infiere que las víctimas habían sido

objeto de amenazas como consecuencia de una demanda de inhabilidad e incompatibilidad que Jorge Luis Vergara presentó en contra del alcalde del Municipio de Sitionuevo, Hernán Navarro Manga. Estas pruebas demuestran, de manera fehaciente, que el médico y concejal Edgardo Gómez Blanquillo puso en conocimiento del ente acusador que venía siendo víctima de amenazas contra su vida por parte de seguidores del alcalde municipal y las razones por las que consideraba que las mismas podían materializarse, en tanto el señor Italo de Alba Alemán, quien también había sido amenazado, había sido ultimado a disparos el 5 de noviembre. 8 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. Frente a tan concreta denuncia, lo que espera el ciudadano es que la Fiscalía General de la Nación cumpla con la función de “velar por la protección de las víctimas, testigos e intervinientes en el proceso”, como lo señala el artículo 3.7 del Decreto 2699 de 1991, obligación dentro de la cual se puede acudir a una diversidad de mecanismos a fin de evitar la vulneración concreta del bien jurídico amenazado. El citado Decreto, en su artículo 23, al tratar precisamente sobre las funciones de la oficina de protección y asistencia señala que “Para cumplir con las funciones será responsable de: 1. Recolectar y estudiar la veracidad, el posible origen y la gravedad de las amenazas contra víctimas, testigos,

funcionarios de la Fiscalía e intervinientes en el proceso.” Y de “2. Tomar las medidas necesarias para que los organismos de seguridad del Estado brinden protección y seguridad en aquellos casos en que se requiera”. A su vez, la Ley 478 de 1997 en su artículo 70 señala que “El funcionario judicial que adelanta la actuación, cualquier otro servidor público, o directamente el propio interesado, podrán solicitar a la Oficina de Protección de Víctimas y Testigos la vinculación de una persona determinada al Programa” precisando en el artículo 71 los mecanismos que se pueden tomar en aras de cumplir dicho cometido los cuales van desde el cambio de identidad hasta la modificación de los cambios físicos de la persona, señalando expresamente la posibilidad de que el funcionario judicial ordene a los organismos de seguridad del Estado brindar la protección necesaria al admitido en el programa y a su núcleo familiar. De las disposiciones citadas surge la facultad – deber de la Fiscalía General de la Nación de brindar protección a las víctimas de los delitos, obligación que en el asunto sub examine no se cumplió dado que la denuncia presentada por los señores Gómez Blanquillo y Osorio Lara no fue objeto de trámite alguno por el instructor, a pesar de lo categórico de las expresiones usadas por los denunciantes, del antecedente de la muerte 9 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. violenta de uno de los ciudadanos que había sido objeto de amenazas, de la

identificación plena del agresor y de los motivos en que se fundaba la intención de agredir dadas las serias discrepancias que se presentaban entre los dos grupos contradictores políticos. Ahora, si bien es cierto que la muerte del doctor Gómez Blanquillo, desde el punto de vista de la acción penal, es imputable a terceros ajenos a la administración, en punto de la responsabilidad extracontractual del Estado le resulta imputable a la Fiscalía General de la Nación, pues el resultado se produjo como consecuencia de la omisión en el cumplimiento de las funciones taxativamente señaladas, no resultando válido el argumento de exculpación según el cual el daño fue producto del hecho de un tercero4. En estas condiciones, para esta Procuraduría Delegada es claro que en el asunto sub examine sí existió una falla en el servicio de la administración pues, se reitera, la Fiscalía tenía pleno conocimiento de las amenazas de muerte existentes en contra del ciudadano y asistiéndole el deber legal de brindarle la debida protección no actuó en procura de lograrlo5, por lo tanto, al tenor del artículo 90 constitucional, la responsabilidad administrativa y 4 “No obstante que la muerte del señor Chacón fue obra de un tercero, pues como se anotó, no obra prueba de que en dicho crimen hubieran participado miembros de la Fuerza Pública, la responsabilidad de aquella recae directamente en el Estado Colombiano, como quiera que a pesar de tener conocimiento de que los militantes del Partido Comunista se encontraban amenazados de muerte, entre ellos la víctima, luego de las denuncias formuladas por los dirigentes de ese partido político, éste omitió

negligentemente adelantar las respectivas investigaciones del caso; si bien el Ministerio de la Defensa aseguró haberlas ordenado, no hay prueba que así lo indique. Tampoco está acreditado que se hubieran tomado medidas para proteger la vida de las personas amenazadas de muerte…” (Sentencia de 3 de octubre de 2007, expediente 15985, 5 “En casos como éste, en los que se discute la responsabilidad del Estado, por la muerte de una persona, es necesario acreditar que ésta se debió a una falla imputable a la Administración, por acción u omisión de sus agentes, como por ejemplo cuando alguien siente amenazada su integridad personal y pide protección a las autoridades públicas, y éstas la omiten sin ninguna justificación. De llegar a materializarse el hecho, esto es, si la persona muere o sufre lesiones como consecuencia de un atentado, surge llana y claramente la responsabilidad del Estado, a título de falla en el servicio, por omisión.” (Sentencia de 30 de noviembre de 2006, expediente 16.626, Consejero Ponente. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez) 10 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. patrimonial de la Fiscalía General de la Nación debe resultar comprometida, tal y como lo consideró la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 23 de abril de 2009, expediente 760012331000199626640116.923, Josefa Hurtado de Tello y otros Vs. Fiscalía General de la

Nación, Consejero Ponente: Dr. Mauricio Fajardo Gómez, en la que sostuvo: “De lo anterior se desprende que en el presente caso la FISCALIA GENERAL DE LA NACION desatendió las obligaciones constitucional y legalmente impuestas frente a la procura de protección a las víctimas con ocasión del respectivo proceso penal, puesto que aun cuando las circunstancias que antecedieron al homicidio de LUIS JAIRO TELLO HURTADO evidenciaban de manera contundente el inminente peligro en que se encontraba su vida, la entidad demandada se limitó a remitir la solicitud de protección presentada ante el Fiscal General de la Nación al Fiscal Seccional que tramitaba la denuncia penal por el presunto delito de “constreñimiento ilegal” y a informarle dicho trámite a la víctima. Estas son las dos únicas actuaciones que aparecen acreditadas en el proceso ya que en manera alguna la Fiscalía demostró haber procedido de conformidad con lo dispuesto en la normatividad vigente sobre la materia en cuanto a la evaluación y valoración de las amenazas denunciadas por la víctima, la solicitud a los organismos de seguridad del Estado con el fin de procurarle alguna medida de protección específica y menos aún su inclusión en el Programa de Protección, herramientas éstas que tenía a su alcance en aras de precaver el desenlace fatal de los hechos que de manera insistente la víctima había puesto en su conocimiento y para cuya implementación no era necesario esperar a que la víctima de manera directa así lo solicitara, pues como quedó visto, el fiscal que tenía a su cargo el conocimiento del caso tenía el

deber legal de velar por la protección de la víctima, sin que el cumplimiento de dicha obligación estuviere en modo alguno supeditada a tal pedimento. Entonces, como lo dedujo el juzgador a quo, en el sub examine se configura la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación por falla en el servicio en tanto su conducta omisiva fue factor determinante en la producción del daño por el que ahora se reclama indemnización, en consecuencia, a juicio 11 5aCdeE/AGM/napn Expediente 47001233100020040044301-37801. Aura Evelina Salas de Gómez y otros Vs. Ministerio de Defensa y Fiscalía General de la Nación. del Ministerio Público, el fallo impugnado merece confirmación y así, respetuosamente, solicita a la H. Sala de Decisión declararlo. De la señora Consejera, atentamente, ANTONIO GÓMEZ MERLANO Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado (E) 12 5aCdeE/AGM/napn