PGN - IMPEDIMENTO - Trámite en el congreso

Bogotá, D.C., noviembre 25 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad parcial contra el Acto Legislativo 01 de 2005, artículo 1, parágrafo transitorio 4 “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

Actor: FRANCISCO JIMÉNEZ ORDOÑEZ.

Magistrada Sustanciadora: Dra. CLARA INÉS VARGAS

HERNÁNDEZ

Expediente D-5951 Concepto No. 3993 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano FRANCISCO JIMENEZ ORDOÑEZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º y 242, numeral 1º de la Carta, solicita se declare la inconstitucionalidad del artículo 1, parágrafo transitorio 4 del Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.”

1. Planteamientos de la demanda En concepto del ciudadano JIMENEZ ORDOÑEZ, el Acto Legislativo 01 de 2005 en el artículo 1 Parágrafo 4 Transitorio es contrario a la Constitución por vicios de procedimiento en su formación, los cuales son insubsanables. Los vicios se pueden resumir así: 1.1. En el desarrollo de la primera vuelta del proyecto en los debates en la

Comisión Primera de la Cámara (13 de octubre de 2004), en la plenaria de la Cámara de Representantes (2 de noviembre de 2004), en la Comisión Primera del Senado (30 de noviembre de 2004) y en la plenaria del Senado (14 de diciembre Procurador General de 2004), algunos Congresistas presentaron impedimentos o inhabilidades para votar la disposición demandada, los cuales fueron rechazados por la Comisión o la plenaria, según el caso, impedimentos y recusaciones que no fueron conocidos por la Comisión de Ética que es el ente competente para conocer de ella. 1.2. En las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara, tanto en la primera (13 de octubre de 2004) como en la segunda vuelta (20 de abril de 2005), en la misma sesión se citó para debatir, se votó y se aprobó, lo cual es una clara violación del requisito establecido en el Acto Legislativo 01 de 2003 que exige citar a votación a la respectiva Cámara por lo menos con un día de antelación. 1.3. El proyecto no se debatió, no hubo discusión en el 8 debate, segunda vuelta en el Senado, en la sesión celebrada el 16 de junio de 2005. 1.4. No hubo debate ni discusión de fondo en las conciliaciones en la primera y segunda vuelta. Los Congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe sin conocer los textos conciliados.

2. Problemas jurídicos Corresponde al Ministerio Público determinar si: 2.1. Si el trámite de los impedimentos y de las reacusación en el caso del Acto

Legislativo acusado, desconoció la competencia de la Comisión de Ética del Congreso. 2.2. Si en el trámite de aprobación del Acto Legislativo acusado, se desconoció el requisito del anuncio previo a que se refiere el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. 2.3. Si en el trámite de aprobación del Acto Legislativo acusado, se violó el principio de consecutividad. 2 Procurador General 2.4. Si la no discusión del acta de conciliación por parte de las plenarias vicia su aprobación. Sobre el particular, el Ministerio Público, considera.

3. Análisis de los cargos en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005

Para dar respuesta a los cargos que esgrime el ciudadano JIMENEZ ORDOÑEZ, en relación con la forma como fueron tramitados los impedimentos y las recusaciones, es necesario determinar cuál fue el trámite que éstos recibieron. 3.1. Durante el trámite del proyecto de acto legislativo en la Cámara de Representantes (primera vuelta), se pueden apreciar las siguientes situaciones: 3.1.1. En la Gaceta 751, se registra la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, realizada el 7 de octubre de 2004 en donde se presentan impedimentos y se discute la forma de resolverlos, la sesión de levanta por falta de quórum. 3.1.2. En la Gaceta 818, se registra el acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 26 de octubre de 2004, en donde se solicita que antes

de tramitar y debatir los impedimentos presentados se debe estudiar el tema de si existen impedimentos cuando se trata de reformas constitucionales (pág. 16). Se debate y se vota el criterio para determinar si existen impedimentos por parte de la Plenaria y éste es aprobado (pág. 22 a 24). 3.1.3 En la Gaceta 645, en el informe de ponencia para segundo debate se deja constancia sobre la manifestación de algunos impedimentos y la negativa de la Comisión en aceptarlos (pág.10). 3.1.4. En la Gaceta 832, consta el acta de la Plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 2 de noviembre de 2004, en esa instancia se designa una comisión accidental para tramitar los impedimentos, comisión que consideró que no existía conflicto de intereses (pág. 15). La Comisión Accidental pone a 3 Procurador General disposición de la plenaria las consideraciones y los impedimentos, los cuales son votados uno a uno (pág. 17 a 24). 3.2. El trámite del proyecto realizado en el Senado (primera vuelta), en lo relacionado con los impedimentos se puede apreciar las siguientes situaciones: 3.2.1 En la Gaceta 31, está publicada el acta de la Comisión Primera del Senado, de la sesión realizada el 25 de noviembre de 2004, en la que se tramitan unos impedimentos por parte de la Comisión (pág. 18). 3.2.2 En la Gaceta 32, registra el acta de la Comisión Primera del Senado donde se presenta el informe de la subcomisión establecida para darle trámite a los

impedimentos presentados, se fija el criterio que los Parlamentarios no se encuentran incursos en ellos (pág. 3); 3.2.3 En la Gaceta 28, aparece el acta de la sesión Plenaria del Senado en la cual se tramitan los impedimentos y se resuelven por parte de ésta, advirtiendo que no existe conflicto de intereses. 3.3. Durante la segunda vuelta en la Cámara de Representantes se en relación con este punto, se puede apreciar lo siguiente: En la Gaceta 265, se publicó el acta de la Comisión Primera referida a la sesión realizada el 20 de abril de 2005, en la que se presentaron nuevamente impedimentos pero la Comisión, previa lectura del acta de la subcomisión que se conformó en primera vuelta para resolver este problema, decidió acoger su criterio y dar igual tratamiento a la situación (pág. 13). Igualmente, en la Plenaria se debatió nuevamente el tema de los impedimentos tal como consta en la Gaceta 336, en la que se registra la sesión del 3 de mayo de 2005, en la cual se deja constancia el criterio adoptado en la primera vuelta para el tratamiento de los impedimentos, los cuales como tienen la misma causa tienen validez para la Plenaria (pág12). 3.4. En el desarrollo de la segunda vuelta en el Senado de la República se tramitaron unos impedimentos, así: 4 Procurador General 3.4.1. En la Gaceta 535, en la que se registra el acta de la Comisión Primera del Senado celebrada el 31 de mayo de 2005, se constata la forma como en dicha

instancia se presentaron y resolvieron unos impedimentos. 3.4.2. En la Gaceta 476, se consignó la sesión Plenaria del Senado realizada el 15 de junio de 2005, en la que se presentaron y resolvieron algunos impedimentos. 3.4.3. En la Gaceta 433, se registra la sesión de la Plenaria del Senado realizada el 16 de junio de 2005, en donde de manera similar se votan unos impedimentos.

4. El procedimiento para el trámite de los impedimentos 4.1. El ciudadano JIMENEZ ORDOÑEZ, afirma que los impedimentos y los recusaciones que se presentaron en el trámite de la primera vuelta al acto legislativo acusado, no fueron conocidos por la Comisión de Ética tal como lo exige la Ley 5ª de 1992. 4.2 En el reciente pronunciamiento sobre el Acto Legislativo 02 de 2004, la Corte Constitucional al revisar lo relacionado con el procedimiento para el trámite de las inhabilidades y recusaciones, afirmó que tratándose de reformas a la Constitución no era posible predicar la existencia de impedimentos y recusaciones por su grado de generalidad, abstracción e intemporalidad.

Si bien el Ministerio Público no comparte la apreciación que sobre este tópico sostuvo la Sala Plena en el mencionado fallo, respeta el criterio de la mayoría y en consecuencia entiende que éste será el que se va aplicar en el caso en estudio. En consecuencia, a él se remite. Sobre este punto señaló la Corte en la sentencia C-1040 de 2005, según se lee en el comunicado de prensa.

5 Procurador General “…Para la Corte, al igual que lo ha sostenido el Consejo de Estado al pronunciarse sobre demandas de pérdida de investidura de congresistas, la regla general es que no cabe plantear impedimentos o recusaciones por conflicto de intereses con motivo del trámite de una reforma constitucional. Esto se debe a que para que haya un conflicto entre el interés particular del congresista y el interés general, se requiere que el interés privado sea “directo e inmediato” (artículo 286, Ley 5ª de 1992) y que el respectivo congresista se encuentre en una posición especial de desigualdad frente a los demás parlamentarios. Como las reformas constitucionales afectan por igual a todos los colombianos, es inusual que algún congresista se encuentre particularmente privilegiado o perjudicado por un Acto Legislativo. Además, después de una reforma constitucional deben sucederse varios hechos (leyes que desarrollen la reforma, aplicación de la misma, decisiones políticas difícilmente anticipables,etc.) antes de que ésta tenga incidencia sobre la vida de un congresista o sus familiares, lo cual hace que el interés del congresista usualmente no pueda ser calificado de directo e inmediato”. 4.3. En el mencionado fallo, la Corte Constitucional se refirió igualmente al trámite que se le debe dar a un impedimento y a la situación jurídica que se presenta cuando no se le da curso a través de la Comisión de Ética. “ […] la Corte concluyó que ni la Constitución ni la ley ordenan que los impedimentos sean enviados a la Comisión de Ética. La Constitución no regula específicamente el punto. El artículo 59 de la Ley 5ª de 1992 puede

ser interpretado de diversas maneras respecto del trámite de los impedimentos, a diferencia del artículo 294 de dicha ley que sí ordena que de las recusaciones “se dará traslado inmediato” a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista. La práctica parlamentaria analizada por la Corte indica que nunca las solicitudes de impedimento han sido remitidas a tal Comisión. Por lo tanto, era razonable que se mantuviera dicha práctica en este caso. Además, el Consejo de Estado en su jurisprudencia sobre conflictos de intereses de los congresistas, no ha exigido que la Comisión de Ética rinda concepto previo. Las solicitudes de impedimento por conflictos de intereses son resueltas por la respectiva Plenaria o Comisión Constitucional Permanente…. Por consiguiente, el que se haya decidido sobre los impedimentos sin remitirlos previamente a la Comisión de Ética fue conforme a derecho.” Al igual que en el anterior punto, el Ministerio Público considera que sí hay un trámite para resolver el tema de los impedimentos y que éste viene siendo desconocido por el Congreso de la República. Sin embargo, la Corte ya sentó su posición sobre este tópico, siguiendo lo que en la materia ha sido la doctrina del 6 Procurador General Consejo de Estado. En este punto, con el respeto que nos merece la Corte, reiteremos lo que en su momento sostuvo el Despacho, en el concepto 3849, rendido con ocasión del Acto Legislativo No. 2 de 2004. 4.4. El ciudadano JIMENEZ ORDOÑEZ considera que los Congresistas fueron jueces y partes al votar impedimentos de otros parlamentarios cuando la razón del

impedimento era la misma, es decir, se presentó el fenómeno que coloquialmente se denomina como “carrusel de la felicidad”. Sobre este punto, la Corte, en la sentencia C-1040 de 2005, señaló: “…la Corte estimó que ninguna norma de la Constitución o de la Ley 5ª de 1992 prohíbe que quien se ha declarado impedido participe en la decisión de los impedimentos manifestados por otros congresistas. Lo que está vedado es que el congresista que ha solicitado ser declarado impedido, vote a favor o en contra de su propio impedimento. No obstante, nada prohíbe que decida sobre los impedimentos manifestados por otros congresistas. En efecto, no hay norma expresa al respecto y no se pueden trasladar al proceso legislativo reglas típicas de los procesos judiciales…Además, cada manifestación individual de impedimento obedece a la apreciación subjetiva de circunstancias personalísimas de un congresista que “cree” estar impedido (artículo 291, Ley 5ª de 1992), lo cual permite distinguir cada situación de las demás en la medida en que cada congresista debe valorar, antes de manifestar un impedimento, si su situación particular tiene sobre su voluntad una incidencia tal que le impide participar en el trámite de una ley o, excepcionalmente, de una reforma constitucional. Adicionalmente, los congresistas tienen el deber de asistir a las sesiones del Congreso y votar en las decisiones que adopten las Cámaras (artículo 127, Ley 5ª de 1992). Sólo pueden ser excusados de este deber después de que les sea aceptado el

impedimento, como lo dispone expresamente el artículo 293 de la Ley 5ª de 1992.” 4.5. La afirmación del demandante según la cual “en segunda vuelta a excepción de la Plenaria del Senado de la República ningunos de los Parlamentarios se declararon impedidos” carece de todo fundamento documental, por cuando si se revisa la integridad del trámite al proyecto de Acto Legislativo se puede determinar que tal afirmación se torna improcedente, puesto que la Cámara discutió los impedimentos y adoptó el criterio determinado en la primera vuelta del debate. 7 Procurador General

5. Anuncio del proyecto: Violación del Acto Legislativo 01 de 2003 5.1. Cargos presentados por el demandante Afirma el actor que en desarrollo de las sesiones de la Comisión Primera de la Cámara tanto en primera vuelta (octubre 13 de 2004) como en segunda vuelta

(abril 20 de 2005), “se votó y aprobó en la misma sesión el artículo 1 parágrafo 4 transitorio”. Por tal razón, se violó el requisito que exige citar a votación a la respectiva Cámara por lo menos con un día antes de que ocurra este hecho. 5.2. Análisis del cargo en el trámite del Acto Legislativo 01 de 2005 En cuanto al trámite realizado en primera vuelta se expone: 5.2.1. En la Gaceta 750, está el acta de la sesión de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes de la reunión realizada el 6 de octubre de 2004, en donde se constata que el Secretario de la Comisión citó para el día 7 de octubre

de 2004, fecha en la se debatiría el proyecto de Acto Legislativo número 34 y 127 acumulados. 5.2.2. En la Gaceta 818, aparece el acta de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes, referida a la sesión del 26 de octubre de 2004, en donde consta que el proyecto de Acto Legislativo fue aprobado en la Comisión Primera de la Cámara en las sesiones del 13 y 14 de octubre. 5.2.3. Según la Gaceta 264 que contiene el acta de la Comisión Primera de la Cámara en la sesión del 19 de abril de 2005, se anuncia el proyecto de acto legislativo, de la siguiente manera: “[Presidente] Vamos a hacer los siguiente: obedeciendo el reglamento que nos exige que en la sesión siguiente debe agotarse íntegramente el Orden del Día y que no hemos evacuado; es decir estos cinco o seis proyectos serán enlistados para discutir y votar mañana, pero adicionalmente para discutir y votar mañana está el siguiente proyecto 8 Procurador General de acto legislativo, que es el de pensiones (…) Señor Secretario, entonces sírvase informarle a la Comisión que proyectos de ley y actos legislativos serán discutidos y votados en el día de mañana. [Secretario] Sí señor Presidente. Por instrucción suya se anuncian: - Proyecto de Acto Legislativo número 034 de 2004 Cámara acumulado con el 127 de 2004 Cámara, por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.” Precisados las anteriores situaciones el cargo de inconstitucionalidad elevado ante

la Corte Constitucional por el demandante carece de fundamento jurídico y por tanto no puede proceder.

6. Violación del principio de consecutividad 6.1. El ciudadano considera que el proyecto violó el principio de consecutividad, pero el soporte del cargo de inconstitucionalidad lo basa en que el proyecto “finalmente no se debatió, es decir, no hubo discusión de fondo del artículo 1 parágrafo transitorio 4 acusado, aprobado en 8 debate en (segunda vuelta) en el Senado de la República en la sesión del 16 de junio de 2005; es de recordar que el en el 4 debate (sic) en primera vuelta en el Senado de la República en la sesión del 14 de abril de 2004, fue aprobado a “pupitrazo” donde tampoco obtuvo el debate requerido que exige la Constitución Nacional y la Ley 5 de 1992”. 6.2. Estructurado el cargo presentado, este despacho considera que la acusación no se refiere a la violación del principio de consecutividad, sino a la ausencia de debate al proyecto en la Plenaria del Senado en segundo vuelta, situación ésta que se hace necesario analizar en la totalidad del trámite dado al proyecto. 6.3. Trámite del Acto Legislativo 01 de 2005

El proyecto de acto legislativo durante la segunda vuelta en la Plenaria del Senado recibió el siguiente trámite: 9 Procurador General 6.3.1. En la Gaceta 473 se registra el acta la plenaria Senado de la sesión del 9 de junio de 2005, en donde se anuncia el debate y votación del Acto Legislativo

(pág.23). 6.3.2. En la Gaceta 497 que contiene el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 14 de junio de 2005, se encuentra que el proyecto se comenzó a debatir y se anunció que el proyecto continuará en su discusión y aprobación en el próxima sesión (pág. 37). 6.3.3. El debate al proyecto se puede apreciar en la Gaceta 476 que contiene el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 15 de junio de 2005. 6.3.4. En la Gaceta 433, está publicada el acta de la sesión Plenaria del Senado realizada el 16 de junio de 2005, en donde se constata que después de realizada la lectura de ponencias al proyecto de acto legislativo, se presentaron algunas intervenciones de Senadores, en donde se debate el articulado del proyecto que no se había considerado en la sesión anterior. El Senador Mario Uribe como coordinador de Ponentes afirma: “Presidente, la última norma, es el artículo que nos falta, yo creo que ya hay acuerdo general en esa materia, desde luego no faltarán quienes no nos acompañen [se realiza la lectura del artículo por parte del ponente]…” Posteriormente se realizan dos intervenciones: la de los Senadores Luis Elmer Arenas Parra y Héctor Helí Rojas, este último presenta una proposición sustitutiva la cual es votada y negada por la Plenaria (pág. 55). 6.4. Con fundamento en lo anterior, el Ministerio Público concluye que en lo que hace al artículo acusado, éste gozó de suficiente debate y deliberación en la Plenaria del Senado. El análisis que realiza el demandante para sustentar su

cargo, parte del análisis de una sola Gaceta del Congreso, en la cual se reporta el debate al proyecto, puesto que la última sesión no es más que el fin de un procedimiento anterior. 10 Procurador General 6.5 Afirma el demandante que “es de recalcar también que no hubo debate ni discusión de fondo en las conciliaciones en 1 y 2 vuelta. Los congresistas se limitaron a la lectura del encabezado del informe y se aprobaron sin conocerse los textos conciliados”.- Si se revisa de manera total el trámite al proyecto de acto legislativo, se puede apreciar que la Gaceta 515 del 17 de junio de 2005), contiene el acta 183 de la plenaria de la Cámara de Representantes, que contiene lo acontecido en la sesión del 17 de junio de 2005, en donde se anuncia el sometimiento a la Plenaria del acta de conciliación (pág. 37). Igualmente, en la Gaceta 505 del 8 de agosto de 2005, contiene el acta 184 de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes realizada el 20 de junio de 2005. El acta de conciliación se somete a consideración de la plenaria y es aprobada (pag. 28). Se deja constancia que el acta ha sido aprobada por las mayorías exigidas en la Constitución. De otra parte, la Gaceta 522 registra que el informe de la comisión de conciliación es sometido a consideración de la Plenaria del Senado (pag.51), el cual es debatido, votado y aprobado.

7. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte

Constitucional declarar EXEQUIBLE el parágrafo transitorio 4 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005, sólo por los cargos de la demanda. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación 11 Procurador General SPTB/jf 12