PGN - IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY - Regulación de situaciones durante su vigencia

CONSULTA DISCIPLINARIA-Se emita concepto respecto a la autoridad para disciplinar a curadores urbanos por la entrada en vigencia de la ley 1796 de 2016 PROCURADURÍA AUXILIAR ASUNTOS DISCIPLINARIOS-No le es posible resolver casos particulares o concretos En cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 2000, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. LEY-Reglas sobre aplicación de esta según Jurisprudencia del Consejo de Estado IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Regulación de situaciones durante su vigencia ULTRACTIVIDAD DE LA LEY-Aplicación COMPETENCIA-Da prevalencia a principios de juez natural y de legalidad COMPETENCIA-Inmutabilidad de esta respecto de procesos en curso o no clausurados según Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia COMPETENCIA-Momento para fijarla ante el tránsito de leyes que la alteran …..Es decir, el momento determinante para fijar la competencia ante el tránsito de leyes que la alteran es el inicio del proceso, el cual ocurre —como el legislador indica de manera puntual— con la formulación de la demanda. En el campo disciplinario, este momento se circunscribe, en virtud de la aplicación analógica de la norma, a los eventos contemplados en el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 que prevé que «[l]a acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por

información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona […]». Sin embargo, al resolver el problema jurídico planteado consistente en determinar cuál es la autoridad que ostenta la competencia para continuar con el proceso disciplinario y declarar la competencia de una de las dos autoridades administrativas disciplinarias en conflicto por hechos anteriores al 13/07/2017 (una vez ha entrado en vigencia el Título IV de la Ley 1796/16), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha tomado en cuenta un marco cronológico y con fundamento en él ha formulado sus consideraciones Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 5878750, ext. 12335. www.procuraduria.gov.co CONSULTA DISCIPLINARIA-Su respuesta no tiene carácter vinculante de conformidad con regulación legal 2 Bogotá, D. C., 05/04/2019 C-89 – 2018

SALIDA 47249 09/04/2019

Doctora CAROLINA ARANGO URIBE Procuradora provincial de Armenia Carrera 17 20-27, piso 10 Armenia (Quindío) carango@procuraduria.gov.co Ref.: Respuesta consulta recibida el 22/08/2018

Respetada doctora: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico respecto a la autoridad competente para disciplinar a los curadores urbanos con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1796 de 2016, que le asigna a la Superintendencia de Notariado y Registro la función de

adelantar los procesos disciplinarios contra estos particulares que cumplen función pública e imponerles las correspondientes sanciones, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, me permito manifestarle lo siguiente: En cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 20001, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. Con el fin de abordar el tema planteado, cabe recordar que si bien la Ley 1796 de 20162 precisó que a partir del 13 de julio de 2017 la competencia para disciplinar a los curadores urbanos le estaba atribuida a la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder preferente que pudiere llegar a ejercer la Procuraduría General de la Nación3, nada definió respecto de la competencia frente a los procesos en curso. Por ello debe acudirse a lo 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 2 «Por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la

seguridad de las edificaciones y el fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan otras disposiciones». 3 «ARTÍCULO 24. VIGILANCIA Y CONTROL. El régimen disciplinario especial para los curadores urbanos se aplicará por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro, sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de la Nación. Para adelantar las funciones de vigilancia y control de curadores urbanos previstas en la presente ley, créase en la Superintendencia de Notariado y Registro la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos. Los recursos para su funcionamiento y costos adicionales serán cubiertos con el recaudo de la tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la Superintendencia de Notariado y Registro». Y «ARTÍCULO 36. VIGENCIA. La presente ley entrará a regir a partir de su promulgación, con excepción del Título IV, el cual entrará a regir un (1) año después de su promulgación […]». Esta ley fue publicada en el Diario Oficial 49.933 de 13 de julio de 2016. 3 dispuesto en el artículo 624 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el cual prevé lo siguiente: Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los

términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad. Sobre el particular, el Consejo de Estado4 indicó que el precitado artículo 624 establece tres reglas sobre aplicación de la ley respecto de las denominadas situaciones en curso, en particular, la entrada en vigencia de las normas procesales: i) El efecto general inmediato de las leyes procesales y la irretroactividad de la ley: «Las nuevas normas relacionadas con la sustanciación de los procesos prevalecen sobre las anteriores, es decir, que empiezan a regir una vez hayan entrado en vigencia. De este modo, si un proceso inició bajo unas reglas procesales que posteriormente son derogadas o remplazadas por otras, continuará rigiéndose por estas últimas, lo que tiene su razón de ser en el denominado “efecto inmediato de las normas procesales”». ii) La ultraactividad de las normas procesales para aquellas situaciones consolidadas al momento en que entra a regir el nuevo compendio y señala algunos supuestos que deben agotarse con base en las normas bajo las cuales se iniciaron: «[s]ólo se aplicarán las reglas procesales anteriores a los

trámites que ya se hubieren iniciado bajo las mismas [sic], en aras de conservar las actuaciones que ya se encontraban en curso cuando entró a regir la nueva ley. Una vez se surta la actuación que se encontraba pendiente, el proceso continuará bajo las normas de la nueva legislación». iii) La competencia le da prevalencia a los principios de juez natural5 y de legalidad6: «[e]n virtud del principio de perpetuatio iurisdictionis7, se conservan las normas de competencia vigentes al momento de presentar la demanda, salvo que la ley nueva haya suprimido la respectiva autoridad». En la sentencia C-655/97, la Corte Constitucional estableció al respecto: 4 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, c. p.: ENRIQUE GIL BOTERO, decisión del 6 de agosto de 2014, rad.: 88001233300020140000301 (50408). 5 En principio, es aquel a quien la Constitución y la ley le han asignado competencia para conocer cierto asunto. 6 Reclama la predeterminación jurídica de la autoridad a quien corresponde ejercer el poder estatal en una causa específica. 7 En virtud de este principio, «las reglas que gobiernan el proceso desde su comienzo se mantienen a lo largo de su duración, al margen de las reformas jurídicas sobrevinientes» (sentencia T-64/16). 4 La competencia debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad porque no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio jurisdictionis);

la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden público puesto que se funda en principios de interés general. Frente a la inmutabilidad de la competencia respecto de los procesos en curso o no clausurados (ante una variación sobreviniente), la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia manifestó que «con ocasión de la Ley 1564 de 2012, […] se introdujo en el artículo 6248, modificación al tantas veces aludido canon 40 de la Ley 153 de 1887, la cual consistió en depurar y detallar los supuestos de matización de la regla de aplicación general inmediata de las normas procesales rituales, e introducir un inciso puntualmente destinado a la ultractividad general de las normas procesales orgánicas, a fin de que la competencia […], por regla casi absoluta, se rija exclusivamente por la normativa vigente al inicio del proceso»9. Es decir, el momento determinante para fijar la competencia ante el tránsito de leyes que la alteran es el inicio del proceso, el cual ocurre —como el legislador indica de manera puntual— con la formulación de la demanda10. En el campo disciplinario, este momento se circunscribe, en virtud de la aplicación analógica de la norma11, a los eventos contemplados en el artículo 69 de la Ley 734 de 2002 que prevé que «[l]a acción disciplinaria se iniciará y adelantará de oficio, o por información proveniente de servidor público o de otro medio que amerite credibilidad, o por queja formulada por cualquier persona […]». Sin embargo, al resolver el problema jurídico planteado consistente en determinar cuál es la autoridad que ostenta la competencia para continuar con

el proceso disciplinario y declarar la competencia de una de las dos autoridades administrativas disciplinarias en conflicto por hechos anteriores al 13/07/2017 (una vez ha entrado en vigencia el Título IV de la Ley 1796/16), la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha tomado en cuenta un marco cronológico y con fundamento en él ha formulado sus consideraciones; veamos:

DECISIÓN FECHA FECHA ACTUACIÓN AUTORIDAD

C. DE E. HECHOS QUEJA PROCESAL COMPETENTE CONSIDERACIONES 25/09/18 24/07/12 29/12/17 NO SNR Con fundamento en el artículo 40 del CGP indica lo siguiente: RAD. 1) Las leyes procesales tienen efectos inmediatos, y 11001-03cuando la norma modifique la competencia de la 06-000autoridad encargada de la solución de un determinado 2018asunto, el proceso seguirá siendo conocido por el 0158funcionario que se encontraba habilitado para ello, 00(C) según la legislación anterior, siempre que la demanda 8 Disposición vigente a partir del 12 de julio de 2012, fecha de promulgación de la Ley, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 627.

9 Sentencia del 25 de abril de 2018; SC1230-2018, rad. 08001-31-03-003-2006-00251-01; m. p. LUIS ALONSO RICO PUERTA. 10 Con dicha precisión se buscó blindar la aptitud legal del funcionario hasta la finalización del procedimiento. 11 Este método de integración del derecho señala que «[l]a aplicación de la norma a un supuesto no es

contemplado por ella, pero semejante al previsto por la misma [sic]». (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 26 de marzo de 2015; rad. 11001-03-28-000-2014-00034-00 y 1100103-28-000-2014-00026-00 (acumulados); c. p. (E): ALBERTO YEPES BARREIRO). 5 haya sido interpuesta durante la vigencia de la ley procesal anterior. 2) El artículo 24 de la Ley 1796 tiene efectos inmediatos. 3) La PGN tuvo conocimiento del informe el día 29/12/17, fecha en la que el artículo 24 ya se encontraba en vigor. 4) El proceso disciplinario contra los curadores urbanos no ha tenido comienzo procesal en ninguna de las dos entidades entre las que ha surgido esta controversia. Dicha circunstancia es de la mayor importancia por cuanto descarta la eventual aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis. 5) Entonces, como la fecha decisiva para la solución del presente conflicto de competencias es el momento en que la autoridad disciplinaria presuntamente competente tuvo conocimiento de los hechos investigados: 29/12/17, es la SNR la llamada a conocer esta investigación disciplinaria. 1) Las leyes procesales tienen efectos inmediatos. 2) El legislador tiene la facultad de variar los criterios temporales de entrada en vigencia de las leyes procesales. 3) El legislador estableció en el artículo 36 de la Ley 1796/16 que el Título IV entraba a regir un año después de

su promulgación, es decir, el 13/07/2017. 4) No es posible aplicar el Título IV a hechos cometidos y conocidos previamente a su entrada en vigencia. 5) Para el 22/11/2016, la autoridad competente para iniciar 24/10/18 el proceso disciplinario era la PGN. Esta es la fecha decisiva para determinar la aplicación de la ley nueva. 110R 0A 1D -. 0315/03/13 22/11/16 NO SNR 6 co) mC po em teo n p ca iar sa yla a hé ap bo íc aa e e nn tr aq du oe as e re p gr io r p lau s Lo e ye 1l 7c 9o 6n /f 1lic 6t ,o q d ue e 06-000le asigna a la SNR la función de asumir los procesos 2010disciplinarios que se adelanten contra los curadores 0118urbanos, y no se ha proferido auto de apertura de 00(C) investigación disciplinaria, la entidad competente para asumir e iniciar la investigación disciplinaria formalmente es la SNR. 7) Entonces, a partir del 13/07/2017, la SNR tiene la competencia disciplinaria especial frente a los curadores urbanos, con respecto a todos los casos en los que no se haya emitido, previamente a la fecha señalada, auto de apertura de investigación por parte de otra entidad. Con fundamento en el artículo 40 del CGP indica lo siguiente: 1) Las leyes procesales tienen efectos inmediatos, y cuando la norma modifique la competencia de la autoridad encargada de la solución de un determinado asunto, el proceso seguirá siendo conocido por el

funcionario que se encontraba habilitado para ello, según la legislación anterior, siempre que la demanda haya sido interpuesta durante la vigencia de la ley 27/11/18 procesal anterior. 2) El artículo 24 de la Ley 1796 tiene efectos RAD. inmediatos. 3) La PGN tuvo conocimiento del informe 1 01 60 -0 01 000 -3VIG 20E 1N 6CIA 22/09/17 NO SNR e el n cd oía n t2 ra2 b/0 a9 e/1 n7 v, igfe oc rh . a en la que el artículo 24 ya se 20184) El proceso disciplinario contra el curador urbano 00192no ha tenido comienzo procesal en ninguna de las 00(C) dos entidades entre las que ha surgido esta controversia. Supuesto que resulta importante por cuanto descarta la eventual aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis. 5) Entonces, como la fecha decisiva para la solución del presente conflicto de competencias es el momento en que la autoridad disciplinaria presuntamente competente tuvo conocimiento de los hechos investigados: 29/09/17, es la SNR la llamada a conocer esta investigación disciplinaria. Con fundamento en los artículos 40 del CGP, y 52 y 53 de la Ley 4/1913 indica lo siguiente: 1) Las leyes procesales tienen efectos inmediatos. 2) El artículo 24 de la Ley 1796 tiene efectos inmediatos. 3) La fecha de presentación de la queja que da lugar al inicio del procedimiento disciplinario 11/12/18 SI 04/10/17 es posterior a la fecha de entrada en

22/03/18 vigencia del Título IV de la Ley 1796/16, en particular RAD. SNR el artículo 24. 1 01 60 -0 01 000 -323/12/16 04/10/17 PR AO UF TI ORIÓ SNR 4 2) 2/0 A 3s /2í 0 1m 8i s ym po ra, c til ca ó aS lN gR u naa sv o dc iló ige nc co in ao sc . imiento el 2018INDAGACIÓN 5) Significa, entonces, que como el proceso 00174PRELIMINAR disciplinario también se configura con una serie de 00(C) actos procesales concatenados, cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica, la norma legal que lo rige, para el caso en punto a la competencia, es la vigente al momento de iniciarse. 6) Entonces, la SNR es la competente para continuar el proceso disciplinario que inició mediante el auto del 22/03/2018. 6 Con fundamento en el artículo 40 del CGP indica lo siguiente: 1) Las leyes procesales tienen efectos inmediatos, y cuando la norma modifique la competencia de la autoridad encargada de la solución de un determinado asunto, el proceso seguirá siendo conocido por el funcionario que se encontraba habilitado para ello, según la legislación anterior, siempre que la demanda haya sido interpuesta durante la vigencia de la ley 23/01/19 procesal anterior. 2) El artículo 24 de la Ley 1796 tiene efectos RAD. inmediatos. 3) La PGN tuvo conocimiento del informe 11001-03el día 16/08/17, fecha en la que el artículo 24 ya se

06-00022/12/16 16/08/17 NO SNR encontraba en vigor. 20184) El proceso disciplinario contra el curador urbano 00244no ha tenido comienzo procesal en ninguna de las 00(C) dos entidades entre las que ha surgido esta controversia. Supuesto que resulta importante por cuanto descarta la eventual aplicación del principio de la perpetuatio jurisdictionis. 5) Entonces, como la fecha decisiva para la solución del presente conflicto de competencias es el momento en que la autoridad disciplinaria presuntamente competente tuvo conocimiento de los hechos investigados: 22/08/17, es la SNR la llamada a conocer esta investigación disciplinaria. Resta agregar que esta respuesta expedida a instancia de la consultante reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201112 y 12 de la Resolución 9 de 201713. Atentamente,

ORIGINAL FIRMADO POR

JUAN FERNANDO GÓMEZ GUTIÉRREZ

Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Proyectó XPGH C-89 – 2018 12 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular

consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 13 «ARTÍCULO 12. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». 7