PGN - JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES - En los municipios no es una imposición

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”. El accionante considera que en la norma acusada el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, pues no señaló la fuente de financiación del pago de la seguridad social y el seguro de vida de los miembros de las juntas administradoras locales, vulnerando los principios de autonomía territorial y sostenibilidad fiscal1. Al respecto, el actor explica que dicha elusión “imposibilita que las entidades territoriales asignen o procuren los recursos necesarios para cumplir con la función del pago de seguridad social y riesgos laborales de los ediles”. ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inepta demanda, la argumentación del cargo de inconstitucionalidad carece de certeza En concreto, el razonamiento sobre la existencia de la omisión legislativa relativa se estructura a partir de un análisis aislado del sistema normativo, cuyo examen integral desvirtúa la configuración de la laguna jurídica. Específicamente, aunque es cierto que en el parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 20122, el Congreso de la República omitió regular la fuente de financiación de los municipios destinada a garantizar el pago de la seguridad social y el seguro de vida de los ediles, también es verdad que: OMISIÓN LEGISLATIVA-En consecuencia, para el Ministerio Público no se

presenta En consecuencia, para el Ministerio Público no se presenta la omisión legislativa alegada por el accionante, ya que, a partir de una lectura armónica de los artículos 3° de la Ley 617 de 2000 y 42 de la Ley 1551 de 2012, es claro que el pago de la seguridad social y la cancelación del seguro de vida de los ediles “son una especie de gastos de funcionamiento, que deben ser solventados con los ingresos de libre destinación” de los municipios3. JUICIO DE SUFICIENCIA-Los fundamentos del cargo pierden el poder de persuasión y no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume del precepto acusado Igualmente, la Procuraduría estima que la demanda carece de suficiencia, ya que, al evidenciarse la lectura aislada de la norma cuestionada, los fundamentos del cargo pierden el poder de persuasión y no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume del precepto acusado. Efectivamente, ante la determinación de la fuente de financiación del pago de la seguridad social y las prestaciones del personal de las entidades del Estado en la normativa, sin mayor 1 Cfr. Artículos 287 y 334 de la Constitución Política. 2 Modificado por el artículo 2° de la Ley 2086 de 2021. 3 Cfr. Concepto 6364 del 25 de julio de 2017 de la Procuraduría General de la Nación. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 dificultad se desvirtúan los argumentos presentados en torno a la imposibilidad de

gestionar la cancelación de dichas obligaciones. JUNTAS ADMINISTRADORAS LOCALES-En los municipios no es una imposición del legislador, en tanto se trata de una potestad constitucional de los concejos que se genera al dividir el territorio en comunas y corregimientos Entonces, si en ejercicio de la autonomía se opta por establecer dichas corporaciones al regular la organización política, las entidades territoriales deberán prever y asumir los gastos de funcionamiento respectivos, entre ellos, las cargas asociadas a la seguridad social y las prestaciones de los ediles, cuya exigencia simplemente responde a los requerimientos superiores del trabajo en condiciones dignas FALLO INHIBITORIO-Ante la ineptitud sustantiva de la demanda presentada contra el parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”. Bogotá, D.C., 12 de marzo de 2024 Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Honorables Magistrados

CORTE CONSTITUCIONAL

Ciudad

Expediente: D-15542

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Everaldo Lamprea Montealegre contra el parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas

Concepto No.: 7330

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política4, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano Everaldo Lamprea Montealegre cuestiona la exequibilidad del parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 20125, el cual se transcribe a continuación: “Artículo 42. Juntas Administradoras Locales (…). Parágrafo 2°. En aquellos municipios cuya población sea superior a cien mil (100.000) habitantes, los alcaldes garantizarán la seguridad social en salud y riesgos laborales de los ediles, con un ingreso base de cotización de un (1) salario mínimo legal mensual vigente y sin que esto implique vinculación laboral con la entidad territorial, a través de la suscripción de una póliza de seguros con una compañía reconocida oficialmente de conformidad con el reglamento que para tal efecto expida el Concejo Municipal.

En materia pensional los miembros de las Juntas Administradoras Locales gozarán de los beneficios establecidos por el artículo 26 de la Ley 100 de 1993. También deberá suscribirles una póliza de vida en los términos del artículo 68 de la Ley 136 de 1994. Las Juntas Administradoras Locales tendrán hasta 80 sesiones ordinarias y 20 extraordinarias en el año; la ausencia injustificada en cada período mensual de sesiones a por lo menos a la tercera parte de ellas, excluirá al miembro de la Junta Administradora Local de los beneficios contemplados en el presente artículo.

4 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 5 Modificado por el artículo 2 de la Ley 2086 de 2021, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 Cuando concurran faltas absolutas de los miembros de las Juntas Administradoras Locales, quienes ocupen las vacantes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluyan el periodo respectivo (…)”. El accionante considera que en la norma acusada el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa, pues no señaló la fuente de financiación del pago de la seguridad social y el seguro de vida de los miembros de las juntas administradoras locales, vulnerando los principios de autonomía territorial y sostenibilidad fiscal6. Al respecto, el actor explica que dicha elusión “imposibilita que las entidades territoriales asignen o procuren los recursos necesarios para cumplir con la función del pago de seguridad social y riesgos laborales de los ediles”.

II. Consideraciones del Ministerio Público En el artículo 2° del Decreto Ley 2067 de 19917 se establece que las demandas de inconstitucionalidad deben incluir el concepto de la violación de la Carta Política, el cual “supone la exposición de las razones por las cuales el actor considera que el

contenido de una norma constitucional resulta vulnerado por las disposiciones objeto de la demanda, e implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface únicamente con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos”8. En este sentido, se ha expresado que “el concepto de la violación requiere que los argumentos de inconstitucionalidad contra las normas acusadas sean: (i) Claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación; (ii) Ciertos, es decir, que recaigan sobre una proposición jurídica real y existente; (iii) Específicos, en la medida en que se precise la manera cómo la norma acusada vulnera un precepto o preceptos de la Carta; (iv) Pertinentes, lo cual implica que sean de naturaleza constitucional, y no legales y/o doctrinarios; y (v) Suficientes, al exponer todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio”9. En esta línea argumentativa, en la jurisprudencia constitucional se han advertido “las dificultades que se pueden presentar en la formulación de los cargos por omisiones legislativas relativas, entre las que ha destacado la lectura parcial de las normas acusadas”. En efecto, “puede acontecer que el precepto considerado incompleto, realmente no contenga la regulación exigida, pero que esta se encuentre en otra disposición o que la lectura aislada de un texto legislativo tenga por resultado la verificación de una omisión que, sin embargo, resulte superada por una interpretación sistemática de la legislación”10. 6 Cfr. Artículos 287 y 334 de la Constitución Política.

7 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-341 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo). 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-276 de 2019 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 10 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), reiterando el fallo C091 de 2014 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 En punto de ello, se recuerda que si bien por razones de seguridad jurídica y coherencia del sistema normativo es preferible que un asunto se encuentre ordenado de manera integral en un único cuerpo dispositivo, lo cierto es que el Congreso de la República puede regular una misma temática en varias leyes sin desconocer mandato superior alguno11. Por lo anterior, a efectos de construir un cargo por omisión legislativa que atienda a las exigencias argumentativas de certeza, se requiere que en la formulación del cuestionamiento se realice un análisis conjunto de los cuerpos dispositivos en los que el Congreso de la República ha ordenado la temática respectiva. Lo anterior, porque un examen aislado de una disposición puede derivar en que se identifiquen supuestas lagunas jurídicas, las cuales se desvirtúan con el simple estudio integral del sistema normativo. Ciertamente: “(…) cuando se cuestiona una omisión legislativa relativa, por tratarse de una

acusación que se dirige contra un vacío parcial, el demandante tiene la carga de demostrar mínimamente que, en efecto, esa indefinición existe. Lo contrario, llevaría a la Corte a que, por vía de este tipo de censuras, concentrara su actividad en definir las interpretaciones legales del ordenamiento jurídico y no a examinar si el Legislador vulneró la Carta Política. Por lo tanto, para el cumplimiento del requisito de certeza no basta cuestionar una norma aislada, sino que es necesario que el demandante cumpla una carga mínima dirigida a demostrar la existencia del vacío que cuestiona”12. Además, se ha indicado que, ante la ausencia de certeza, la demanda de forma paralela incumple el requisito de suficiencia, ya que la acusación no es formulada de manera completa y, por consiguiente, no logra tener un “alcance persuasivo”, esto es, ser “capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad que se presume de la norma” acusada13. Así las cosas, se ha señalado que ante la constatación de la concurrencia de las referidas deficiencias en la fundamentación de una demanda en la que se alegue la configuración de una omisión legislativa relativa, le corresponde a la Corte Constitucional adoptar un fallo inhibitorio, dada la ineptitud de los cargos para generar un pronunciamiento de fondo14. Pues bien, en la presente oportunidad, la Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia es inepta, porque la argumentación del 11 Desde sus inicios, la Corte Constitucional ha explicado que “en aras de la seguridad jurídica y la coherencia

del ordenamiento jurídico, es recomendable que las materias se sistematicen en una sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige esa formalidad” (Sentencia C-600A de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero). 12 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-189 de 2021 (M.P. José Fernando Reyes Cuartas). En este fallo, igualmente, se recuerda que “la carga de certeza tiene como propósito establecer si en realidad el objeto respecto del cual el demandante le solicita a la Corte un pronunciamiento pertenece al ordenamiento jurídico y, de otra, demostrar que es razonable derivar de una disposición vigente el significado normativo cuya constitucionalidad se cuestiona. En ese sentido es indispensable que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente (…), y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita (…) e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”. 13 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-603 de 2019 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 14 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 cargo de inconstitucionalidad carece de certeza. En concreto, el razonamiento sobre la existencia de la omisión legislativa relativa se estructura a partir de un análisis aislado del sistema normativo, cuyo examen integral desvirtúa la

configuración de la laguna jurídica. Específicamente, aunque es cierto que en el parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 201215, el Congreso de la República omitió regular la fuente de financiación de los municipios destinada a garantizar el pago de la seguridad social y el seguro de vida de los ediles, también es verdad que: (i) En el artículo 3° de la Ley Orgánica 617 de 2000, el legislador indicó que los gastos de funcionamiento de las entidades territoriales “deben financiarse con sus ingresos corrientes de libre destinación”16; y (ii) En la jurisprudencia administrativa se ha indicado que el pago de la seguridad social y las demás prestaciones del personal de las entidades públicas constituye un gasto de funcionamiento17. Ciertamente, se ha precisado que “los gastos de funcionamiento son aquellas erogaciones que tienen por objeto atender las necesidades de las entidades para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución Política y en la Ley. Una de esas necesidades es cumplir con la carga pensional (…), pues los gastos de personal son las erogaciones que debe hacer el Estado como contraprestación de los servicios que recibe (…), lo cual incluye (…) garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determina la Ley 100 de 1993”18. En consecuencia, para el Ministerio Público no se presenta la omisión legislativa alegada por el accionante, ya que, a partir de una lectura armónica de los artículos 3° de la Ley 617 de 2000 y 42 de la Ley 1551 de 2012, es claro que el pago de la

seguridad social y la cancelación del seguro de vida de los ediles “son una especie de gastos de funcionamiento, que deben ser solventados con los ingresos de libre destinación” de los municipios19. Igualmente, la Procuraduría estima que la demanda carece de suficiencia, ya que, al evidenciarse la lectura aislada de la norma cuestionada, los fundamentos del cargo pierden el poder de persuasión y no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume del precepto acusado. Efectivamente, ante la determinación de la fuente de financiación del pago de la seguridad social y las prestaciones del personal de las entidades del Estado en la normativa, sin mayor dificultad se desvirtúan los argumentos presentados en torno a la imposibilidad de gestionar la cancelación de dichas obligaciones. 15 Modificado por el artículo 2° de la Ley 2086 de 2021. 16 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-078 de 2018 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y C-463 de 2020 (M.P. Alberto Rojas Ríos). 17 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 8 de febrero de 2001 (Rad.: 1323) (M.P. César Hoyos Salazar). 18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 17 de abril de 2008 (Rad.: 15771) (M.P. María Inés Ortiz Barbosa). 19 Cfr. Concepto 6364 del 25 de julio de 2017 de la Procuraduría General de la Nación. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co

6 Al respecto, se toma nota de que la conformación de las Juntas Administradoras Locales en los municipios no es una imposición del legislador, en tanto se trata de una potestad constitucional de los concejos que se genera al dividir el territorio en comunas y corregimientos20. Entonces, si en ejercicio de la autonomía se opta por establecer dichas corporaciones al regular la organización política, las entidades territoriales deberán prever y asumir los gastos de funcionamiento respectivos21, entre ellos, las cargas asociadas a la seguridad social y las prestaciones de los ediles, cuya exigencia simplemente responde a los requerimientos superiores del trabajo en condiciones dignas22. En consecuencia, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que profiera un fallo inhibitorio, recordando que dicha decisión “lejos de afectar la garantía de acceso a la administración de justicia contemplada en el artículo 229 superior (…), evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional”23.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que profiera un fallo INHIBITORIO ante la ineptitud sustantiva de la demanda presentada contra el parágrafo 2° del artículo 42 de la Ley 1551 de 2012, “Por la cual se autoriza el reconocimiento de honorarios a los miembros de las Juntas Administradoras Locales del país, y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Nelly Roa Mosquera / Andrea Bernal Ortiz – Profesionales Universitarios Grado 17.

Revisó: Luis Esteban Monroy Granados – Asesor Grado 19.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 20 En el artículo 318 de la Constitución Política se indica que, “con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley”. 21 Cfr. Artículos 287 y 334 de la Constitución Política. 22 Cfr. Artículos 25, 48 y 53 de la Constitución Política. 23 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-088 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

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