PGN - LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO - El artículo 124 de la ley 2159 de 2021 (anual de presupu

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”. LEY ESTATUTARIA-No procede constitucionalmente su modificación mediante una norma contenida en una ley de presupuesto La Procuraduría General de la Nación considera que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 es inconstitucional, puesto que no es posible emendar una norma de contenido estatutario mediante una disposición de una ley de presupuesto, según las razones que se desarrollan enseguida. RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Técnica de regulación utilizada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para racionalizar la extensión del texto constitucional/RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Delegar en el Congreso de la República el desarrollo de ciertas materias de relevancia superior bajo una tipología de normativa diferenciada, que se caracteriza por tener una fuerza especial en el ordenamiento jurídico Al respecto, se recuerda que una de las particularidades de los cuerpos normativos es su fuerza, es decir, su capacidad de permanencia en vigor en el sistema jurídico ante la expedición de otros cuerpos dispositivos que regulen la misma materia, salvo que se trate de normativas de igual o superior jerarquía. LEY ESTATUTARIA-En relación con la fuerza En relación con la fuerza de las leyes estatutarias, se destaca que el artículo 153 de la Constitución les asignó una condición especial, porque se indica que su modificación y derogación por vía parlamentaria: (i) “exigirá la mayoría absoluta de los miembros del

Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura”, así como que (ii) “dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional”. Ahora bien, se ha señalado que la citada disposición de la Carta Política no impide que el legislador incorpore normas de contenido estatutario en las leyes ordinarias, siempre que respeten las referidas exigencias superiores. En efecto, en la Sentencia C-646 de 2001, la Corte Constitucional sostuvo que: “(…) la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional (…)”. Ciertamente, sólo aquellos asuntos con reserva “deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria”. LEY ESTATUTARIA-Principio de frenos y contrapesos. PRINCIPIO DE FRENOS Y CONTRAPESOS-Jurisprudencia de la corte constitucional/PRINCIPIO DE FRENOS Y CONTRAPESOS-No es posible incorporar una disposición estatutaria en una ley de presupuesto ante la afectación que implica para este principio En concreto, en la Sentencia C-515 de 2004, se declaró la inexequibilidad de una norma de contenido estatutario en materia electoral que había sido incorporada en una ley anual de presupuesto, bajo la siguiente argumentación: “(…) el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular

distintos puntos relacionados con la reposición de los gastos electorales, que afectan – condicionanel derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. (…) en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual -o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución”. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Razonabilidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA/La comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo normativo Ahora bien, la referida imposibilidad de que una norma contenida en una ley de presupuesto pueda modificar una disposición estatutaria así comporte cierta incidencia fiscal, conlleva a que al verificarse el desconocimiento de dicha restricción por parte del

legislador carezca de razonabilidad examinar el respeto del principio de unidad de materia. Ello, en tanto la comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo normativo, no influye sobre los efectos del desconocimiento de la mencionada limitación. LEY ESTATUTARIA-No es posible constitucionalmente su modificación por medio de una disposición contenida en una ley anual de presupuesto/LEY ESTATUTARIA-Materias que regula La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció en el artículo 152 superior las temáticas sujetas a reserva de ley estatutaria indicando que la misma se limitaba a la regulación sobre: a) los derechos y deberes fundamentales de las personas, así como los procedimientos y recursos para su protección; b) la administración de justicia; c) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición 2 y las funciones electorales; d) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) los estados de excepción. Sin embargo, con ocasión de la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial, la reserva de ley estatutaria fue ampliada. En concreto, el Acto Legislativo 02 de 2004 adicionó los artículos 127 y 152 de la Constitución Política, disponiendo que el Congreso de la República mediante dicha tipología normativa debe regular: (i) Las condiciones de participación en política para los servidores públicos que no pertenezcan a la Rama Judicial o a los órganos de control, electorales y de seguridad del Estado; y (ii) “La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que

reúnan los requisitos que determine la ley”, así como las “garantías a la oposición, la participación en política de servidores públicos, el derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, el derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y las normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República”. En desarrollo de estas últimas disposiciones constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 996 de 2005, en la cual ordena “el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República, o cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el Vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos que reúnan los requisitos de ley. Igualmente, reglamenta la Participación en política de los servidores públicos y las garantías a la oposición”. PARTICIPACIÓN EN POLÍTICA-Prohibiciones para los empleados del Estado En torno a la participación en política de los servidores públicos, en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 el legislador señaló las prohibiciones para los empleados del Estado y, en el inciso primero del parágrafo, estipuló que: “Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios

interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista en las que participen los candidatos a cargos de elección popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos”. LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-El artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 (anual de presupuesto) es inconstitucional por modificar una norma estatutaria Por medio de la Ley 2159 de 2021 el Congreso de la República expidió el presupuesto de rentas y recursos de capital, así como dispuso las apropiaciones respectivas para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2022. En el artículo 124, con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, el legislador modificó la prohibición contenida en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Específicamente, dispuso que: 3 “A partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación”. LEY ESTATUTARIA-El Congreso de la República desconoció la imposibilidad derivada de los mandatos constitucionales de modificar una norma estatutaria por medio de una ley de presupuesto Con base en lo expuesto, el Ministerio Público estima que el Congreso de la República

desconoció la imposibilidad derivada de los mandatos constitucionales de modificar una norma estatutaria por medio de una ley de presupuesto. Ello, porque el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 dispone la inaplicación temporal del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, el cual ha sido comprendido en la jurisprudencia como una norma de contenido estatutario por tratarse de una prohibición asociada a la participación en política de los funcionarios públicos. En consecuencia, la Procuraduría General de la Nación le solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma demandada, siguiendo las reglas ordinarias sobre los efectos temporales de sus decisiones, así como atendiendo la jurisprudencia sobre la materia. 4 Bogotá, D.C., 22 de abril de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional

Ciudad Expediente: D-14522 (acumulado) Referencia: Acciones públicas de inconstitucionalidad interpuestas por Roy Leonardo Barreras Montealegre y otros contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2022”.

Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera

Concepto No.: 7054

De conformidad con los artículos 242.4 y 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Roy Leonardo Barreras Montealegre y otros2 interpusieron sendas

demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021, el cual se transcribe a continuación: 1 “Artículo 242. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional (…) serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…) 4. De ordinario, la Corte dispondrá del término de sesenta días para decidir, y el Procurador General de la Nación, de treinta para rendir concepto”. “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Roy Leonardo Barreras Montealegre (D-14522), Edwing Fabian Díaz Plata (D-14523), Álvaro Garro Parra (D14525), Carlos Alberto Maya Restrepo (D-14528), Juan Sebastián Ramírez García (D-14529), Juan David Gamboa González (D-14530), Iván Cepeda Castro y otros (D-14533), Antonio Sanguino Páez y otro (D14534), Luis Fernando Velasco (D-14537), Juan Manuel López Molina (D-14538), David Andrés Luna Sánchez y otro (D-14539), Iván Darío Hernández Rodríguez (D-14545), Alberto Ortiz Saldarriaga (D-14548), Juliana Valentina Cruz Sánchez (D-14567), Valentina Álvarez Castro (D-14568), Laura Montes Salazar (D14571), Angie Bibiana Burgos Fajardo (D-14573), Francy Lizeth Rincón Tejedor (D-14574), Henry Camilo Estupiñán Ballesteros (D-14579), Karina Victoria Reyes Gutiérrez (D-14584), Vanessa González Estupiñán

(D-14586), María Paula Alvarado Niño (D-14587), Danna Valentina Dallos Soto (D-14589), Laura Juliana Aponte Pinilla (D-14591), Angie Bibiana Burgos Fajardo, Wilmar Santiago Becerra Bernal (D-14596), Inti Raúl Asprilla Reyes (D-14597), Alejandra Estévez Anáve (D-14600), y Jissel Amaid Gómez Estupiñán (D-14602). 5 “Artículo 124. Con el propósito de promover la reactivación económica y la generación de empleo en las regiones, a partir de la publicación de la presente ley y durante la vigencia fiscal 2022, la Nación podrá celebrar convenios interadministrativos con las entidades territoriales para ejecutar programas y proyectos correspondientes al Presupuesto General de la Nación. La presente disposición modifica únicamente en la parte pertinente el inciso primero del parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005. Parágrafo. Todos los convenios que se suscriban bajo el amparo de la presente disposición serán objeto de control especial por parte de la Contraloría General de la República. El Contralor General de la República determinará, en el marco de sus competencias constitucionales y legales, la forma en que se ejercerá dicho control especial”. Los demandantes solicitaron que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad3 del artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 por desconocer: (i) Los artículos 152 y 153 de la Constitución (reserva de ley estatutaria), en tanto se trata de una disposición de una ley ordinaria de presupuesto que

modifica un artículo contenido en un cuerpo normativo de naturaleza estatutaria4; y (ii) Los artículos 158, 346 y 347 de la Constitución (principio de unidad de materia), pues es una norma que modifica la ley de garantías electorales y, por consiguiente, no guarda una conexidad directa con el objetivo de ordenación presupuestal que tiene el cuerpo dispositivo en el que se encuentra contenida.

II. Consideraciones del Ministerio Público La Procuraduría General de la Nación considera que el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 es inconstitucional, puesto que no es posible emendar una norma de contenido estatutario mediante una disposición de una ley de presupuesto, según las razones que se desarrollan enseguida. a) Premisa mayor: No procede constitucionalmente la modificación de una disposición estatutaria mediante una norma contenida en una ley de presupuesto La reserva de ley estatutaria fue una técnica de regulación utilizada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 para racionalizar la extensión del texto constitucional5, la cual consistió en delegar en el Congreso de la República el desarrollo de ciertas materias de relevancia superior bajo una tipología de 3 Con el fin de revindicar la validez de las normas constitucionales afectadas por la disposición acusada, algunos de los actores pidieron que la Corte Constitucional le otorgue efectos retroactivos a la decisión de inexequibilidad (Cfr. Demanda D-14533). 4 En este mismo sentido, los demandantes sostienen que la norma acusada vulnera los artículos 142 de la Carta Política y 2° de la Ley 3ª de 1992, pues a pesar de su contenido estatutario su trámite parlamentario no

se adelantó ante las Comisiones Primeras de Senado y Cámara de Representantes. 6 normativa diferenciada, que se caracteriza por tener una fuerza especial en el ordenamiento jurídico6. Al respecto, se recuerda que una de las particularidades de los cuerpos normativos es su fuerza, es decir, su capacidad de permanencia en vigor en el sistema jurídico ante la expedición de otros cuerpos dispositivos que regulen la misma materia, salvo que se trate de normativas de igual o superior jerarquía7. En relación con la fuerza de las leyes estatutarias, se destaca que el artículo 153 de la Constitución les asignó una condición especial, porque se indica que su modificación y derogación por vía parlamentaria: (i) “exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura”, así como que (ii) “dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional”. Ahora bien, se ha señalado que la citada disposición de la Carta Política no impide que el legislador incorpore normas de contenido estatutario en las leyes ordinarias8, siempre que respeten las referidas exigencias superiores. En efecto, en la Sentencia C-646 de 20019, la Corte Constitucional sostuvo que: “(…) la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional (…)”. Ciertamente, sólo aquellos asuntos con reserva “deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria”.

Entonces, “el legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la adecuada regulación de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren. También puede tramitar en un cuerpo normativo separando aquellas materias que requieren trámite especial”. “No obstante, cualquiera que sea la opción escogida por el legislador, se deben tener en cuenta los criterios materiales determinantes y adoptar los procedimientos constitucionales correspondientes. La constitucionalidad de los artículos de las leyes ordinarias que contengan materias de reserva de ley estatutaria dependerá, en su momento, del cumplimiento de los requisitos establecidos en la Constitución, 5 Corte Constitucional, Sentencias C-507 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo) y C-022 de 2021 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 6 Cfr. Artículos 152 y 153 de la Constitución. 7 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero). Igualmente, ver: Padrón Pardo, Floralba; Estrada, Alexei Julio; y Sierra Porto, Humberto. El Sistema Normativo Colombiano. En: Lecciones de Derecho Constitucional, Tomo II, Universidad Externado de Colombia: 2018. 8 En la Sentencia C-646 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional explicó que “lo que la Constitución requiere es que los asuntos señalados en el artículo 152, delimitados según criterios materiales claros, sigan el trámite previsto en el artículo 153, pero no ordena que siempre que algún aspecto

de tales asuntos sea regulado dentro de una ley ordinaria, el proyecto como un todo debe seguir el trámite estatutario”. 9 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 7 respecto de los cuales la Corte sólo se pronunciará cuando se presente una demanda en la cual se plantee dicha cuestión”10. En punto de ello, se resalta que a la fecha la Corte Constitucional no se ha pronunciado sobre el procedimiento a seguir para cumplir con la exigencia de control previo en tratándose de normas estatutarias incluidas en cuerpos normativos ordinarios. Empero, dicha corporación sí ha aclarado que no es posible incorporar una disposición estatutaria en una ley de presupuesto ante la afectación que implica para el principio de frenos y contrapesos. En concreto, en la Sentencia C-515 de 200411, se declaró la inexequibilidad de una norma de contenido estatutario en materia electoral que había sido incorporada en una ley anual de presupuesto, bajo la siguiente argumentación: “(…) el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposición de los gastos electorales, que afectan –condicionanel derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. (…) en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter

estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual -o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución”. Ahora bien, la referida imposibilidad de que una norma contenida en una ley de presupuesto pueda modificar una disposición estatutaria así comporte cierta incidencia fiscal, conlleva a que al verificarse el desconocimiento de dicha restricción por parte del legislador carezca de razonabilidad examinar el respeto del principio de unidad de materia12. Ello, en tanto la comprobación de la existencia de cierta conexidad entre la norma demandada y el objeto del cuerpo 10 En esta misma línea argumentativa puede consultarse la Sentencia C-818 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) de la Corte constitucional. 11 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 12 En particular, la Corte Constitucional ha señalado que el principio de unidad de materia es transgredido “cuando no es posible encontrar una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma”, ni se tiene en cuenta “los aspectos de (i)

temporalidad, (ii) asunto y (iii) finalidad presupuestal” en razón a que “las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes” (Sentencia C-438 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger). 8 normativo, no influye sobre los efectos del desconocimiento de la mencionada limitación13. En suma, el Ministerio Público advierte que debido a la especial fuerza que caracteriza a las normas estatutarias, no es posible constitucionalmente su modificación por medio de una disposición contenida en una ley anual de presupuesto. b) Premisa menor: El parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 es una norma estatutaria La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 estableció en el artículo 152 superior las temáticas sujetas a reserva de ley estatutaria, indicando que la misma se limitaba a la regulación sobre: a) los derechos y deberes fundamentales de las personas, así como los procedimientos y recursos para su protección; b) la administración de justicia; c) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; d) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; y e) los estados de excepción. Sin embargo, con ocasión de la reforma constitucional que permitió la reelección presidencial, la reserva de ley estatutaria fue ampliada. En concreto, el Acto Legislativo 02 de 2004 adicionó los artículos 127 y 152 de la Constitución Política,

disponiendo que el Congreso de la República mediante dicha tipología normativa debe regular: (i) Las condiciones de participación en política para los servidores públicos que no pertenezcan a la Rama Judicial o a los órganos de control, electorales y de seguridad del Estado; y (ii) “La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la República que reúnan los requisitos que determine la ley”, así como las “garantías a la oposición, la participación en política de servidores públicos, el derecho al acceso equitativo a los medios de comunicación que hagan uso del espectro electromagnético, la financiación preponderantemente estatal de las campañas presidenciales, el derecho de réplica en condiciones de equidad cuando el Presidente de la República sea candidato y las normas sobre inhabilidades para candidatos a la Presidencia de la República”. En desarrollo de estas últimas disposiciones constitucionales, el Congreso de la República expidió la Ley 996 de 200514, en la cual ordena “el marco legal dentro del cual debe desarrollarse el debate electoral a la Presidencia de la República, o 13 Precisamente, en la Sentencia C-515 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional consideró que no era procedente “analizar la acusación acerca de la violación del principio de unidad de materia, dado que prosperó el cargo acerca de la vulneración de la reserva de ley estatutaria”. 14 “Por medio de la cual se reglamenta la elección de Presidente de la República, de conformidad con el artículo 152 literal f) de la Constitución Política de Colombia, y de acuerdo con lo establecido en el Acto Legislativo 02 de 2004, y se dictan otras disposiciones”.

9 cuando el Presidente de la República en ejercicio aspire a la reelección, o el Vicepresidente de la República aspire a la elección presidencial, garantizando la igualdad de condiciones para los candidatos que reúnan los requisitos de ley. Igualmente, reglamenta la Participación en política de los servidores públicos y las garantías a la oposición”15. En torno a la participación en política de los servidores públicos, en el artículo 38 de la Ley 996 de 2005 el legislador señaló las prohibiciones para los empleados del Estado y, en el inciso primero del parágrafo, estipuló que: “Los Gobernadores, Alcaldes Municipales y/o Distritales, Secretarios, Gerentes y directores de Entidades Descentralizadas del orden Municipal, Departamental o Distrital, dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, no podrán celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos, ni participar, promover y destinar recursos públicos de las entidades a su cargo, como tampoco de las que participen como miembros de sus juntas directivas, en o para reuniones de carácter proselitista en las que participen los candidatos a cargos de elección popular. Tampoco podrán hacerlo cuando participen voceros de los candidatos”. En relación con la vigencia de la naturaleza estatutaria de dicho parágrafo, se resalta que no fue afectada por la eliminación de la reelección presidencial mediante el Acto Legislativo 02 de 2015, puesto que se trata de una regulación que se refiere a la participación en política de los servidores públicos con ocasión

de las diferentes elecciones, sin circunscribirse a los comicios para elegir al Jefe de Estado16. Además, el carácter estatutario de la disposición fue reconocido con posterioridad a dicha reforma por la Corte Constitucional en la Sentencia C-671 de 201517, en la cual, al realizar el control automático de constitucionalidad de un decreto legislativo que inaplicaba su contenido de manera temporal, se indicó que se trataba de una norma estatutaria que establecía una garantía “destinada a garantizar el derecho a la igualdad de oportunidades en las competencias electorales”18. Sobre el particular, cabe recordar que, en la Sentencia C-1153 de 200519, se consideró que “todas las limitaciones previstas en el artículo 38 están claramente encaminadas a garantizar los principios de la función administrativa previstos en el artículo 209 de la Constitución, en particular la moralidad, la imparcialidad y la 15 Cfr. Artículo 1° de la Ley 996 de 2005. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2011 del 10 de junio de 2010 (M.P. William Zambrano Cetina); y Sala Plena, Corte Constitucional, Sentencia SU354 de 2020 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 17 M.P. Alberto Rojas Ríos. 18 Para el efecto, se reiteró la Sentencia C-1153 de 2005 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la cual se tomó nota de que la ley de garantías electorales, sobre la cual recae la reserva de estatutaria, es una guía para el ejercicio equitativo y transparente de la democracia representativa, que (i) asegura que la contienda

democrática se cumpla en condiciones igualitarias y transparentes para los electores, y (ii) busca afianzar la neutralidad de los servidores públicos que organizan y supervisan las disputas electorales. 19 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 10 eficacia en el cumplimiento de las funciones”, pues están relacionadas con actividades que pueden llegar a ser utilizadas para beneficiar a candidatos o movimientos ciudadanos durante los comicios electorales. Por ello, resulta razonable su prohibición por parte del legislador como una tipología de participación en política de los funcionarios del Estado20. Así las cosas, se evidencia que el parágrafo del artículo 38 de Ley 996 de 2005 es una norma con contenido estatutario, por cuanto ordena una conducta relacionada con la participación en política de los servidores del Estado, el cual es un asunto que goza de reserva de ley estatutaria de conformidad con los artículos 127 y 152 de la Constitución Política. c) Conclusión: el artículo 124 de la Ley 2159 de 2021 (anual de presupuesto) es inconstitucional por modificar una norma estatutaria Por medio de la Ley 2159 de 2021 el Congreso de la República expidió el presupuesto de rentas y recursos de capital, así como dispuso las apropiaciones respectivas para la vigencia fiscal comprendida entre el 1º de enero y