PGN - LEY MARCO - Fundamento constitucional

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 2° de la Ley 2161 de 2021, “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”. LEY MARCO-La reserva de la la ley marco/LEY MARCO-Fundamento constitucional La “reserva de ley marco” es una técnica de ordenación normativa de carácter colaborativo entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva, en la cual la regulación de materias técnicas o dinámicas se realiza de manera general en la ley por medio de la fijación de objetivos y criterios orientadores, que luego deben ser desarrollados con amplitud en el reglamento. En los artículos 150 (numeral 19), 189 (numerales 24 y 25) y 335 de la Carta Política, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 dispuso que dicha tipología de ordenación deberá ser utilizada para regular ciertos asuntos económicos, como las actividades financiera, bursátil y aseguradora. En efecto, en los referidos preceptos superiores se indica que: LEY MARCO-Sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora Sobre el particular, la Corte Constitucional ha explicado que la reserva de ley marco en las mencionadas materias encuentra su fundamento en “el carácter técnico administrativo común a tales actividades, que implican fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes o a asuntos

que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública” En este sentido, se ha destacado que en la ordenación marco sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora, “la competencia del legislador se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente, sino que tiene que limitarse a sentar pautas generales”. Ciertamente, el Congreso de la República “no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo complete la regulación pertinente, ya que, si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional” DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra normas legales acusadas de invadir las competencias del Gobierno Nacional en asuntos sujetos a reserva de ley marco por actividad aseguradora …la Corte Constitucional ha sostenido que es necesario: (i) verificar si la temática ordenada es de aquellas enlistadas en el artículo 150.19 de la Carta Política y, en caso afirmativo, (ii) analizar si la disposición enjuiciada no puede calificarse como general, en tanto regula en detalle un tema especializado o dinámico. En esta oportunidad, la Procuraduría considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, pues si bien la ordenación del artículo 2° de la Ley 2161 de 2021 versa sobre un asunto contenido en el artículo 150.19 superior (actividad aseguradora), lo cierto es que la disposición acusada simplemente adiciona un criterio general de carácter 1 temporal para la regulación ejecutiva del SOAT y, por ende, no afecta la competencia del

ejecutivo propia de la reserva de ley marco. En concreto, la norma demandada impone un descuento único del 10% en el valor de la prima del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) del año 2022 para aquellos propietarios de los vehículos que hayan registrado un buen comportamiento vial en los años 2020 y 2021, por lo que inserta un parámetro adicional a fin de fijar el precio respectivo cuya determinación técnica permanece a cargo del ejecutivo conforme a la legislación aseguradora que establece diversos criterios para el efecto. Para ilustrar, en ejercicio de la facultad dispuesta en los artículos 193.5 y 326.3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por medio de la Circular Externa 035 del 30 de diciembre de 2021, la Superintendencia Financiera de Colombia estableció un incremento del 12,24% en las tarifas del SOAT para el año 2022, teniendo en cuenta que: SEGURO OLBIGATORIO DE ACCIDENTE DE TRANSITO-Solicitud para declaración de exequibilidad de la ley 2161 de 2021 En relación con el cargo de la demanda de la referencia, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 2° de la Ley 2161 de 2021, “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”. 2 Bogotá D.C., 8 de julio de 2022 Honorables Magistrados

Corte Constitucional Ciudad

Expedientes: D-14765

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Juan Manuel Charry contra el artículo 2° de la Ley 2161 de 2021, “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), se modifica la Ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”.

Magistrada Ponente: Natalia Ángel Cabo

Concepto No.: 7087

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Juan Manuel Charry interpuso demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 2161 de 2021, cuyo texto se transcribe a continuación: “Artículo 2°. Adiciónense los parágrafos 1°, 2° y 3° al artículo 42 de la Ley 769 de 20022, los cuales quedarán así: Parágrafo 1°. Los propietarios de los vehículos que registren un buen comportamiento vial por no reportar siniestros que afecten la póliza del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), y haber renovado su póliza de manera oportuna, definida como la renovación de la póliza antes de su vencimiento, tendrán derecho a la disminución en el valor del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), así: - Si en los dos años inmediatamente anteriores al vencimiento de la póliza, registra un

buen comportamiento vial; tendrán derecho a un descuento, por única vez, del diez por ciento (10%) sobre el valor de la prima emitida del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT). Esta medida será aplicable para aquellos propietarios de vehículos que hayan tenido un buen comportamiento durante los años 2020 y 2021, con lo cual se aplicará el descuento a la prima que aplique durante 2022, y de ninguna manera afectará el valor de la contribución a la ADRES, que se calculará sobre el valor de la prima fijado por la Superintendencia Financiera de Colombia. 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 3 - El descuento por única vez a que se refiere el presente parágrafo se otorgará a la combinación entre el vehículo y el tomador del seguro. En ningún caso, el tomador del seguro podrá hacerse acreedor del beneficio más de una vez por el mismo vehículo. Parágrafo 2°. El Gobierno nacional, en un plazo de tres meses contados a partir de la vigencia de la presente Ley, definirá el procedimiento para la verificación de las condiciones exigidas para acceder al descuento. En caso de cambio de propietario de vehículo deberá proceder el cambio de tomador, de manera tal que los beneficios no sean conmutables entre el antiguo y el nuevo propietario. Parágrafo 3°. A partir del 2022, las compañías aseguradoras reconocerán un máximo del

5% de las primas mensuales emitidas por cargos de intermediación por venta del SOAT”. El demandante solicitó que se declare la inexequibilidad de la disposición transcrita por desconocer la reserva de ley marco. Ello, porque al establecer un descuento en el valor de la prima del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) del año 2022, el legislador expidió una ordenación específica que invade la competencia del ejecutivo en materia aseguradora consagrada en los artículos 150.19 y 189.24 de la Carta Política.

II. Consideraciones del Ministerio Público La “reserva de ley marco” es una técnica de ordenación normativa de carácter colaborativo entre las Ramas Legislativa y Ejecutiva, en la cual la regulación de materias técnicas o dinámicas se realiza de manera general en la ley por medio de la fijación de objetivos y criterios orientadores, que luego deben ser desarrollados con amplitud en el reglamento3.

En los artículos 150 (numeral 19), 189 (numerales 24 y 25) y 335 de la Carta Política, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 dispuso que dicha tipología de ordenación deberá ser utilizada para regular ciertos asuntos económicos4, como las actividades financiera, bursátil y aseguradora5. En efecto, en los referidos preceptos superiores se indica que: (i) Le corresponde al Congreso de la República “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”; y

(ii) Son atribuciones del Presidente de la República: (a) “ejercer, de acuerdo con la ley, la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realicen actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento o inversión de recursos captados del público”; y (b) “ejercer la intervención en las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de recursos provenientes del ahorro de terceros de acuerdo con la ley”6. 3 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz). 4 En el artículo 150.19 de la Constitución se indica que la ordenación de los siguientes asuntos económicos está sujeta a reserva de ley marco: (i) el crédito público, (ii) el comercio exterior, (iii) el régimen de cambio internacional, (iv) el régimen de aduanas, así como (v) las actividades financiera, bursátil y aseguradora. 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-940 de 2003 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 4 Sobre el particular, la Corte Constitucional ha explicado que la reserva de ley marco en las mencionadas materias encuentra su fundamento en “el carácter técnico administrativo común a tales actividades, que implican fenómenos económicos que por su condición esencialmente mutable, exigen una regulación flexible o dúctil que permita responder a circunstancias cambiantes o a asuntos que ameritan decisiones inmediatas y que, por tanto, resulta inadecuado y

engorroso manejar por el accidentado proceso de la deliberación y votación parlamentaria pública”7. En este sentido, se ha destacado que en la ordenación marco sobre las actividades financiera, bursátil y aseguradora, “la competencia del legislador se ve restringida, pues no puede regular exhaustivamente, sino que tiene que limitarse a sentar pautas generales”. Ciertamente, el Congreso de la República “no puede agotar la materia, sino que, por el contrario, está obligado a que el ejecutivo complete la regulación pertinente, ya que, si esto no ocurre, la ley puede devenir en inconstitucional”8. A efectos de estudiar la prosperidad de las demandas de inconstitucionalidad contra normas legales acusadas de invadir las competencias del Gobierno Nacional en asuntos sujetos a reserva de ley marco, la Corte Constitucional ha sostenido que es necesario: (i) verificar si la temática ordenada es de aquellas enlistadas en el artículo 150.19 de la Carta Política y, en caso afirmativo, (ii) analizar si la disposición enjuiciada no puede calificarse como general, en tanto regula en detalle un tema especializado o dinámico9. En esta oportunidad, la Procuraduría considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, pues si bien la ordenación del artículo 2° de la Ley 2161 de 2021 versa sobre un asunto contenido en el artículo 150.19 superior (actividad aseguradora), lo cierto es que la disposición acusada simplemente adiciona un criterio general de carácter temporal para la regulación ejecutiva del SOAT y, por ende, no afecta la competencia del ejecutivo propia de la reserva de ley marco. En concreto, la norma demandada impone un descuento único del 10% en el valor

de la prima del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) del año 2022 para aquellos propietarios de los vehículos que hayan registrado un buen comportamiento vial en los años 2020 y 2021, por lo que inserta un parámetro adicional a fin de fijar el precio respectivo cuya determinación técnica permanece a cargo del ejecutivo conforme a la legislación aseguradora que establece diversos criterios para el efecto10. 6 Así mismo, se dispone que “las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos de captación son de interés público y sólo pueden ser ejercidas previa autorización del Estado, conforme a la ley, la cual regulará la forma de intervención del Gobierno en estas materias y promoverá la democratización del crédito”. 7 Sentencia C-041 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), reiterando el fallo C-955 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 8 Corte Constitucional, C-026 de 2020 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-438 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 10 En relación con el SOAT, en el artículo 193.5 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se indica que “la Superintendencia Bancaria revisará periódicamente las condiciones técnicas y financieras de la operación de este seguro, propósito para el cual solicitará a las entidades aseguradoras la información que estime conveniente. En todo caso, en la determinación de las tarifas se observarán los principios de equidad, suficiencia y moderación y se podrán establecer rangos diferenciales según la naturaleza de los riesgos”.

5 Para ilustrar, en ejercicio de la facultad dispuesta en los artículos 193.5 y 326.3 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero11, por medio de la Circular Externa 035 del 30 de diciembre de 202112, la Superintendencia Financiera de Colombia estableció un incremento del 12,24% en las tarifas del SOAT para el año 2022, teniendo en cuenta que: (a) “Los análisis de frecuencia, severidad y siniestralidad establecidos en la nota técnica del Seguro Obligatorio de Daños Corporales causados a las Personas en Accidentes de Tránsito”, evidenciaron “una suficiencia de prima del -0.65 %” que hace “necesario ajustar las tarifas máximas expresadas en Salarios Mínimos Diarios Legales Vigentes (SMDLV) que serán aplicables para 2022, con el fin de mantener la estabilidad del esquema en cumplimiento de los principios de equidad, suficiencia y moderación que deben regir la determinación de las tarifas”; y (ii) Los costos vinculados a “la implementación de los descuentos y otras disposiciones que regulan el SOAT contenidas en las Leyes 1964 de 2019, 2128 y 2161 de 2021 en relación con vehículos eléctricos, vehículos a gas y buen comportamiento vial y oportuna renovación de la póliza”. En este sentido, para el Ministerio Público es claro que en la disposición examinada el legislador introdujo un criterio más en la regulación técnica de las tarifas del SOAT por parte del ejecutivo para el año 2022, el cual no anuló la competencia de este último para ordenar técnicamente y en detalle dicha actividad

aseguradora, en especial, su facultad de fijar del valor de la prima respectiva, como precisamente sucedió en la Circular Externa 035 de 202113. Por consiguiente, la Procuraduría estima que se no desconoció la distribución de funciones propia de la reserva de ley marco y, por ello, le solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad del artículo 2° de la Ley 2161 de 2021.

III. Solicitud En relación con el cargo de la demanda de la referencia, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 2° de la Ley 2161 de 2021, “Por la cual se establecen medidas para promover la adquisición, renovación y no evasión del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT), se modifica la ley 769 de 2002 y se dictan otras disposiciones”.

Atentamente, MARGARITA CABELLO BLANCO Procuradora General de la Nación 11 Decreto Ley 663 de 1993. 12 “Referencia: Actualización de las tarifas del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito (SOAT) e instrucciones relacionadas con los descuentos otorgados por la Ley en la prima del SOAT y otros aspectos”. 13 Al respecto, se recuerda que, en la Sentencia C-1266 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez), la Corte Constitucional precisó que la reserva de ley marco lo que impone es que “la regulación legislativa no pueda anular todo espacio de regulación gubernamental”. 6

Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

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