PGN - LEYES - Ordinarias - trámite y aprobación

Procurador General Bogotá, D.C., febrero 13 de 2006 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 70 de la Ley 975 de 2005 "por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios".

Demandante: MONTSERRAT CASTELLOTE GONZÁLEZ

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-6081 Concepto No. 4042 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación la ciudadana MONTSERRAT CASTELLOTE GONZÁLEZ, contra la expresión "ejecutoriadas" contenida en el artículo 70 de la Ley 975 de 2005, según el cual a partir de la vigencia de la ley se concede el beneficio de rebaja de penas a los condenados de quienes se predica la existencia de una sentencia en firme, bajo ciertos condicionamientos.

1. Planteamientos de la demanda La demandante aduce que la norma acusada vulnera los artículos 2, 5, 13 y 29 referidos a la garantía de la aplicación de los principios y derechos y a los derechos a la igualdad y al debido proceso. Para sustentar los cargos afirma que:

1.1. La expresión "ejecutoriadas del artículo 71 de la Ley 975 de 2005, se introdujo al momento de la sanción presidencial y no hizo parte de los debates que se surtieron en el Congreso de la República. Procurador General 1.2. Algunos de los objetivos de la ley eran: otorgar una mayor protección a la dignidad de las personas privadas de la libertad, aliviar el problema de sobrepoblación en las cárceles y facilitar la búsqueda de la reconciliación y la convivencia pacífica, por lo cual resulta contradictorio que se excluya del beneficio a quienes han utilizado el instrumento procesal de la impugnación de la sentencia condenatoria. Cuando en realidad el condenado termina cumpliendo la sentencia antes del fallo de casación de la Corte Suprema. 1.3. La disposición acusada impide que quienes tienen una sentencia adversa puedan impugnarla mediante los recursos de apelación o casación en aras de la aplicación del principio de favorabilidad, por lo cual se vulnera a estas personas el derecho a la igualdad.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si la expresión "ejecutoriadas" del artículo 70 de la Ley 975 de 2005, resulta violatoria de los artículos 2º, 5º 13 y 29 de la Carta Política, toda vez que tal expresión, supuestamente incluida en el trámite de sanción de la ley, limita la aplicación del beneficio de la rebaja de penas, excluyendo a quienes hayan interpuesto el recurso de casación, por lo que tal vulneración se hace extensiva al derecho de igualdad frente a la ley.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. El requisito formal para la aprobación de las leyes ordinarias De conformidad con lo dispuesto en los artículos 157 y siguientes de la Carta Política, todo proyecto de ley debe ser publicado en la gaceta respectiva antes de surtirse el trámite en cada una de las Comisiones Constitucionales Permanentes.

Procurador General De igual manera, disponen las normas constitucionales que, para que un proyecto se convierta en ley, deben surtirse los respectivos debates en cada una de las comisiones y su texto debe ser aprobado conforme a las normas sobre mayorías. La misma exigencia rige para el trámite en segundo debate en cada una de las cámaras. Es decir, que un proyecto de ley ordinaria debe discutirse y aprobarse en cuatro debates reglamentarios. Entre el primero y segundo debate, debe mediar un término no inferior a ocho (8) días y, entre la terminación del debate en una cámara y la iniciación en la otra cámara, debe mediar un término no inferior a quince (15) días, pudiendo cada una introducir modificaciones al texto original y respetando el principio de unidad de materia. No es posible discutir un proyecto que no haya sido previamente publicado y, en ningún caso se votarán proyectos en sesión distinta de aquella en la cual se haya previamente anunciado. Adicionalmente, si los textos aprobados en una y otra cámara difieren, deberá conformarse una comisión de conciliación integrada por miembros de la Cámara de Representantes y del Senado de la República a efectos de que esta unifique los textos, produciendo un texto definitivo. Acordado dicho texto, el mismo se

someterá a aprobación de las plenarias de Cámara y Senado, nuevamente. El proyecto de ley, aprobado por ambas cámaras, deberá pasar al Gobierno Nacional para su correspondiente sanción.

4. El trámite que se surtió para la aprobación del artículo 70 de la Ley 975 de 2005, enerva el cargo formulado en la demanda por vicios de forma 4.1. Según la Gaceta del Congreso No. 289 de 25 de mayo de 2005, el texto del artículo relativo a la rebaja de penas, al que correspondió en la nomenclatura Procurador General inicial del proyecto la denominación "Artículo 61", aprobado en Comisión Primera del Senado de la República, fue el siguiente: "Artículo 61. Rebaja de penas. Las personas que al momento de entrar en vigencia la presente ley cumplan penas por sentencias ejecutoriadas, tendrán derecho a que se les rebaje la pena impuesta entre una décima y una quinta parte.

Para la concesión y tasación del beneficio, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad tendrá en cuenta el buen comportamiento del condenado, su compromiso de no repetición de actos delictivos, su cooperación con la justicia y sus acciones de reparación a las víctimas". 4.2. De acuerdo con la Gaceta del Congreso Número 318 de 3 de junio de 2005, el texto del artículo 61 que consagra la institución de la rebaja de penas, aprobado en la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, fue el siguiente: "Artículo 61. Rebaja de penas. Las personas que al momento de entrar en vigencia la presente ley cumplan penas por sentencias ejecutoriadas, tendrán

derecho a que se les rebaje la pena impuesta en una décima parte. Exceptúense los condenados por los delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, lesa humanidad y narcotráfico. Para la concesión y tasación del beneficio, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad tendrá en cuenta el buen comportamiento del condenado, su compromiso de no repetición de actos delictivos, su cooperación con la justicia y sus acciones de reparación a las víctimas". 4.3. De acuerdo con la Gaceta del Congreso Número 391 de 21 de junio de 2005, el texto aprobado en Plenaria del Senado de la República para la rebaja de penas, que en la nueva nomenclatura corresponde al artículo 71, es el siguiente: "Artículo 71. Rebaja de penas. Las personas que al momento de entrar en vigencia la presente ley cumplan penas por sentencias ejecutoriadas, tendrán derecho a que se les rebaje la pena impuesta en una décima parte. Exceptúense los condenados por los delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, lesa humanidad y narcotráfico. Para la concesión y tasación del beneficio, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad tendrá en cuenta el buen comportamiento del condenado, su compromiso de no repetición de actos delictivos, su cooperación con la justicia y sus acciones de reparación a las víctimas". Procurador General 4.4. De acuerdo con la Gaceta del Congreso Número 398 de 23 de junio de 2005, el texto del artículo 71 en la nueva nomenclatura del proyecto, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes es el siguiente:

"Artículo 71. Rebaja de penas. Las personas que al momento de entrar en vigencia la presente ley cumplan penas por sentencias ejecutoriadas, tendrán derecho a que se les rebaje la pena impuesta en una décima parte. Exceptúense los condenados por los delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, lesa humanidad y narcotráfico, cuyas penas superen los seis (6) años. Para la concesión y tasación del beneficio, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad tendrá en cuenta el buen comportamiento del condenado, su compromiso de no repetición de actos delictivos, su cooperación con la justicia y sus acciones de reparación a las víctimas". 4.5. El texto conciliado del artículo 71, en la nueva nomenclatura del proyecto de ley, según la Gaceta del Congreso No. 390 de 21 de junio de 2005, es el siguiente: "Artículo 71. Rebaja de penas. Las personas que al momento de entrar en vigencia la presente ley cumplan penas por sentencias ejecutoriadas, tendrán derecho a que se les rebaje la pena impuesta en una décima parte. Exceptúense los condenados por los delitos contra la libertad, integridad y formación sexuales, lesa humanidad y narcotráfico. Para la concesión y tasación del beneficio, el juez de ejecución de penas y medidas de seguridad tendrá en cuenta el buen comportamiento del condenado, su compromiso de no repetición de actos delictivos, su cooperación con la justicia y sus acciones de reparación a las víctimas". Dicho artículo, referido a la rebaja de penas, en el texto definitivo de la ley fue

publicado en el Diario Oficial número 45980 bajo la nomenclatura del artículo 70. De la reseña anterior, se infiere que el cargo formulado por la actora, según el cual la expresión "ejecutoriadas" fue ajena a los debates del Congreso de la República en los cuales se aprobó el texto del artículo 70 de la Ley 975 de 2005, carece de fundamento, pues como quedó demostrado él siempre estuvo presente en el transcurso del debate legislativo. Procurador General Por lo expuesto, el cargo relativo a la existencia de vicios formales en la aprobación del artículo 70, referido, no tiene vocación de prosperidad.

5. La expresión "ejecutoriadas", que se encuentra incorporada al texto del artículo 70 de la Ley 975 de 2005, no es violatoria de los derechos al debido proceso y a la igualdad. Ello, por cuanto el legislador goza de la facultad de libre configuración normativa respecto de las normas que conceden beneficios en materia punitiva. La norma en cuestión no interfiere la utilización de los recursos legales contra providencias judiciales en materia penal 5.1. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, la cláusula general de competencia del Congreso de la República, deviene del contenido de los artículos 114 y 150 de la Constitución Política, que atribuyen a dicha rama del poder público una potestad genérica para desarrollar la Constitución a través de la confección de las leyes requeridas para el adecuado funcionamiento del Estado y, en tales facultades ha de entenderse incorporada la de proferir normas con fuerza de ley que desarrollen los principios y derechos que hacen parte del sistema penal y del régimen penitenciario, dentro de cuyo amplio espectro se entiende incorporada la

facultad para proferir normas con fuerza de ley relativas a la rebaja de las penas privativas de la libertad. En armonía con el anterior aserto, ha sostenido la Corte que, desde luego, tal facultad ha de estar sujeta a los límites fijados por la Constitución en cuanto en ella se encuentran los parámetros para el ejercicio de la misma. La facultad, en materia de configuración de normas penales y penitenciarias, es lo suficientemente amplia, más no ilimitada, toda vez que se encuentran de por medio (i) los derechos fundamentales y en especial la vida y la libertad personales, (ii) el debido proceso y (iii) los valores sociales entre los cuales cobran especial significación la represión del delito y la resocialización de sus actores (sentencia C1404 de 2000). Procurador General Los lineamientos jurisprudenciales para el ejercicio de la actividad legislativa en materia penal y penitenciaria refieren que las medidas adoptadas deben tener una orientación hacia la adopción de una verdadera política criminal y penitenciaria que sea razonada y razonable. En tal sentido, el legislador puede establecer las conductas punibles a tipificar y aquellas que son objeto de despenalización, atendiendo a la ponderación del daño social causado y de los bienes jurídicos que deben ser objeto de tutela; de igual forma puede fijar el cuantun de la pena estableciendo parámetros máximos y mínimos, atendiendo a la magnitud del daño social que se causa con el delito; a su vez, puede establecer mecanismos conducentes a la resocialización de los autores del delito favoreciendo el desestímulo a la actividad criminal y la reinserción de sus autores a la vida social.

De acuerdo con la sentencia C-592 de 1998, deben primar siempre los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. 5.2. De conformidad con lo anterior, la medida adoptada por el legislador en el artículo 70 de la Ley 975 de 2005, según la cual la rebaja de penas allí contemplada sólo se aplica a quienes tengan una sentencia ejecutoriada debe tener un fundamento constitucional suficiente, ello, por cuanto para su aplicación el legislador utilizó un criterio diferenciador que, de otra manera, contrariaría el principio de igualdad de los autores de delitos frente a la ley penal. Advierte el despacho que, ni del texto de la exposición de motivos del Proyecto de ley 211/05 Senado-293/05 Cámara, ni en el contenido de los debates posteriores, se evidencian las razones por las cuales el legislador optó por conceder el beneficio a que se hace referencia en la norma cuestionada, únicamente a quienes tuvieran sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, es necesario precisar que la Ley 975 de 2005 surge en el marco de una serie de acuerdos políticos como instrumento encaminado a la desmovilización y reinserción de los grupos al margen de la ley y de las personas que los integran como consecuencia de los procesos de paz que adelanta el Procurador General Gobierno Nacional, bajo la aplicación de los principios de verdad, justicia, reparación y rehabilitación dentro del ámbito normativo que establecen los tratados internacionales, la Constitución Política y las normas legales que integran el régimen jurídico interno. Así mismo, es preciso dejar sentado, como base de estudio, que el artículo 2º de

la precitada ley establece el campo de su aplicación e interpretación en los siguientes términos: "La presente ley regula lo concerniente a la investigación, procesamiento sanción y beneficios judiciales de las personas vinculadas a grupos armados organizados al margen de la ley, como autores o partícipes de hechos delictivos cometidos durante y con ocasión de la pertenencia a esos grupos, que hubieren decidido desmovilizarse y contribuir decisivamente a la reconciliación nacional. La interpretación y aplicación de las disposiciones previstas en esta ley deberán realizarse de conformidad con las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados por Colombia. La incorporación de algunas disposiciones internacionales en la presente ley, no debe entenderse como la negación de otras normas internacionales que regulan esta materia. La reinserción a la vida civil de las personas que puedan ser favorecidas con amnistía, indulto o cualquier otro beneficio establecido en la Ley 782 de 2002, se regirán por lo dispuesto en dicha ley". 5.3. Para el Ministerio Público, la inclusión en la Ley 975 de 2005, de una norma que disponga la rebaja de penas, circunscrita en su aplicación, específicamente a quienes tengan sentencias ejecutoriadas, resulta ser razonable y ajustada a toda lógica, siempre y cuando, se interprete en armonía con otras normas de aplicación obligatoria, tales como el artículo 2º de la misma ley (ámbito de aplicación), el numeral 7º, del articulo 79 de la Ley 600 de 2000 (favorabilidad en materia punitiva) y los tratados internacionales que obligan a las autoridades legislativas la incorporación en el ordenamiento jurídico punitivo del principio de favorabilidad y a

los jueces de la república la obligación de aplicarlo. 5.4. Las sentencias de condena cobran su fuerza ejecutoria cuando contra ellas no procede recurso alguno, ya por haberse agotado éstos o en razón de su no Procurador General interposición oportuna. De lo antes dicho se infiere, que mientras una sentencia penal sea susceptible de recursos o estos se encuentren en vía de su resolución, no existe la condena como tal y, por lo mismo, no puede hacerse efectivo el cumplimiento de la pena impuesta en instancia inferior y tampoco la aplicación de la norma que prevé la rebaja de la misma. La institución jurídica de la rebaja de penas, en consecuencia, no puede beneficiar sino a las personas que adquieren el estatus de condenado, pues en los demás casos la persona se encuentra sub judice, ello es, sujeta a una decisión judicial que bien puede ser favorable con un fallo absolutorio o desfavorable con uno de condena, máxime cuando la decisión pendiente deviene de la interposición del recurso de casación en el cual la Corte Suprema de Justicia goza de la facultad de examinar, además de la legalidad del acto, la aplicación de las garantías y derechos constitucionales del procesado. El Ministerio Público concluye, que el recurso de casación no interfiere en la aplicación de la rebaja de penas que se consagra en el artículo 70 de la Ley 975 de 2005, siempre y cuando las personas que lo soliciten sean los destinatarios de dicha ley y, tal solicitud, se dirija al juez de ejecución de penas y medidas de seguridad a partir del momento en que cobra firmeza la sentencia sancionatoria;

ello, en virtud de la aplicación del principio de favorabilidad consagrado en el numeral 7º del artículo 79 de la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento Penal) que se erige en principio del derecho punitivo incorporado a los tratados internacionales suscritos por el Estado colombiano. En tal virtud, será necesario el condicionamiento de la norma cuestionada a efectos de que en su aplicación se vean reflejadas las garantías constitucionales de los condenados a quienes se aplica la denominada "ley de justicia y paz". En relación con la aplicación del dispositivo del artículo 70 de la Ley 975 de 2005, este despacho considera pertinente y oportuno acudir al criterio adoptado por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en Auto de 28 de octubre Procurador General de 2005, proferido dentro del trámite del expediente radicado bajo el número 17089, de cuyo texto se concluye: (i) que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional (sentencias C-260 de 1993 y C-1404 de 2000), cuando la rebaja de pena no obedece a una política criminal sino a una gracia a manera de jubileo, deben concurrir los requisitos del numeral 17 del artículo 150 constitucional así: a) que exista una mayoría calificada de las dos terceras partes de los votos de ambas cámaras a favor de su concesión; b) que se otorgue únicamente respecto de los delitos políticos, y c) que existan graves motivos de conveniencia pública que lo hagan aconsejable, (ii) que los núcleos temáticos de la ley con la cual se busca el cese de la violencia a través de una gestión de paz

con los grupos rebeldes, han de contener vínculos que los articulen de manera armónica y coherente con los ejes materiales de la normatividad a través de una conexidad teleológica, sistemática o material; (iii) que la ley de justicia y paz ha de guardar afinidad sustancial con los valores, principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, la cual al unísono con el Código Penal, la Jurisprudencia y la Doctrina nacionales y comparadas diferencian al delincuente político del delincuente común, por lo que, otorgar a éstos un tratamiento igual, desconoce valores superiores como la justicia, el orden justo, la seguridad ciudadana y jurídica, las finalidades de la pena, la resocialización del delincuente y la igualdad; (iv) que un tratamiento jurídico igual al delincuente político y al delincuente común, agrede la dignidad humana, el acceso a la justicia de varios intervinientes en el proceso penal, tales como la víctima cuya referencia y reconocimiento es amplio en el bloque de constitucionalidad, el Código de Procedimeinto Penal y la ley en cuestión, y a sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación y (v) que en el Estado de Derecho la legitimidad de las instituciones no se determina únicamente por el cumplimiento del rigor formal fijado en la ley, sino también a partir de la teleología que para él se deduce de los textos constitucionales. En virtud de lo analizado, no evidencia el Procurador General de la Nación que la norma cuestionada vulnere el derecho al debido proceso en la modalidad específica de interposición del recurso extraordinario de casación contra los fallos

en materia penal, el derecho de igualdad de los autores de delitos frente a la ley Procurador General penal, u otros derechos de protección constitucional, siempre y cuando para su aplicación se tenga en cuenta la favorabilidad como principio cardinal del derecho punitivo..

6. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, hacer los siguientes pronunciamientos: 6.1. Declararse INHIBIDA para hacer pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad de la expresión "ejecutoriadas", contenida en el artículo 70 transitorio de la Ley 975 de 2005, frente al cargo referido a la existencia de vicios formales. 6.2. Declarar EXEQUIBLE DE MANERA CONDICIONADA la expresión "ejecutoriadas" que hace parte del artículo 70 de la Ley 975 de 2005, bajo el entendido que, en todo caso, se aplicará el principio de favorabilidad a los destinatarios de dicha norma.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA