PGN - LICENCIA AMBIENTAL - Reglas para su concesión según corte constitucional

ACCIÓN DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Contra licencia ambiental otorgada a EMGESA S.A. E.S.P. para el proyecto hidroeléctrico El Quimbo LICENCIA AMBIENTAL-Reglas para su concesión según Corte Constitucional LICENCIA AMBIENTAL-Fin preventivo o precautorio de efectos nocivos de una actividad en los recursos naturales ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL-Conjunto de información que debe presentarse ante autoridad ambiental competente para licencia ambiental ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL-Para análisis de riesgos o peligros presumibles según Corte Constitucional La Corte Constitucional ha sostenido que el estudio de impacto ambiental comprende el conjunto de actividades dirigidas a analizar sistemáticamente y conocer los riesgos o peligros presumibles que se pueden generar para los recursos naturales y el ambiente del desarrollo de una obra o actividad, y a diseñar los planes de prevención, mitigación, corrección y compensación de los efectos o impactos que genera dicha obra y de su manejo ambiental, pues sirve para registrar y valorar de manera sistemática y global todos los efectos potenciales de un proyecto con el objeto de evitar desventajas para el medio ambiente DIAGNÓSTICO AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS-No se requirió su presentación según Min Ambiente para el caso en comento ESTUDIO DE IMPACTO AMBIENTAL-Análisis del área de influencia con referencia al medio abiótico, geología, suelos, hidrología, geotecnia y atmósfera LICENCIA AMBIENTAL-Ministerio agotó el procedimiento para su otorgamiento Los cargos de la demanda, relacionados con la expedición irregular, falsa motivación e infracción de las normas en que debieron fundarse, no están

llamados a prosperar, comoquiera que con anterioridad a la expedición de la licencia ambiental el Ministerio agotó el procedimiento, frente a los requisitos exigidos, pues el solicitante de la licencia ambiental presentó el Estudio de Impacto Ambiental, de acuerdo con los términos de referencia, contentivo de la información sobre la localización del proyecto, los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio, entre otros; El Grupo de Evaluación de la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales emitió el concepto técnico favorable, estimando la viabilidad ambiental para la construcción y operación del proyecto y, el solicitante fue exonerado de la presentación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas Además de lo anterior, se surtió el trámite de sustracción de las áreas de reserva que coincidían con el proyecto, en los términos del artículo 210 del Decreto Ley 2811 de 1974, es decir, la zona afectada fue sustraída de la reserva, previamente al desarrollo y ejecución de las actividades económicas en dicho territorio

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., Noviembre 25 de 2021 Doctor

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero Ponente – Sección Primera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 21181

Medio de Control: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2014-00682-00

Actor: CENTRO DE ESTUDIOS PARA LA JUSTICIA SOCIAL - TIERRA DIGNA.

Demandado: Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Honorable Señor Consejero: Estando dentro del término de traslado, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Consejo de Estado en virtud del medio de control de nulidad, instaurado con el propósito de obtener la declaratoria de nulidad de la “[…] licencia ambiental otorgada para el proyecto hidroeléctrico El Quimbo, contenida en el acto administrativo complejo, constituido por las Resoluciones Nos. 0899 de 2009, 1628 del 21 de agosto de 2009, 1814 del 17 de septiembre de 2010, 2766 y 2767 del 30 de diciembre 2010, 0310 del 22 de febrero de 2011 y 0971 del 27 de mayo de 2011, expedidas por la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT; y las Resoluciones Nos. 0012 del 13 de octubre de 2011, 0306 del 30 de diciembre de 2011, 0589 del 26 de julio de 2012, 0945 del 13 de noviembre de 2012, 1142 del 28 de diciembre de 2012, 0283 del 22 de marzo de 2013, 0395 del 2 de mayo de 2013, 0181 del 28 de febrero de 2014 y Resolución 0906 del 13 de agosto de

2014, expedidas por la Dirección General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA […]”, con base en los argumentos que se exponen a continuación: ANTECEDENTES Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, el Centro de Estudios para la Justicia Social - Tierra Digna presentó demanda con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones 0899 de 2009, 1628 del 21 de agosto de 2009, 1814 del 17 de septiembre de 2010, 2766 y 2767 del 30 de diciembre 2010, 0310 del 22 de febrero de 2011 y 0971 del 27 de mayo de 2011, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT; y las Resoluciones 0012 del 13 de octubre de 2011, 0306 del 30 de diciembre de 2011, 0589 del 26 de julio de 2012, 0945 del 13 de noviembre de 2012, 1142 del 28 de diciembre de 2012, 0283 del 22 de marzo de 2013, 0395 del 2 de mayo de 2013, 0181 del 28 de febrero de 2014 y 0906 del 13 de agosto de 2014, expedidas por la Dirección General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA. 2 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al El demandante expuso como hechos que en el año 1995, la empresa Central Hidroeléctrica de Betania S.A. presentó ante el

Ministerio de Medio Ambiente el proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”, con el fin de obtener su autorización, la cual fue negada. Sostuvo que mediante auto 517 de 1997 y con base en el Concepto Técnico 147 de 1997, el Ministerio declaró no viables las tres alternativas presentadas para el desarrollo del proyecto, en virtud de los graves impactos ambientales y sociales del mismo y que mediante auto 517 de 1998, la autoridad ambiental dio por finalizado el trámite. Adujo que el 22 de marzo de 2007, la empresa EMGESA S.A. E.S.P. solicitó al Ministerio de Ambiente pronunciamiento respecto de la necesidad o no de presentar un Diagnóstico Ambiental de Alternativas para el proyecto hidroeléctrico. Que mediante oficio de 7 de mayo de 2007, el Ministerio solicitó a EMGESA S.A. E.S.P. aclarar si desde el punto de vista técnico el proyecto presentado tenía relación con las alternativas declaradas inviables en el año 1997 y que en respuesta, mediante oficio de 2 de noviembre de 2007, EMGESA S.A. E.S.P. presentó a la autoridad ambiental el proyecto “El Quimbo”, señalando su interés en desarrollar un proyecto que técnica, financiera, social y ambientalmente, solamente cuenta con una alternativa posible. Afirmó que el 13 de noviembre de 2007, el Ministerio de Ambiente solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pronunciarse respecto del citado proyecto, pues en el año 1997 no se autorizó esta obra por los impactos que podría ocasionar a la actividad agrícola regional, a lo que este conceptuó que, de conformidad con la información suministrada por

EMGESA S.A. E.S.P., “[…] es necesario verificar que las condiciones socio ambientales del área de influencia del proyecto han cambiado y por tanto, es posible evaluarlo nuevamente […]”, razón por la cual, “[…] partiendo del análisis del componente agrícola y pecuario, se encuentra que el ‘proyecto Hidroeléctrico El Quimbo’ es en nuestro concepto socioeconómicamente viable […]”. Manifestó que mediante auto 515 de 2008, el Ministerio de Ambiente dispuso que el Proyecto hidroeléctrico no requería de la realización de un Diagnóstico Ambiental de Alternativas y que, de conformidad con la solicitud de 25 de marzo de 2008, de EMGESA S.A. E.S.P., mediante auto 1129 de 2008, el Ministerio de Ambiente inició el trámite administrativo de licenciamiento ambiental. Informó que mediante resolución 321 de 2008, el Ministerio de Minas y Energía declaró de utilidad pública e interés social el área necesaria para la construcción y operación del Proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”; que el 2 de abril de 2009, la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios requirió al Ministerio de Ambiente para que, hasta tanto no se efectuará la sustracción del área correspondiente a la reserva forestal de la Amazonia, se abstuviera de otorgar dicha licencia ambiental y que mediante resolución 0899 de 15 de mayo de 2009, el Ministerio de Ambiente otorgó licencia ambiental para la construcción del Proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”, ubicado, según el artículo 2° de la resolución, en los municipios de

Garzón, Gigante, El Agrado, Paicol, Tesalia y Altamira del departamento del Huila. 3 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al Sostuvo que mediante resolución 1628 de 21 de agosto de 2009, la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente resolvió los recursos de reposición interpuestos en contra de la resolución 0899 y que mediante resolución 1814 del 17 de septiembre de 2010, la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente estableció unas medidas de ajuste a las resoluciones 0899 de 15 de mayo y 1628 de 21 de agosto de 2009, confirmadas mediante resolución 2767 del 30 de diciembre de 2010. Asimismo, informó que mediante resoluciones 2766 de 30 de diciembre de 2010, 0310 de 22 de febrero de 2011 y 0971 de 27 de mayo de 2011, la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio de Ambiente modificó la licencia ambiental del Proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”. Adujo que mediante resolución 1349 de 2011, la Corporación Autónoma Regional del Magdalena dispuso la imposición de ocho medidas preventivas, por cuanto “[…] es claro que con el cumplimiento de las obligaciones plasmadas en las Resoluciones de otorgamiento y modificación de la Licencia Ambiental del y Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo, los daños verificados a los recursos naturales renovables, no serían de la dimensión corroborada […]” y que mediante resolución 1096

de 2011, el Ministerio de Ambiente ordenó a EMGESA S.A. E.S.P. la adopción de medidas preventivas relacionadas con la compra y negociación de predios y con la extracción de materiales, al considerar que “[…] como consecuencia de las obras constructivas (…) así como del desarrollo de la actividad de compra de predios, se están generando impactos ambientales no identificados, respecto del medio socioeconómico, entre otros […]”. Afirmó que en el documento denominado “Considerandos técnicos para la apertura de indagación preliminar al MADS por proceso licenciatorio PHEEl Quimbo” del año 2013, la Contraloría General de la República identificó posibles riesgos al patrimonio público ambiental de la Nación derivados de las posibles deficiencias en la cualificación, cuantificación y valoración de los impactos ambientales y sociales asociados al proyecto, dentro del estudio de impacto ambiental presentado por la empresa EMGESA S.A., y en la evaluación realizada al mismo, que pueden derivar en inequidad en las compensaciones previstas y en un posible detrimento en el patrimonio ambiental y económico de la Nación. Alegó que mediante resoluciones 0012 de 13 de octubre de 2011, 0306 de 30 de diciembre de 2011, 0589 de 26 de julio de 2012, 1142 de 28 de diciembre de 2012, 0283 de 22 de marzo de 2013, 0395 de 2 de mayo de 2013, 0181 de 28 de febrero de 2014 y 0906 de 13 de agosto de 2014, la Dirección General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales modificó la licencia ambiental del proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”.

Expuso que en el informe rendido con ocasión de la “Denuncia de participación ciudadana —Censo desarrollado por Emgesa sobre los beneficiarios del Proyecto Hidroeléctrico El Quimbo” del año 2012, la Contraloría General de la República advirtió problemas de participación durante el censo de personas afectadas y que mediante fallo de tutela de 5 de septiembre de 2013, el Consejo de Estado ordenó a EMGESA S.A. E.S.P. incluir en el censo a 65 personas, al advertir que “[…] la realización del censo socioeconómico en la zona de influencia directa afectada por la ejecución del proyecto hidroeléctrico el Quimbo, fue de pleno conocimiento para la mayoría de los habitantes del Municipio de Garzón, no obstante, se observan 4 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al falencias en la ejecución del mismo, debido a que no tuvo en cuenta a la totalidad de los habitantes perjudicados, incumpliendo lo dispuesto en la Licencia Ambiental expedida mediante Resolución No. 899 de 15 de mayo de 2009 por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. Además, sostuvo que mediante sentencia de tutela T-135 de 2013, la Corte Constitucional ordenó a Emgesa S.A. E.S.P. la realización de “[…] un nuevo censo, aplicando los postulados de esta sentencia y respetando, en especial, el derecho a la participación efectiva de los habitantes de la zona […]”. Refirió que, de conformidad con el informe de 1º de septiembre de 2014, elaborado por la Contraloría Delegada del sector

Medio Ambiente de la Contraloría General de la República, “[…] el Estudio de Impacto Ambiental - EIA presentado por EMGESA S.A. E.S.P, documento básico para la evaluación y el otorgamiento de una licencia ambiental (…) “NO CUENTA con la caracterización de las amenazas naturales localizadas dentro del área de influencia directa e indirecta del proyecto […]”. Para el demandante, el informe resaltó tres tipos de omisiones, a saber: i) “[…] la ausencia de una zonificación por amenaza volcánica relacionada con la presencia y actividades del Volcán Nevado del Huila y el Volcán Sotará […]”; ii) la carencia de un modelamiento morfo dinámico relativo a las amenazas provenientes de “[…] avenidas torrenciales, flujos de lodos, generadas por crecientes en el sector de los Ríos Páez y La Plata y el sector Rio Magdalena y Rio Suaza […]"; y, iii) la inexistente “[…] caracterización geométrica, cinemática y sismológica que permita establecer bajo un modelo determinístico o probabilístico la ocurrencia de sismos generados […]" por las diez fallas geológicas, identificadas por el estudio de impacto ambiental. A juicio del actor, el Estudio de Impacto ambiental presentado para obtener el aval del proyecto, solo reconoció 1.537 personas como afectados; a pesar de que más de 28.000 personas han denunciado que sufrieron perjuicios económicos y sociales con ocasión de dicho proyecto. Contestaciones Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA Se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que sus actuaciones se han ajustado al ordenamiento jurídico y han

atendido las disposiciones legales y reglamentarias que rigen la materia, así como las órdenes judiciales, cuya finalidad es la protección ambiental. Informó que las decisiones adoptadas en sede de tutela, por las altas cortes, refieren a la necesidad de incluir unas personas adicionales en el censo, hecho superado del cual no puede desprenderse la ilicitud de la licencia; enfoque que, antes de ser considerado como un indicio de la ilicitud de la norma, debe verse bajo la óptica de que la jurisdicción analizó este hecho y adoptó los correctivos concretos necesarios para que la medida estuviera ajustada al ordenamiento jurídico nacional. Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible 5 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al Se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda por ausencia de fundamentación de los cargos de violación, pues el actor no fue claro en los fundamentos de los cargos de violación. Tercero con interés - EMGESA S.A. E.S.P. Se opuso a las pretensiones de la demanda, alegando que la resolución 899 de 2009 se ajustó a los presupuestos legales y que el ordenamiento no impuso la carga de presentar un Diagnóstico Ambiental de Alternativas junto con la propuesta de licenciamiento, a menos que así lo solicite la Autoridad Ambiental competente, trámite que fue agotado. Además, sostuvo que en primer lugar se sustrajo el Área de Reserva Forestal de la Amazonía y en segundo lugar se concedió la Licencia Ambiental para la construcción de El Quimbo. Al efecto aclaró que dicha sustracción venía surtiéndose tiempo

atrás por parte de la Dirección de Ecosistemas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en Concepto Técnico remitido mediante memorando 2100-4-42766 de abril 23 de 2009 y, en todo caso, adujo que no es ajeno al procedimiento ambiental administrativo que en el mismo Acto Administrativo de licenciamiento se surta la Sustracción de las Reservas Forestales solicitadas junto con la autorización misma. Adujo que el Estudio de Impacto Ambiental fue aprobado por la Autoridad Ambiental y algunas medidas de manejo fueron modificadas. A su juicio, con el proyecto El Quimbo se ha logrado la relocalización de más de 360 familias en más de 700 predios íntegramente adecuados para una explotación agrícola sostenible, repercutiendo positivamente en su calidad de vida y alegó que el Quimbo se encuentra 100% construido, y las afectaciones vaticinadas por los demandantes resultaron ser inexistentes. Por otro lado, precisó que el Informe Técnico de la Contraloría General de la República fue declarado nulo y posteriormente archivado mediante Auto 330 de 14 de julio de 2015, al encontrar que “[…] no existen presupuestos legales para ordenar la apertura de una acción fiscal en contra de EMGESA (…) por falta de prueba […]”. Aclaró que con el nuevo procedimiento de censo más de 30.500 personas acudieron a las instancias censales ofrecidas por EMGESA con el objetivo de presentar una solicitud de compensación. Suspensión provisional Mediante providencia de 31 de mayo de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado en sala unitaria negó la solicitud de

suspensión provisional de los efectos jurídicos de los artículos 1º, 2º y 10º de la Resolución 0899 de 15 de mayo de 2009, “Por medio de la cual se otorga la licencia ambiental para el proyecto hidroeléctrico “El Quimbo”, así como la solicitud de medida cautelar preventiva de suspensión de las obras de la hidroeléctrica “El Quimbo”.

CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

6 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al Problema Jurídico La controversia bajo estudio nos plantea el siguiente problema jurídico: ¿La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial con ocasión de la expedición de la licencia ambiental otorgada al Proyecto Hidroeléctrico “El Quimbo” contenida en los actos administrativos constituidos por las resoluciones 0899 de 2009, 1628 de 21 de agosto de 2009, 1814 de 17 de septiembre de 2010, 2766 y 2767 de 30 de diciembre 2010, 0310 de 22 de febrero de 2011 y 0971 de 27 de mayo de 2011, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT; y las resoluciones 0012 de 13 de octubre de 2011, 0306 de 30 de diciembre de 2011, 0589 de 26 de julio de 2012, 0945 de 13 de noviembre de 2012, 1142 de 28 de diciembre de 2012, 0283 de 22 de marzo de 2013, 0395 de 2 de mayo de 2013, 0181 de 28 de febrero de 2014 y 0906 de 13 de agosto de

2014, expedidas por la Dirección General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, llegaron a quebrantar los artículos 8, 80 y 334 de la Constitución Política, el artículo 36 del Decreto 1º de 1984 y el artículo 16 del Decreto 1220 de 2005, así como el artículo 1º de la Ley 2ª de 1959, los artículos 207 y 210 del Decreto ley 2811 de 1974 y el artículo 3º del Decreto 1220 de 2005? Análisis Jurídico Conforme a lo previsto en la primera parte del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general, la cual procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Sobre la naturaleza del medio de control de nulidad, el Consejo de Estado ha indicado que prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. En efecto, se ha pronunciado en los siguientes términos: “[A]l tenor del artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos

órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos creadores, modificadores o extintores de situaciones jurídicas, constituyen una de las expresiones de dicha actividad. En este sentido, el juzgamiento de la legalidad de dichas manifestaciones se realiza a través de los medios de control de “nulidad” y de “nulidad y restablecimiento” establecidos en los artículos 137 y 138 de la Ley 1437 de 2011, esto es, dependiendo de la naturaleza que tengan los actos administrativos contra los cuales se ejercen (generales, particulares) y conforme con los motivos y finalidades que busca el accionante con el libelo de demanda. El artículo 137 ibidem establece que “toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general”. Por su parte, el artículo 138 dispone que toda persona que se creyera lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir la anulación del acto administrativo y el restablecimiento del derecho; como también la reparación del daño. 7 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al Como se observa, el punto de diferencia entre uno y otro medio de control lo marca la naturaleza del acto y la pretensión del accionante, pues mientras el medio de control del artículo 138 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; aquel medio de control de que trata el artículo 137 simplemente

prohíja la anulación para restablecer el orden jurídico quebrantado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. En otras palabras, se podrán demandar actos de contenido particular a través del medio de control de nulidad, siempre que no se genere el 1 restablecimiento automático de un derecho ya sea para el demandante o para un tercero” . El Consejo de Estado también ha insistido en que la legalidad del acto se determina a la luz de las circunstancias de hecho y 2 de derecho que sirvieron de fundamento o existentes al momento de su expedición . Caso concreto Como hemos dicho, la parte actora presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de la licencia ambiental otorgada al Proyecto Hidroeléctrico “El Quimbo” contenida en los actos administrativos constituidos por las resoluciones 0899 de 2009, 1628 de 21 de agosto de 2009, 1814 de 17 de septiembre de 2010, 2766 y 2767 de 30 de diciembre 2010, 0310 de 22 de febrero de 2011 y 0971 de 27 de mayo de 2011, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT; y las resoluciones 0012 de 13 de octubre de 2011, 0306 de 30 de diciembre de 2011, 0589 de 26 de julio de 2012, 0945 de 13 de noviembre de 2012, 1142 de 28 de diciembre de 2012, 0283 de 22 de marzo de 2013, 0395 de 2 de

mayo de 2013, 0181 de 28 de febrero de 2014 y 0906 de 13 de agosto de 2014, expedidas por la Dirección General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, pues a su juicio vulneran normas superiores, especialmente los 3 4 5 6 7 artículos 8 , 80 y 334 de la Constitución Política, el artículo 36 del Decreto 1º de 1984 y el artículo 16 del Decreto 1220 1 Consejo de Estado, auto de 30 de abril de 2021, Rad.: 11001-03-24-000-2015-00159-00. 2 Sentencia de 27 de mayo de 2010, Rad.: 25000-23-27-000-2005-01869-01. 3 “[…] Artículo 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación […]”. 4 “[…] Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución […] Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas […]”. 5 “[…] Artículo 334. La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir en el plano

nacional y territorial, en un marco de sostenibilidad fiscal, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. Dicho marco de sostenibilidad fiscal deberá fungir como instrumento para alcanzar de manera progresiva los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso el gasto público social será prioritario. El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones […]”. 6 “[…] Artículo 36. DECISIONES DISCRECIONALES. En la medida en que el contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa […]”. 7 “[…] Artículo 16. OBJETO DEL DIAGNÓSTICO AMBIENTAL DE ALTERNATIVAS. Tendrá como objeto suministrar la información para evaluar y comparar las diferentes opciones que presente el peticionario, bajo las cuales sea posible desarrollar un proyecto, obra o actividad. Las diferentes opciones deberán tener en cuenta el entorno geográfico y sus características ambientales y sociales, análisis comparativo de los efectos y riesgos inherentes a la obra o actividad, y de las posibles soluciones y medidas de control y mitigación para cada una de las alternativas. Lo anterior con el fin de aportar los elementos requeridos para seleccionar la alternativa o alternativas que permitan optimizar y racionalizar el uso de recursos y evitar o minimizar

los riesgos, efectos e impactos negativos que puedan generarse […]”. 8 11001032400020140068200 5aCdeE/JADV/Al 8 9 10 11 de 2005 , así como el artículo 1º de la Ley 2ª de 1959, los artículos 207 y 210 del Decreto ley 2811 de 1974 y el 12 artículo 3º del Decreto 1220 de 2005. Concretamente la parte actora formuló como cargos de violación los relacionados con el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados, falsa motivación y expedición irregular. En efecto, el demandante adujo que los actos acusados adolecen de tres vicios: i) transgrede el principio de legalidad, pues su expedición violó varias disposiciones sustantivas y adjetivas del ordenamiento jurídico ambiental constitucional y legal; ii) fue expedido bajo un procedimiento irregular; y iii) su objeto viola normas sustanciales. Con relación al primer cargo, consistente en falsa motivación, el demandante adujo que la Dirección de Licencias, Permisos y Trámites Ambientales del Ministerio, con base en las consideraciones del Concepto Técnico 277 de 22 de febrero de 2008, dispuso mediante auto 515 de la misma fecha que el proyecto hidroeléctrico “El Quimbo” no requiere la presentación del Diagnóstico Ambiental de Alternativas, fijando en seguida los términos de referencia sobre los cuales la interesada habría de elaborar el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental, desconociendo así las conclusiones a las que arribó el Ministerio de Ambiente en el Concepto Técnico 1247 de 1997.

Adicionalmente, señaló que el Estudio de Impacto Ambiental no contempló los impactos relacionados con desplazamiento, tejido social y cultural y actividad volcánica, sísmica y procesos de remoción en masa. Frente al segundo cargo, consistente en expedición irregular, el demandante sostuvo que hubo una indebida sustracción de la reserva forestal, dado que este procedimiento debía estar fundamentado y valorado técnicamente en un acto administrativo distinto y previo a la expedición de la licencia ambiental; textualmente sostuvo: “no cumplimiento de un requisito obligatorio exigido por la ley (…) ‘los estudios de vulnerabilidad’ contenidos y base para el cumplimiento de los ‘Términos de Referencia’ que debieron realizarse previamente a la expedición del acto administrativo definitivo resolución 89 de 2009”. 8 Derogado por el art. 52 del Decreto 2820 de 2010 . 9 “[…] Artículo 1. Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre, se establecen con carácter de "Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Interés General", según la clasificación de que trata el [Decreto legislativo número 2278 de 1953, las siguientes zonas de reserva forestal, comprendidas dentro de los límites que para cada bosque nacional […]”. 10 “[…] Artículo 207. El área de reserva forestal sólo podrá destinarse al aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se