PGN - NORMAS DEMANDADAS - No incurrieron en ningún vicio de constitucionalidad

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Por impedir ejercer soberanía al limitarse formas de derogatoria en contra de estatuto de contratación orgánica DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Disposiciones acusadas están ajustadas a Constitución Política/CONSTITUCIÓN POLÍTICA-No restringe uso de derogatoria orgánica o tácita/COMPETENCIA-Del legislador para definir tipos de derogatoria que se aplican al interior del ordenamiento Para el jefe del ministerio público las disposiciones acusadas resultan ajustadas a la Constitución Política, toda vez que el legislador tiene la posibilidad de definir los tipos de derogatoria que se aplican al interior del ordenamiento. Así, dado que la Constitución no ha dispuesto los tipos de derogatoria existentes, para esta jefatura es claro que es el legislador quien tiene la competencia para hacerlo, según la cláusula general de competencia. En tal sentido, no se viola la soberanía ni el principio democrático cuando el mismo órgano representativo establece las formas para efectuar las derogatorias de las leyes. Mientras una cosa distinta ocurre si el legislador ordenara que una ley no pudiera ser derogada, pues en este caso, y sólo en este caso, se estaría sustrayendo de su propia competencia, lo cual excede sus atribuciones constitucionales y efectivamente desconocería el principio democrático. LEYES ORGÁNICAS-Se encargan de regular ejercicio de función legislativa asunto que incluye tipos de derogatoria/COMPETENCIA-Según principio democrático corresponde al Congreso establecer tipos de derogatoria aplicables …..Ahora bien, una discusión distinta es la relativa a quién es el competente para

establecer los tipos de derogatoria aplicables a una disposición, esto es, si el legislador orgánico o el ordinario. Pero esto es diferente por cuanto la ley orgánica es la encargada de regular el ejercicio de la función legislativa, asunto en el que se incluyen los tipos de derogatoria. Y, en todo caso, según el principio democrático dicha potestad es del Congreso de la República y por ello el accionante tampoco razón en este punto. Procurador General Concepto Debe precisarse, además, que en este caso la ley acusada no está creando los tipos de derogatoria, sino que está resolviendo una ponderación a favor de la de la seguridad jurídica en un caso de especial relevancia constitucional, como es la contratación pública. Además, si fuera del caso analizar el cargo por violación a la reserva de ley orgánica, la pregunta pertinente sería si todo tipo de restricción al uso de las derogatorias implica una materia exclusiva del legislador orgánico y más aún, si esa reserva aplica sólo para la creación genérica de los tipos de derogatoria aplicables LEYES ORGÁNICAS-Su reserva es de interpretación restrictiva según sentencia de la Corte Constitucional PRONUNCIAMIENTO DE INEXEQUIBILIDAD-No es dable emitir de fondo por presunta violación de ley orgánica/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDADNorma acusada no dispone que ley demandada tenga jerarquía superior frente a leyes ordinarias/NORMAS DEMANDADAS-No incurrieron en ningún vicio de constitucionalidad ….No obstante, estima esta vista fiscal que no es posible efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una presunta violación de la reserva de ley orgánica, por dos razones: en

primer lugar, porque el actor no ha propuesto dicho cargo, lo que implicaría que fuera una extralimitación de la competencia de la corporación proceder a juzgar esa situación, y en segundo lugar por cuanto no se cuenta en el plenario con los elementos probatorios para establecer si efectivamente se han trasgredido los requisitos del trámite de una ley orgánica, en caso de que se encontrara que una disposición como la acusada está reservada a dicha forma especial de la ley. De otra parte, esta vista fiscal debe señalar que no es cierto que la disposición acusada haya dispuesto que la ley demandada tenga una especie de jerarquía superior frente a las leyes ordinarias, toda vez que el artículo acusado no sustrae al Congreso de la autoridad para derogar o modificar el estatuto de contratación, ni tampoco para derogar o modificar la disposición acusada en concreto. Tan es así, que la misma norma demandada podría ser objeto de derogatoria expresa, orgánica o tácita por una norma posterior de naturaleza especial. Así, la disposición acusada funge más como una 2 Procurador General Concepto herramienta interpretativa dirigida al operador jurídico con el fin que pueda identificar cuándo una disposición es auténticamente derogatoria y cuando no. En este sentido, no se puede perder de vista que las leyes ordinarias tienen cierta jerarquía natural de acuerdo a su carácter general o especial, sin que ello implique el sometimiento de unas a otras, sino simplemente la aplicabilidad o inaplicablidad para los casos concretos. Y, así, una ley especial sólo puede ser derogada por otra disposición especial posterior, ya que la norma general posterior no tiene la capacidad normativa para dejarla sin efectos.

Por lo tanto, dado que en la disposición acusada sólo se ha hecho uso de una herramienta ordinaria de la técnica legislativa, como es determinar la especialidad de un cuerpo normativo, se concluye que en ella no se ha incurrido en ningún vicio de constitucionalidad. ….Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBILE el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, por los cargos aquí analizados. 3 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 17 de marzo de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

Accionante: Milton José Pereira Blanco.

Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero.

Expediente D-11213 Concepto No. 6071 4 Procurador General Concepto De conformidad con lo dispuesto en los numerales 2° y 5° de los artículos 242 y 278 de la Constitución Política, respectivamente, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º superiores, presentó el ciudadano Milton José Pereira Blanco contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, cuyo texto se transcribe a continuación: “LEY 1150 DE 2007 (julio 16) Diario Oficial No. 46.691 de 16 de julio de 2007

CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos. El Congreso de la República

DECRETA:

ARTÍCULO 32. DEROGATORIA. […] Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación Pública sólo podrán hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”. 5 Procurador General Concepto

1. Planteamientos de la demanda Aduce el accionante que la disposición demandada desconoce lo dispuesto en los artículos 1°, 3°, y 150 (numeral 1°) de la Constitución Política, por cuanto impide el ejercicio de la soberanía popular y el principio democrático, al limitar las formas de derogatoria que resultarían procedentes en contra de las disposiciones del estatuto de contratación orgánica.

Así, afirma el accionante que al restringirse las formas de derogatoria para las normas del estatuto de contratación se limita la competencia del Congreso de la República para derogar las normas precedentes, sin que el referido condicionamiento se encuentre presente en la Constitución Política. Y, en este sentido, dado que la Carta Política no restringe el uso de la derogatoria orgánica o tácita, considera que no es posible que una ley así lo disponga. De otra parte, señala que la respectiva disposición establece una especie

de jerarquía normativa entre leyes que poseen el mismo rango, esto es, leyes ordinarias. En tal sentido, entiende que la disposición acusada implica la prevalencia de la Ley del Estatuto General de Contratación respecto a todo otro tipo de leyes ordinarias, cuando tal prerrogativa, en su concepto, es exclusiva del constituyente.

2. Problema jurídico

6 Procurador General Concepto De acuerdo con la demanda arriba resumida, esta vista fiscal considera que en el presente proceso deberá determinarse (i) si el legislador limita el principio democrático al establecer los tipos de derogatoria o los tipos de derogatoria aplicables para ciertos casos concretos; y (ii) si el legislador extralimitó sus funciones al establecer el estatuto de contratación como una especie de norma superior frente a otro tipo de disposiciones de naturaleza ordinaria.

3. Análisis constitucional Para el jefe del ministerio público las disposiciones acusadas resultan ajustadas a la Constitución Política, toda vez que el legislador tiene la posibilidad de definir los tipos de derogatoria que se aplican al interior del ordenamiento. Así, dado que la Constitución no ha dispuesto los tipos de derogatoria existentes, para esta jefatura es claro que es el legislador quien tiene la competencia para hacerlo, según la cláusula general de competencia. En tal sentido, no se viola la soberanía ni el principio democrático cuando el mismo órgano representativo establece las formas para efectuar las derogatorias de las leyes. Mientras una cosa distinta ocurre si el legislador ordenara que una ley no pudiera ser derogada, pues en este caso, y sólo en este caso, se estaría sustrayendo de su propia

competencia, lo cual excede sus atribuciones constitucionales y efectivamente desconocería el principio democrático. Ahora bien, una discusión distinta es la relativa a quién es el competente para establecer los tipos de derogatoria aplicables a una disposición, esto es, si el legislador orgánico o el ordinario. Pero esto es diferente por cuanto la ley orgánica es la encargada de regular el ejercicio de la función legislativa, asunto en el que se incluyen los tipos de derogatoria. Y, en todo caso, según el principio democrático dicha potestad es del Congreso de la República y por ello el accionante tampoco razón en este punto. 7 Procurador General Concepto Debe precisarse, además, que en este caso la ley acusada no está creando los tipos de derogatoria, sino que está resolviendo una ponderación a favor de la de la seguridad jurídica en un caso de especial relevancia constitucional, como es la contratación pública. Además, si fuera del caso analizar el cargo por violación a la reserva de ley orgánica, la pregunta pertinente sería si todo tipo de restricción al uso de las derogatorias implica una materia exclusiva del legislador orgánico y más aún, si esa reserva aplica sólo para la creación genérica de los tipos de derogatoria aplicables, teniendo en cuenta que, la reserva de Ley Orgánica es de interpretación restrictiva1. No obstante, estima esta vista fiscal que no es posible efectuar un pronunciamiento de fondo sobre una presunta violación de la reserva de ley orgánica, por dos razones: en primer lugar, porque el actor no ha propuesto dicho cargo, lo que implicaría que fuera una extralimitación de la competencia de la corporación proceder a juzgar esa situación, y en

segundo lugar por cuanto no se cuenta en el plenario con los elementos probatorios para establecer si efectivamente se han trasgredido los requisitos del trámite de una ley orgánica, en caso de que se encontrara que una disposición como la acusada está reservada a dicha forma especial de la ley. De otra parte, esta vista fiscal debe señalar que no es cierto que la disposición acusada haya dispuesto que la ley demandada tenga una especie de jerarquía superior frente a las leyes ordinarias, toda vez que el 1 Cfr. Sentencia C-421 de 2012, M.P. Mauricio González Cuervo. 8 Procurador General Concepto artículo acusado no sustrae al Congreso de la autoridad para derogar o modificar el estatuto de contratación, ni tampoco para derogar o modificar la disposición acusada en concreto. Tan es así, que la misma norma demandada podría ser objeto de derogatoria expresa, orgánica o tácita por una norma posterior de naturaleza especial. Así, la disposición acusada funge más como una herramienta interpretativa dirigida al operador jurídico con el fin que pueda identificar cuándo una disposición es auténticamente derogatoria y cuando no. En este sentido, no se puede perder de vista que las leyes ordinarias tienen cierta jerarquía natural de acuerdo a su carácter general o especial, sin que ello implique el sometimiento de unas a otras, sino simplemente la aplicabilidad o inaplicablidad para los casos concretos. Y, así, una ley especial sólo puede ser derogada por otra disposición especial posterior, ya que la norma general posterior no tiene la capacidad normativa para dejarla sin efectos. Por lo tanto, dado que en la disposición acusada sólo se ha hecho uso de

una herramienta ordinaria de la técnica legislativa, como es determinar la especialidad de un cuerpo normativo, se concluye que en ella no se ha incurrido en ningún vicio de constitucionalidad.

4. Solicitud

9 Procurador General Concepto Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBILE el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, por los cargos aquí analizados. De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/dffm 10