PGN - NORMAS DEMANDADAS - Se configura una intromisión del ejecutivo en competencias asign

Procurador General DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra la norma que permite que el Servicio Civil contrate con universidades para la realización de los concursos PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-La demanda no señala los ejes temáticos desarrollados en la Ley Esta jefatura considera que en el presente proceso corresponde determinar si las expresiones acusadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 (i) trasgreden el principio de unidad de materia; (ii) infringen el principio constitucional a la autonomía, y (iii) limitan de manera irrazonable y desproporcionada la labor de la CNSC al supeditarla a contratar con universidades o instituciones de educación superior que tengan acreditación del Ministerio de Educación Nacional, así como a los lineamientos de costos que fije Colombia Compra Eficiente. Frente al primer cargo que plantea el actor, relacionado con unidad de materia, esta jefatura solicitará a la Corte Constitucional que se declare inhibida teniendo en cuenta que la demanda únicamente se señalan precedentes jurisprudenciales relacionados con leyes del Plan Nacional de Desarrollo, mas no los ejes temáticos desarrollados en la Ley 1753 de 2015, ni realizó una comparación normativa de conexidad entre los fines que persigue la ley impugnada con la modificación que se hace en materia de concursos o procesos de selección adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil. COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Tiene la competencia de administrar y vigilar el sistema general de carrera de los servidores públicos Es preciso recordar que en su artículo 113 la Constitución establece que, además de las

tres ramas del poder público, el Estado cuenta con otros órganos independientes y autónomos para el cumplimiento de otras funciones vitales para alcanzar los fines de la organización política, diferentes a los órganos ubicados en la rama legislativa, ejecutiva y judicial. Es así como en la Carta Política se reconoce la existencia de otros órganos estatales que gozan de autonomía e independencia y, que por tanto, no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, como es precisamente el caso de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad que a voces del artículo 130 superior tiene la competencia de administrar y vigilar el sistema general de carrera de los servidores públicos. De hecho, en este mismo sentido lo dijo la Corte al estudiar la Ley 443 de 1998, que regula su composición y funciones. COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito del empleo público La Ley 909 de 2004 contiene las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, y en sus artículos 11, literales b) e i), y 30 fija dentro de las funciones y competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público y responsable de la vigilancia y administración de las carreras, la de adelantar los concursos o procesos de selección a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Pero nótese que la citada ley no se establece la celebración de convenios Procurador General Concepto No. con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES ni mucho menos

se le supedita a la acreditación que de la respectiva entidad educativa haga el Ministerio de Educación Nacional. COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Evita que se presenten factores subjetivos de valoración como el clientelismo y el nepotismo/CONCURSO DE MERITOS-Al contratar con universidades se pierde la autonomía en los procesos de selección perdiendo el control a cargo del contratante por la injerencia externa El fin que se persigue al reconocérsele a la Comisión Nacional del Servicio Civil el carácter de ente autónomo e independiente en los asuntos de carrera de los servidores públicos en cuanto a su organización, desarrollo y consolidación, no es otro que el de separar de las directrices y los mandatos gubernamentales los empleos del Estado, evitando de esta manera que se presenten factores subjetivos de valoración, tales como el clientelismo y el nepotismo. Así, lo anterior obedece a la preservación que se pretende de la autonomía e independencia de la Comisión en el ejercicio de sus funciones, al realizar los concursos con universidades y entes universitarios, en cuanto a la autonomía que les asiste a éstos y su idoneidad y capacidad para adelantar desde una óptica técnica e instrumental los procesos de selección, sin ninguna injerencia externa fuera del control a cargo del contratante. En este orden, los objetivos centrales del sistema de carrera y la obligatoriedad de sus postulados persiguen que su administración y vigilancia sean ajenas a motivaciones de carácter político y al interés que como patrono puede tener el Estado mismo en la selección, promoción y remoción del personal a su servicio. NORMAS DEMANDADAS-Se configura una intromisión del ejecutivo en

competencias asignadas exclusivamente a la Comisión Nacional del Servicio Civil Como sugiere el actor, con la norma demandada se configura una intromisión del ejecutivo en competencias asignadas única y exclusivamente en cabeza de un órgano del nivel nacional que según la Constitución y la Ley 909 de 2004, está revestido de autonomía e independencia para el manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, esto es, que no está sujeto a las directrices de ninguna rama del poder público. Por esta razón, cabe recordar que en la sentencia C-1175 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte Constitucional revisó la exequibilidad del artículo 3º del Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional de Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones” y declaró inexequible la intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los procesos de selección a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil. NORMAS DEMANDADAS-Desdibuja la función que como órgano independiente le ha confiado el constituyente a la Comisión Nacional del Servicio Civil 2 Procurador General Concepto No. Al incluir la obligatoriedad para la Comisión Nacional del Servicio Civil (en tanto órgano independiente) de desarrollar los concursos de méritos a través de contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, pero también al asignarle al Ministerio de Educación Nacional la facultad de acreditar las universidades e instituciones de educación superior para el desarrollo de los procesos de selección y la imposición de sujetar a las directrices

que establezca la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia compra eficiente) los costos de los concursos, la norma parcialmente acusada desdibuja por completo la función que como órgano autónomo e independiente le ha confiado el constituyente. Lo anterior, por cuanto el ICFES, el Ministerio de Educación Nacional y la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia compra eficiente) hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y, por tanto, se encuentran bajo la dirección del Presidente de la República, lo cual de manera implícita limita la función y autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en tanto sus funciones estarían supeditadas a las condiciones impuestas por la norma aquí analizada. COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Administra y vigila las carreras de los servidores públicos salvo las que tengan carácter especial En concepto de esta jefatura basta cotejar el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 con la previsión constitucional que asigna en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil la función específica de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, salvo las que tengan carácter especial, para advertir su inconstitucionalidad. Nótese, adicionalmente, que esta previsión constitucional hace referencia al propósito de sustraer de la conducción de la Rama Ejecutiva los procesos relacionados con la administración de la carrera, la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, circunstancia que tiene plena coincidencia temática con el artículo 113 de la Constitución Política que, como se dijo, contempla no solo la existencia de las tres ramas del poder público, sino de órganos

estatales autónomos e independientes de aquellas, como es el caso de la Comisión Nacional del Servicio Civil. AUTO INHIBITORIO-Existe una intromisión del ejecutivo en una función que de manera exclusiva y excluyente es propia de la Comisión Nacional del Servicio Civil En ese mismo sentido se concluye que con la norma sub examine no se presenta una colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, sino una auténtica intromisión del ejecutivo en razón a que le está trasladando a unas entidades que están bajo la orientación del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, una función que de manera exclusiva y excluyente es propia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en tanto órgano autónomo e independiente encargado de garantizar la provisión del recurso humano requerido por la rama ejecutiva mediante procesos de selección de personal según el mérito y en igualdad de condiciones. En mérito de lo expuesto, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte declararse INHIBIDA para pronunciarse respecto del primer cargo formulado, relacionado con la unidad de materia; y en segundo lugar, declarar INEXEQUILE las expresiones demandadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, por las razones aquí desarrolladas. 3 Procurador General Concepto No. CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencias de la Corte Constitucional COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Jurisprudencias de la Corte Constitucional 4 Procurador General Concepto No. Bogotá, D.C., mayo 16 de 2016 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra algunos

apartados del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”.

Accionante: José Elías Acosta Rosero.

Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Expediente No. D-11266. Concepto No. 6099 De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 2° del artículo 242 y 5° del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6°, y 242, numeral 1°, superiores, presentó el señor José Elías Acosta Rosero contra algunas expresiones del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, cuyo texto se transcribe a continuación (subrayando lo demandado): “LEY 1753 DE 2015 (junio 9) Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: ARTÍCULO 134. CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCIÓN. Modifíquese el artículo 3o del Decreto ley 760 de 2005, el cual quedará así: “Artículo 3o. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto con universidades públicas o privadas,

instituciones universitarias e instituciones de educación superior acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos. 5 Procurador General Concepto No. La CNSC, las universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea. Los costos asociados a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. PARÁGRAFO TRANSITORIO. Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda”.

1. Planteamiento de la demanda El actor considera que las disposiciones impugnadas vulneran lo dispuesto en los artículos 1°, 2°, 4°, 13, 29, 113, 125, 130, 158 y 169 de la Carta,

por las siguientes razones: (i) Considera que el contenido desconoce el principio de unidad de materia al no tener relación con las metas fijadas en el acápite denominado “Buen Gobierno” que tiene como propósito, entre otros, promover una gestión pública que facilite el acceso a la información pública y prevenga la

corrupción, mejorar el servicio que se le presta al ciudadano a nivel nacional y territorial, fortalecer la gobernanza y consolidar el gasto público, para lo cual no se hace necesario intervenir las funciones que le son propias a la Comisión Nacional del Servicio Civil, en tanto su contenido no constituye un instrumento de realización de las políticas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018; 6 Procurador General Concepto No. (ii) La norma acusada es, en su criterio, una intervención indebida de la rama ejecutiva que desconoce la autonomía e independencia de la CNSC, fijada en los artículos 113, 115 y 130 constitucionales, el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004 y en la jurisprudencia, al establecer que los concursos o procesos de selección deberán ser adelantados por este organismo únicamente a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el ICFES, entidad descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Educación Nacional y, al contemplar que la acreditación de las universidades o instituciones de educación superior con las que se realizan los contratos o convenios interadministrativos a fin de adelantar los procesos de selección que desarrolla la CNSC, se encuentre en cabeza ya no de ésta sino del Ministerio de Educación Nacional; y (iii) Las expresiones demandadas limitan de manera irrazonable y desproporcionada la labor que la Constitución, en sus artículos 125 y 130, fijó en cabeza de la CNSC, pues disponen, por una parte, que la función de realizar los concursos de mérito solo podrá iniciarse cuando el Ministerio

de Educación Nacional acredite a las universidades o instituciones de educación superior para la realización de los procesos de selección respectivos y, por otra, que el proceso contractual estará sujeto a los lineamientos de costos que fije Colombia Compra Eficiente.

2. Problema jurídico.

A partir de la demanda aquí resumida, esta jefatura considera que en el presente proceso corresponde determinar si las expresiones acusadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 (i) trasgreden el principio de unidad de materia; (ii) infringen el principio constitucional a la autonomía, y (iii) limitan de manera irrazonable y desproporcionada la labor de la CNSC de al supeditarla a contratar con universidades o instituciones de educación 7 Procurador General Concepto No. superior que tengan acreditación del Ministerio de Educación Nacional, así como a los lineamientos de costos que fije Colombia Compra Eficiente.

3. Análisis jurídico constitucional Frente al primer cargo que plantea el actor, relacionado con unidad de materia, esta jefatura solicitará a la Corte Constitucional que se declare inhibida teniendo en cuenta que la demanda únicamente se señalan precedentes jurisprudenciales relacionados con leyes del Plan Nacional de Desarrollo, mas no los ejes temáticos desarrollados en la Ley 1753 de 2015, ni realizó una comparación normativa de conexidad entre los fines que persigue la ley impugnada con la modificación que se hace en materia de concursos o procesos de selección adelantados por la Comisión Nacional

del Servicio Civil. Ahora bien, teniendo en cuenta que el segundo y tercer cargo de la demanda se encuentran estrechamente relacionados, a continuación esta

vista fiscal procederá a analizarlos de manera conjunta. En primer lugar, es preciso recordar que en su artículo 113 la Constitución establece que, además de las tres ramas del poder público, el Estado cuenta con otros órganos independientes y autónomos para el cumplimiento de otras funciones vitales para alcanzar los fines de la organización política, diferentes a los órganos ubicados en la rama legislativa, ejecutiva y judicial. Es así como en la Carta Política se reconoce la existencia de otros órganos estatales que gozan de autonomía e independencia y, que por tanto, no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, como es precisamente el caso de la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad que a voces del artículo 130 superior tiene la competencia de administrar y vigilar el sistema general de carrera de los 8 Procurador General Concepto No. servidores públicos. De hecho, en este mismo sentido lo dijo la Corte al estudiar la Ley 443 de 1998, que regula su composición y funciones, al afirmar que: “El propósito de las normas fundamentales al respecto no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar la carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales, excepto las que gozan de régimen especial, obrando siempre sin sujeción a las

directrices ni a los mandatos gubernamentales”1. De otra parte, la Ley 909 de 2004 contiene las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y la gerencia pública, y en sus artículos 11, literales b) e i), y 30 fija dentro de las funciones y competencias de la Comisión Nacional del Servicio Civil, como órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público y responsable de la vigilancia y administración de las carreras, la de adelantar los concursos o procesos de selección a través de contratos o convenios interadministrativos, suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Pero nótese que la citada ley no se establece la celebración de convenios con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación – ICFES ni mucho menos se le supedita a la acreditación que de la respectiva entidad educativa haga el Ministerio de Educación Nacional. Dentro de este contexto, se aclara, el fin que se persigue al reconocérsele a la Comisión Nacional del Servicio Civil el carácter de ente autónomo e independiente en los asuntos de carrera de los servidores públicos en cuanto a su organización, desarrollo y consolidación, no es otro que el de 1 Sentencia C-372 de 1999 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). 9 Procurador General Concepto No. separar de las directrices y los mandatos gubernamentales los empleos del Estado, evitando de esta manera que se presenten factores subjetivos de valoración, tales como el clientelismo y el nepotismo2. Así, lo anterior obedece a la preservación que se pretende de la autonomía e

independencia de la Comisión en el ejercicio de sus funciones, al realizar los concursos con universidades y entes universitarios, en cuanto a la autonomía que les asiste a éstos y su idoneidad y capacidad para adelantar desde una óptica técnica e instrumental los procesos de selección, sin ninguna injerencia externa fuera del control a cargo del contratante. En este orden, los objetivos centrales del sistema de carrera y la obligatoriedad de sus postulados persiguen que su administración y vigilancia sean ajenas a motivaciones de carácter político y al interés que como patrono puede tener el Estado mismo en la selección, promoción y remoción del personal a su servicio3. Así entonces, se confirma que, como sugiere el actor, con la norma demandada se configura una intromisión del ejecutivo en competencias asignadas única y exclusivamente en cabeza de un órgano del nivel nacional que según la Constitución y la Ley 909 de 2004, está revestido de autonomía e independencia para el manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, esto es, que no está sujeto a las directrices de ninguna rama del poder público. Por esta razón, cabe recordar que en la sentencia C-1175 de 2005 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), la Corte Constitucional revisó la exequibilidad del artículo 3º del Decreto 760 de 2005 “Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional de Servicio 2 Cfr. Sentencias C-372 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-1230 de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 3 Cfr. Sentencia C-372 de 1999 M.P. José Gregorio Hernández Galindo

10 Procurador General Concepto No. Civil para el cumplimiento de sus funciones” y declaró inexequible la intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los procesos de selección a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En este sentido, manifestó expresamente: “En efecto, si las características constitucionales de la Comisión Nacional del Servicio Civil la ubican como una entidad única, autónoma, permanente, del nivel nacional e independiente. Que no hace parte del Ejecutivo ni de las otras ramas u órganos de poder público, que no tiene funciones de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta directiva, características que se expusieron en la sentencia C-372 de 1999 a la que se aludió en el punto anterior y cuyas consideraciones ahora se reiteran, esto conduce a que esta autonomía e independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el Departamento Administrativo de la Función Pública los concursos en mención, ya que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones del Presidente de la República, suprema autoridad administrativa”. Por consiguiente, al incluir la obligatoriedad para la Comisión Nacional del Servicio Civil (en tanto órgano independiente) de desarrollar los concursos de méritos a través de contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, pero también al asignarle al Ministerio de Educación Nacional la facultad de acreditar las universidades e instituciones de educación superior para el desarrollo de los procesos de selección y la imposición de sujetar a las directrices que establezca la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia compra eficiente) los costos de los concursos, la norma

parcialmente acusada desdibuja por completo la función que como órgano autónomo e independiente le ha confiado el constituyente. Lo anterior, por cuanto el ICFES, el Ministerio de Educación Nacional y la Agencia Nacional de Contratación Pública (Colombia compra eficiente) hacen parte de la rama ejecutiva del poder público y, por tanto, se encuentran bajo la dirección del Presidente de la República, lo cual de manera implícita limita la función y autonomía de la Comisión Nacional del 11 Procurador General Concepto No. Servicio Civil, en tanto sus funciones estarían supeditadas a las condiciones impuestas por la norma aquí analizada. Así, entonces, en concepto de esta jefatura basta cotejar el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 con la previsión constitucional que asigna en cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil la función específica de administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, salvo las que tengan carácter especial4, para advertir su inconstitucionalidad. Nótese, adicionalmente, que esta previsión constitucional hace referencia al propósito de sustraer de la conducción de la Rama Ejecutiva los procesos relacionados con la administración de la carrera, la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de personal al servicio del Estado, circunstancia que tiene plena coincidencia temática con el artículo 113 de la Constitución Política que, como se dijo, contempla no solo la existencia de las tres ramas del poder público, sino de órganos estatales autónomos e independientes de aquellas, como es el caso de la Comisión Nacional del Servicio Civil. En ese mismo sentido se concluye que con la norma sub examine no se

presenta una colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, sino una auténtica intromisión del ejecutivo en razón a que le está trasladando a unas entidades que están bajo la orientación del Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, una función que de manera exclusiva y excluyente es propia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en tanto órgano autónomo e independiente encargado de garantizar la provisión del recurso humano requerido por la rama ejecutiva mediante procesos de selección de personal según el mérito y en igualdad de condiciones. 4 Cfr. Artículo 130 de la Constitución Política. 12 Procurador General Concepto No.

4. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte declararse INHIBIDA para pronunciarse respecto del primer cargo formulado, relacionado con la unidad de materia; y en segundo lugar, declarar INEXEQUILE las expresiones demandadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, por las razones aquí desarrolladas. De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación ABG/YOrtiz 13