PGN - NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Contra resoluciones que ordenan suspensión

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra resoluciones que ordenan suspensión de obras e imposición de multas por impacto ambiental COMPETENCIA AMBIENTAL-Respecto al Ministerio de Ambiente y Corporaciones Autónomas LICENCIA AMBIENTAL-Procedimiento legal LICENCIA AMBIENTAL-Efectos jurídico ambientales LICENCIA AMBIENTAL-Coincidencia en un mismo espacio de dos obras con fines, características y reglamentaciones diferentes ACTO ADMINISTRATIVO-Goza de presunción de legalidad Nótese, además, que las resoluciones expedidas por la Corporación Autónoma Regional del Cesar gozan de la presunción de legalidad, en virtud de la cual, todo acto administrativo se entiende expedido conforme al ordenamiento jurídico superior, presunción de carácter legal que admite prueba en contrario y es desvirtuable ante los jueces competentes, cuestión que, en el presente caso, no ha ocurrido. PRINCIPIO DE BUENA FE-Concepto Para esta Delegada entonces los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, al desconocer la presunción de legalidad consagrada en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, vulneraron el principio de buena fe que, en términos de la jurisprudencia constitucional «El principio de la buena fe se encuentra indudablemente ligado al objetivo fundamental de erradicar las actuaciones arbitrarias de parte de las autoridades públicas y de los particulares, pues lo que se busca es que los hechos de estos se aparten de subjetividades e impulsos que generen arbitrariedad, y se ciñan a niveles aceptables de certeza y previsibilidad.».

PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA-Concepto Lo anterior conlleva a que la conducta de dicho ministerio resulte arbitraria en consideración al amparo que dichas obras tenían en el ordenamiento jurídico. Esta conducta igualmente conllevó la ruptura del principio de confianza legítima, proyección del principio de la buena fe, que al tenor de lo expresado por la Corte Constitucional, impide a la administración «cambiar “situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la seriedad que —se presume— informa las actuaciones de las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho». Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA-Requisitos Debe resaltarse que para que se configure este principio, la jurisprudencia ha indicado que deben concurrir los siguientes requisitos:«a) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; b) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta de conformidad con el principio de la buena fe; c) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular[63] y, finalmente; d) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la Administración».

PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD-La administración puede demandar actos

administrativos que considere ilegales En el presente caso, resulta claro que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial pretende la protección del ambiente de la región en la cual se autorizaron las obras por parte de la Corporación Autónoma Regional del Cesar; también que la compañía Drummond Ltd. ha actuado conforme los postulados de la buena fe, con sustento en actos administrativos ejecutoriados que gozan de la presunción de legalidad; sin embargo, el ministerio desestabilizó la relación entre Administración y la compañía Drummond Ltd. al proceder a suspender las obras y sancionarla pese a que su actuación estaba sustentada en los citados actos administrativos; para lo cual la única medida válida que ha debido adoptar el ministerio, si consideraba que los actos administrativos de la corporación autónoma regional era ilegales, era proceder a demandarlos ante los jueces contencioso administrativos de la República. Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA

Bogotá D.C., 18 de febrero de 2014 Concepto No. 14

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Sala de lo Contencioso Administrativo Consejera Ponente: María Elizabeth García González Ref.: Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Actor: Drummond Ltd.

Demandado: Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Procede esta Procuraduría Delegada1 a emitir concepto de fondo en el asunto de

la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES 1.- La sentencia apelada Mediante decisión del 29 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo del Cesar decidió negar las pretensiones de la demanda presentada por presentada por Drummond Ltd. en contra del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., conforme a los siguientes argumentos: 1.1.- […] 5.2. Problema Jurídico […] El problema jurídico se contrae en determinar si las Resoluciones No. 205 [d]el 9 de febrero de 2007; la Resolución N° 174 del 1 de febrero de 2008; la 1440 del 27 de julio de 2009, expedidas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, concernientes a la suspensión de obras e imposición de multa por impacto ambiental, a la Empresa DRUMMOND LTDA, fueron expedidas conforme a las potestades de dicho ministerio y a la normatividad vigente. […] 1.2.- […] Caso Concreto: […] En el caso que nos ocupa, la firma demandante por intermedio de su apoderado señala que, DRUMMOND LTDA, es víctima de la falta de coordinación y/o entendimiento entre dos entidades estatales – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial, y CORPOCESAR -, por cuanto al haber obtenido autorizaciones de la segunda, el Ministerio señala ser la competente para la expedición de la licencia ambiental que se requería para las obras que realizó la 1 De conformidad con la competencia delegada por el Procurador General de la Nación, mediante

Resolución 194 de junio 8 de 2011, la Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa tiene funciones de intervención ante la Sección Primera y ante la Sala Plena del Consejo de Estado. Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García demandante, lo que condujo a la imposición de una multa, que en palabras del demandante, riñe con la arbitrariedad […] 1.3.- […] Para entrar a fallar la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por la firma DRUMMOND LTDA, la Sala considera que no es necesario realizar exhaustivos pronunciamientos normativos y jurisprudenciales, para determinar, conforme al material probatorio obrante dentro del presente proceso que no le asiste razón al demandante para dicha solicitud y que por lo tanto serán desechadas sus pretensiones, de acuerdo a las siguientes razones: 1.4.- […] 1. Es cierto que, DRUMMOND LTDA, como era su obligación, presentó ante el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (7 de abril de 2005), licencia ambiental para la explotación de carbón en los proyectos mineros correspondientes a los títulos mineros “El Descanso”. Al presentarse esta solicitud ante tal ministerio ha de entenderse que la explotación de dicho mineral sería mayor o igual a 800.000 toneladas/año, indicando que la expedición de la licencia ambiental le correspondía a este […] 2. Que tal como lo reconocen, tanto la demandante como la parte demandada, el proyecto de explotación minera y la solicitud de licencia ambiental del mismo, llevaba contenido la necesidad de la

construcción de un corredor vial que conectara los proyectos mineros: Mina “La Loma” y el proyecto “El Descanso”, que tendría un área de intervención de 300 metros de ancho, con la construcción de un terraplén de 30 metros de ancho, y que contendría una línea férrea y una línea eléctrica, construido todo en predios de DRUMMOND LTDA […] 1.5.- […] 3. Que DRUMMOND LTDA, preocupado por las invasiones de tierra, por parte de ciudadanos de esa región, que se estaban presentando en territorios aledaños a su propiedad y en las propias también, optó por la construcción de una vía que permitiera la vigilancia de los mismos. Para este cometido, dice la empresa existían dos caminos: hacerlo por fuera o por dentro del corredor vial del proyecto minero “El Descanso”, que se había presentado ante el MAVDT. La empresa optó por construirlo por dentro del corredor proyectado. […] 4. Que tomada la decisión de construir la vía interna para vigilar sus propiedades (terrenos), DRUMMOND LTDA, el 16 de noviembre de 2005, solicitó a CORPOCESAR, el permiso para el aprovechamiento de recursos naturales para la construcción de dicha vía, la cual, según sus cálculos, tendría un ancho de 100 metros (a diferencia de los 300 del proyecto presentado al MAVDT, y todo ello para el acceso y vigilancias de los vehículos de dicha empresa. […] 1.6.- […] 5. Que complementario a la anterior solicitud, DRUMMOND LTDA requirió a CORPOCESAR, permiso para la realización de obras hidráulicas y

ocupación de cause en el caño “Calentura” – construcción de puente en la vía de acceso a los nuevos predios, señalándose a CORPOCESAR que estos trabajos no hacían parte de la actividad de explotación de carbón de la cual se había solicitado la licencia al ministerio […] 6. Que CORPOCESAR ante las anteriores solicitudes, otorgó permiso para el aprovechamiento de los recursos naturales y, la realización de obras hidráulicas, por medio de las resoluciones 554 del 4 de julio de 2006, y 588 del 13 de julio del mismo año. Los trabajos hidráulicos dados en permiso en la Resolución 588 señalada, fueron modificados por Resolución 1048 del 10 de octubre de 2006, previa solicitud de DRUMMOND LTDA […] Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García 1.7.- […] Que iniciadas las obras el MAVDT, realizó una visita a la zona comprendida dentro del proyecto minero; al rendir el informe de la visita los funcionarios del ministerio en su concepto técnico señalan: (se cita el documento) […] Dejando claro que para estas obras DRUMMOND LTDA, no contaba con autorización ambiental de parte del MAVDT. Por tales circunstancias el MAVDT expide la Resolución No. 205 del 9 de febrero de 2007, por la que se formuló pliego de cargo al considerar que las obras que realizaba DRUMMOND LTDA correspondían al proyecto minero Similoa, Rincón Hondo y el Descanso, cuya evaluación se surtía en el expediente No. 3271, y tales obras, requerían del

permiso de dicho ministerio, y ordenó la suspensión inmediata de las labores y la apertura de una investigación administración ambiental, la cual concluyó con la expedición de la Resolución No. 174 del 1° de febrero de 2008 […] 1.8.- […] Que la Resolución No. 174 del 1° de febrero de 2008, emanada del MAVDT, impuso a DRUMMOND LTDA, una sanción por valor de $1.694.812.860, fundamentándose: (se cita el acto administrativo) […] 9. Que la vía de acceso a los nuevos predios de DRUMMOND LTDA, que se encontraba en construcción y que fue paralizada, por orden del MAVDT mediante Resolución 205 de 2007, no corresponde a lo que se señala en la demanda, pues al revisar el dictamen pericial por el Ingeniero JOSÉ ALCIDES CANTILLO ORTEGA se extrae: (se cita el dictamen pericial) […] Esta conclusión también sorprende a la Sala al analizar los permisos solicitados y lo encontrado, no solo por el perito designado dentro del proceso, sino, a lo encontrado y plasmado por los funcionarios del MAVDT en la visita a la zona comprendida dentro del proyecto minero en fecha de enero 31 de 2007, pues lo que sí está claro es que DRUMMOND LTDA, realizaba trabajos que comprometían recursos ambientales sin el debido permiso de la autoridad competente, en este caso, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial […] Es por ello, que no son de buen recibo los argumentos que expone la entidad demandante cuando señala que la sanción económica impuesta en la

Resolución No. 178 del 1° de febrero de 2008, desbordan los parámetros para su fijación, pues tal como se establece en dicha resolución esta suma corresponde, tanto de los días en que se cometieron las infracciones, como el número de obras realizadas sin el debido permiso ambiental […] 1.9.- […] 10. Que DRUMMOND LTDA, al momento de presentar ante CORPOCESAR los correspondientes permisos para el aprovechamiento de recursos forestales y construcción de obras hidráulicas en predios de los municipios de “El Paso” y “Becerril” Cesar, sabía plenamente que dichos trabajos formaban unidad de materia con el proyecto minero “El Descanso”, del cual existía trámite de licencia ambiental ante el MAVDT, pues así se deja ver de la presentación de dichas propuestas cuando señalan: (se cita el documento) […] Es claro entonces que, la construcción de las obras bien de aprovechamiento forestal como la construcción de obras hidráulicas, estaban determinadas a soportar en el futuro la labor de explotación del mineral carbón del cual se había solicitado la licencia ambiental ante la autoridad facultada para expedirla como era el MAVDT, y no, como lo quiere hacer ver la parte demandante, eran obras que no proyectaban o no formaban relación directa con lo solicitado ante tal Ministerio. […] 1.10.- […] Otro tema de estudio para la Sala dentro del presente proceso es el concerniente a lo que la parte demandante llama “Desconocimiento de la Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García

presunción de legalidad que ampara los actos administrativos de CORPOCESAR”, pues a pesar de ser cierto que los actos administrativos (Resoluciones 554 del 4 de julio de 2006, 588 del 13 de julio del mismo año y la 1048 del 10 de octubre de 2006), no han sido revocados ni demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo y se presume su legalidad, ello no quiere decir que el MAVDT, no podía tomar la decisión que adoptó en los actos administrativos demandados, pues dicha actuación se adoptó en ejercicio de su competencia como máxima autoridad ambiental […] Con lo anterior, queda claro que, no se puede invocar el principio de legalidad, la seguridad jurídica y la confianza legítima cuando quien concedió la licencia no tenía competencia para ello, es por tanto, que las Resoluciones expedidas por CORPOCESAR, no tienen la virtud de estructurar en debida forma tales circunstancias, pues como quedó demostrado el MAVDT, máxima autoridad ambiental en el país, es la competente para otorgar esta clase de licencias y ampararse en decisiones de una corporación regional que desbordó sus atribuciones que por ley le corresponden, quebrantando el ordenamiento jurídico, no puede dar lugar al amparo que los principios aludidos por el demandante […] 1.11.- […] Con lo señalado anteriormente, no queda duda para la Sala que, la Resolución No. 205 del 9 de febrero de 2007, por medio de la cual se impuso una medida preventiva de suspensión de obras, Resolución No. 174 del 1° de febrero de 2008, por la que impone una sanción y se toman otras determinaciones a

DRUMMOND LTDA, y la Resolución No. 1440 del 27 de julio de 2009, por medio de la cual se resuelve de reposición, se encuentran ajustadas a la ley, por lo que se hace necesario negar las pretensiones de la demanda […] 2.- El recurso de apelación propuesto por la parte demandante En la oportunidad procesal correspondiente, el demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión adoptada por el Tribunal, el cual se sustenta en los siguientes argumentos: 2.1.- […] III. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN […] 1. LA SENTENCIA CARECE DE UN ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LAS IMPLICACIONES DE LOS PERMISOS DE CORPOCESAR […] Un aspecto fundamental para decidir este asunto es determinar si los permisos otorgados por Corpocesar, que constan en actos administrativos que gozan de “presunción de legalidad”, autorizaban a Drummond a realizar las obras relativas a la construcción de la carretera interna entre sus predios, la cual requería para poder realizar vigilancia de tales predios […] ¿Cuál es el análisis, según el cual, para construir un camino al interior de predios privados, debe pedirse una licencia ambiental ante el Ministerio de Ambiente?; ¿cuál es el análisis, según el cual, los permisos concedidos por Corpocesar no eran necesarios ni suficientes?; ¿cuál es el análisis, según el cual, el Ministerio puede pasar por alto la “presunción de legalidad” de los actos administrativos expedidos por otras autoridades, e imponer sanciones a quienes se amparan en esos actos administrativos – permisos – expedidos por la corporación autónoma regional? […]

2.2.- […] Está probado y no hay discusión al respecto que Drummond obtuvo – de Corpocesar – unos permisos para aprovechamiento forestal y para ocupación de cauces. Tales permisos se solicitaron con el propósito explícito de construir una Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García carretera interna en terrenos de propiedad de Drummond. Y así fueron concedidos. […] El Ministerio, en los actos acusados, consideró que esos permisos de Corpocesar eran “ilegales”, en tanto autorizaban la construcción de la carretera. El Ministerio planteó que la carretera era parte integrante de la licencia que estaba en estudio. […] Todo el argumento se sustentó en la idea equivocada de que la carretera que se estaba construyendo era la misma que estaba prevista para el proyecto minero; esto es, que era “parte integrante” del proyecto […] La tesis anterior fue desvirtuada con los documentos que se adjuntaron al proceso, relativos a la solicitud de los permisos ante Corpocesar, y de los cuales puede deducirse que no se trataba de la misma carretera, con las mismas especificaciones técnicas que la del proyecto minero, sino de un camino menos, para utilizarlo para los fines señalados en esos permisos. En particular, este enfoque del Ministerio fue controvertido con el peritazgo que analizó las especificaciones de la carretera que se estaba construyendo, y que concluyó que no era la misma que se necesitaría después para el proyecto minero, “de gran escala”. […] 2.3.- […] Si las obras eran distintas, y Drummond obtuvo los permisos necesarios,

¿puede sancionarse a Drummond por haber actuado con base en esos permisos?; ¿qué fue lo que hizo mal?; ¿no compartir la interpretación del Ministerio? […] El Tribunal ha debido analizar si los permisos obtenidos por Drummond amparaban la construcción de la carretera […] La “presunción de legalidad” de los actos administrativos es uno de los pilares fundamentales de nuestro Estado Social de Derecho, que tiene como sustento los principios de “buena fe” y “confianza legítima”, y cuyo fin último es brindar seguridad jurídica a los ciudadanos. Es cierto que la presunción de legalidad puede ser desvirtuada, pero, para eso, no basta con que la autoridad que pretenda desconocer un acto administrativo, afirme su ilegalidad, como sucedió en este caso. Si el Ministerio piensa que las resoluciones que obtuvo Drummond fueron expedidas por quien no tenía competencia para el asunto, debe demostrarlo en un proceso ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. […] 2.4.- […] El propio Ministerio de Ambiente tuvo que volver sobre el tema de la “presunción de legalidad” de los actos de Corpocesar, cuando finalmente otorgó la licencia ambiental a Drummond para el Proyecto “El Descanso”. En ese momento, el Ministerio debía analizar si, al otorgar la licencia para el proyecto minero, debía o no reconocer la legalidad de los permisos previos de Corpocesar, de tal suerte que las nuevas autorizaciones añadieran área a intervenir al área permitida por Corpocesar; o si debía más bien comprender todo el proyecto como si las autorizaciones de Corpocesar no existieran. […]

2.5.- […] 2. EL FALLO SE EQUIVOCÓ AL VALORAR EL PERITAZGO […] En primer lugar, el Tribunal no explicó adecuadamente para asegurar que el peritazgo apoyaba su tesis. Tal conducta es violatoria del debido proceso, e implica que la sentencia no está adecuadamente motivada […] Ahora bien, lo que el perito encontró es que la autorización de Corpocesar para intervenir una franja de 100 metros, no fue utilizada en su totalidad por Drummond. La empresa sólo intervino 70 metros de franja. Es decir, el impacto ambiental fue menor, por lo que, con mayor razón, puede afirmarse que ese ancho de vía estaba y está muy lejos del necesario para proyectos mineros ( 300 mts) […] En síntesis, el Tribunal se equivocó gravemente al atribuirle al perito conclusiones o afirmaciones que él no Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García dijo, ni se desprenden de su experticia. Por tanto, la sentencia debe revocarse y en su lugar se debe acceder a las pretensiones de la demanda […] 2.6.- […] 3. EL FALLO DESCONOCE LA CONFIANZA LEGÍTIMA […] En este caso, en razón a la “confianza legítima” de Drummond derivada de la obtención de los permisos de aprovechamiento forestal y ocupación de cauces, la empresa tenía pleno derecho para iniciar las obras de la vía de acceso a sus predios. Las autorizaciones tenía plenos efectos desde el momento en que las resoluciones quedaron en firme; su ejecutoria y firmeza no estaba condicionada a la expedición

de otros actos administrativos, ni por parte de Corpocesar ni del Ministerio. […] Drummond tenía una expectativa razonable y legítima, amparada en las Resoluciones de Corpocesar, de poder realizar una actividad lícita y enmarcada en unas instrucciones claras de la autoridad ambiental regional. La suspensión de la obra y la sanción impuesta a la empresa causaron un perjuicio antijurídico, que Drummond no está obligada a soportar […] El fallo, por el contrario, patrocina la tesis de que los administrados, y las propias autoridades, deben desconocer los actos que ellas mismas u otras profieren. Los administrados deben, según el fallo, poner en duda todos los actos de las autoridades regionales, pues, acatar los actos de las autoridades regionales no los preservará de una eventual sanción si el Ministerio del ramo respectivo decide – por sí y ante sí – que tales actos son ilegales. […] El Ministerio, con la sanción que ha impuesto Drummond, ha ido en contra de sus propios actos como la Resolución 1343 arriba citada, lo cual, como enseña el principio de “confianza legítima”, es una actuación censurable y que debería gozar de ningún respaldo legal […] 2.7.- […] 4. LA SENTENCIA Y LA BUENA FE […] Los actos administrativos demandados también violaron la presunción de buena fe de las actuaciones de los particulares, fundamentada en los artículos 83, 209 y 229 de la Constitución, y la cual debió atender el Ministerio como parte del trámite, según las reglas del “debido proceso”. En efecto, el Ministerio debe presumir la buena fe en las actuaciones derivadas de esas autorizaciones, como también de las actuaciones

de la autoridad regional. […] La sentencia también obra con el criterio contrario: esto es, presumir que Drummond sabía que el Ministerio tendría la interpretación de que Corpocesar no era competente para otorgar los permisos. […] Al respecto, el Tribunal no se toma la molestia de explicar cómo es que llega a la conclusión de que Drummond “sabía plenamente que dichos trabajos formaban unidad de materia con el proyecto minero “El Descanso”. En las partes transcritas de las solicitudes a Corpocesar, lo que la empresa señaló es que necesitaba hacer el camino para “llegar a todas las propiedades” y para “ofrecer la seguridad necesaria para sus trabajadores y las operaciones que se desarrollen en el futuro”. ¿Cómo es que esa descripción del propósito de las solicitudes ante Corpocesar se convierte en una solicitud para un proyecto minero? […] ¿Cómo se explica que, si era tan “claro” que de esos textos se desprendía que había una unidad de materia, Corpocesar haya otorgado los permisos? […] 2.8.- […] 5. LA SENTENCIA NO SE OCUPÓ DE ANALIZAR LA GRADUACIÓN DE LA MULTA: EL ACTO DEMANDADO VIOLA EL ARTÍCULO 36 DEL CCA […] En relación con la cuantía de la multa, los actos demandados violaron, además, normas constitucionales y legales en relación con la estimación y graduación de la cuantía de la multa. Por este sólo motivo, la multa impuesta es, en sí misma, inconstitucional, por ser contraria a los artículo 13 y 29 de la Constitución Política; Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García e ilegal, por desproporcionada, arbitraria y discriminatoria, esto es, por opuesta a

los artículos 36 del Código Contencioso Administrativo y 84 de la Ley 99 de 1993 […] Dentro del tipo de sanciones que puede imponer el MAVDT, según el artículo 85 de la ley arriba citada, están las multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mínimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolución. El mismo artículo 85 reitera que las multas se imponen atendiendo “la gravedad de la infracción”. […] El Ministerio de Ambiente, en la Resolución 1440 de 2009 – demandada – indica que “siempre que en la tasación de la multa impuesta a título de sanción se respeten los rangos legalmente establecidos, es decir, un máximo de trescientos (300) salarios mínimos diarios legales vigentes, la misma debe ser considerada legal y exigible […] La afirmación del Ministerio es incorrecta. La facultad de la autoridad se limita a graduar una sanción, pero para ello debe actuar dentro de los procedimientos, criterios y reglas que la ley establece. El principal de tales criterios es la “proporcionalidad”. […] 2.9.- […] Esto lo reconoce el Ministerio en la Resolución 1440 de 2009 cuando argumenta que, “aún cuando la Ley no establece un sistema y método de acuerdo con el cual esta deba ser tasada, este Ministerio actuando dentro del principio de proporcionalidad, ha establecido unos mecanismos internos de acuerdo con los cuales se efectúa una clasificación de la conducta, la valoración del grado de afectación presuntamente causado, la aplicabilidad o no de causales de atenuación y/o exoneración y el cálculo de la sanción a imponer en función del

número de días en que se incurrió en falta […] Los “mecanismos internos”, como los denominó el MAVDT, fueron ocultos y desconocidos para Drummond. Nunca pudo conocerlos ni controvertirlos. Su aplicación viola en forma directa el artículo 29 de la Constitución Política […] La argumentación del Tribunal consiste en que la sanción es legal porque se fijó teniendo en cuenta los días de ocurrencia de la supuesta infracción […] Si se observa la Resolución 174 de 2008, se encontrará que se describen fórmulas y criterios que no aparecían ni en la ley ni en [el] decreto reglamentario, ni en acto administrativo previo. Como expliqué, se trata de criterios y fórmulas creados ex professo para Drummond […] La explicación que da el Ministerio en el concepto técnico 910 de 2009, consiste en que “los criterios técnicos correspondientes a la tasación de la sanción, se encuentran plenamente indicados en las páginas 23 y 24 de la Resolución 174…, como si la Resolución pudiera reglamentar el artículo 88 de la Ley 99. […] 2.10.- […] Según la resolución, existen dos circunstancias agravantes que corresponden al hecho de infringir varias obligaciones con una misma conducta, para lo cual establece un “factor” agravante de (0,3). Pero, si bien las normas ambientales reconocen la existencia de agravantes y atenuantes para las conductas, no tasan dichas circunstancias ¿De dónde extrae el Ministerio una valoración de 0.3 para el “hecho de infringir varias obligaciones con una misma conducta”. ¿Por qué no usó un factor de 0.2 o uno de 0.5? La determinación de tal

“factor” agravante, sin norma precisa que lo autorice, es, pues, arbitraria, y contraria a los principios de “debido proceso” y razonabilidad”. […] Nótese que el Ministerio alude a dos circunstancias agravantes, y menciona la supuesta infracción de varias obligaciones con una misma conducta, cuando en realidad se trataría de una sola circunstancia agravante […] El Ministerio viola, entonces, el artículo 84 de la ley 99 de 1993 porque, porque, para calificar de “grave” la conducta de Drummond, y calificar los factores “agravantes”, apela a una supuesta acumulación de infracciones, donde, si acaso, aún desde su perspectiva, no Expediente No. 200012331000 2010 00041 01

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García habría sino una […] En efecto, desde la perspectiva del Ministerio, ninguna infracción se hubiera cometido si Drummond hubiera contado con una licencia ambiental. Resulta evidente que las varias violaciones que el Ministerio en los actos acusados imputa a Drummond, son una sola: “falta de licencia ambiental”. Si la “licencia” era el acto que habría permitido a Drummond, según el Ministerio, legitimar todas las conductas que el Ministerio sanciona, es evidente que el Ministerio no puede sancionar por la falta de tal “licencia”, y, además, calificar la “gravedad” de la supuesta infracción teniendo en cuenta cada una de las actividades que la licencia habría hecho posibles […] 2.11.- […] De modo que, en cuanto a la “gravedad” de las supuestas infracciones y

la cuantía de la multa, los actos acusados implican violación de normas constitucionales y legales. En la medida en que los criterios para la cuantificación de la multa no aparecen en la ley, ni fueron conocidos por Drummond, los actos acusados violan el artículo 29 de la Constitución Política, como contrarios al derecho al “debido proceso”; en la medida en que tales criterios no han sido objeto de promulgación general, significa que fueron adoptados “ad hoc” contra D