PGN - PARTICIPACION EN PLUSVALIA - Irretroactividad frente a los actos que se profirieron antes

PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA–Definición y alcances La define la Ley 388 de 1997 y en el Distrito Capital el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, la reglamentó De las anteriores normas se puede colegir que éste gravamen tiene su origen en el artículo 82 de la Constitución Política, en la medida que preceptúa que las entidades territoriales participan en la plusvalía que se genere con ocasión de sus acciones urbanísticas, resultado de lo anterior, se debe entender que se produce un aumento en el valor de los inmuebles por el actuar de las administraciones locales; adicionalmente, se puede observar que los sujetos pasivos son los distritos y municipios, los sujetos pasivos los propietarios o poseedores, y los concejos municipales y distritales deben dictar acuerdos de carácter general, para establecer las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. La exequibilidad de las anteriores normas fue explicada en sentencia de la Corte constitucional en sentencia C-517 de 2007 PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA-Análisis de la normatividad distrital El Decreto Distrital 084 de 2004, como acto administrativo no contiene una actuación urbanística en particular, la cual se pueda considerar hecho gravable a la luz del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, porque no estableció un cambio en los usos del suelo o condiciones o permisos para un mayor aprovechamiento del mismo. Las acciones urbanísticas tales como zonificación y cambio de usos del suelo se materializaron por medio del Decreto Distrital 075 de 20 de marzo de 2003, en el cual se consideró que las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) y específicamente,

que conforme con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 las acciones urbanísticas dan derecho a participar en plusvalías resultantes de las mismas. En este decreto se reglamentaron las unidades de planificación zonas No. 88 y 97, El Refugio, y ChicoLago y se expidieron las fichas reglamentarias de los sectores delimitados para los Planes Parciales de Renovaciones Urbanas y se incluyeron nuevas áreas bajo dicho tratamiento. Por su parte el Decreto Distrital 084 de 2004, por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y la determinación privada de la participación en plusvalía, estableció en su artículo 7º, que cuando por un englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad el predio resultante será objeto de participación en plusvalía, que será liquidada con base en el efecto por metro cuadrado calculado para la respectiva zona geoeconómica homogénea. De tal forma que el último decreto no constituye acción urbanística en la zona donde se encuentra el inmueble afectado; porque en primer lugar, no existía la competencia por parte del Alcalde Distrital para determinar hechos generadores del efecto plusvalía, los cuales fueron definidos en la Ley y en el Acuerdo 018 por remisión a la primera; en segundo lugar, su materia se relaciona con el procedimiento para la liquidación del gravamen; y tercer lugar, precisa el procedimiento y señala como supuestos del mismo en su artículo 1º, “la expedición de decisiones administrativas contentivas de las acciones urbanísticas generadoras de plusvalía”. A contrario sensu el decreto 075 de 2003, si cumple con todas las características de las acciones en cuestión, conforme

con artículo 74 de la Ley 388 de 1997. PARTICIPACIÓN EN PLUSVALÍA-Irretroactividad frente a los actos que se profirieron antes del Acuerdo 118 de 2003 Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 Piso 19 Tel. 5878750 Ext.: 11932/33 www.procuraduria.gov Expediente 18944 2 En el presente caso se presenta ausencia de actuación urbanística, porque el englobe no fue decretado mediante un acto administrativo de carácter particular que generara un cambio a nivel urbanístico, ya que como se explicó anteriormente, los actos que se profirieron antes del Acuerdo 118 de 2003, no pueden ser considerados actuaciones urbanísticas para efectos de la liquidación de una plusvalía, habida cuenta que si la generaron, lo hicieron antes de entrar en vigencia la norma distrital que autorizó el cobro de la misma. Por ello, dichas actuaciones de carácter urbanístico resultan incobrables, pues de ellas se generaron incrementos antes de que fueran consideradas legalmente como base del cobro de dicho efecto. En conclusión, se requiere de actuaciones urbanísticas posteriores al Acuerdo 118 de 2003, para poder cobrar el efecto plusvalía, considerando que dicho gravamen no opera per se, o por el trámite de la licencia de construcción, sino por actuaciones administrativas, las que en el presente caso no se encuentran probadas con posterioridad al Acuerdo 118 de 30 de diciembre 2003. Concepto 020 - 2012 – 21101 3 Expediente 18944 Bogotá, D.C., 1 de febrero de 2012

Honorables

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Referencia : 250002327000200800278 01

Radicado : 18944

Asunto : Gravamen de Participación en Plusvalía

Actor : UNION 94 S.A.

El Ministerio Público pone a consideración de la Sala su concepto dentro del trámite del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de septiembre de 2010. ANTECEDENTES 1.- De los hechos que presenta el libelista en la demanda se resumen los siguientes: El 12 de diciembre de 2005, la sociedad UNION 94 S.A. obtuvo licencia de construcción No. LC 05-3-0689 para los inmuebles ubicados en la Carrera 13 No. 94 A-26 y Calle 94 A No. 11 A-90, que hacen parte de la Urbanización El Chicó Norte, manzana 4, lotes 3 y 4. El 1 de diciembre de 2005, la sociedad pagó la declaración de autorretención de la participación en la plusvalía por valor de $33.251.000, de acuerdo con la Resolución de precalculo del efecto plusvalía No. 856 del 25 de noviembre de 2005, que estableció un valor por metro cuadrado de $63.257. Expediente 18944 4 La Secretaria Distrital de Planeación, profirió la Resolución No. 01037 de 15 de

noviembre de 2006 “por medio de la cual se liquida el efecto plusvalía causado en relación con el englobe de los predios de la carrera 13 No. 94 A – 26 Chip AAA95JCZE y la Calle 94 A 11 A 90 Chip AAA00095JCYN, y se determina el monto de la participación de conformidad con las tarifas aprobadas por el Consejo Distrital”. En dicho acto se señaló el efecto plusvalía por metro cuadrado en el valor de $635.689. Contra el anterior la sociedad contribuyente presentó recurso de reposición que fue decidido mediante la Resolución No. 0524 de 4 de julio de 2008, ajustando el valor por metro cuadrado del efecto plusvalía a la suma de $444.224,20. La sociedad UNION 94 S.A., pagó el saldo por plusvalía en cuantía de $228.412.000, para una suma total de $261.623.000 2.- La Sociedad UNION 94 S.A., por medio de apoderado presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, pretendiendo se declare la nulidad de la Resolución No. 01037 de 15 de noviembre de 2006 y de la Resolución No. 0524 de 4 de julio de 2008, que resolvió el recurso de reposición contra la primera. En cuanto a las normas violadas citó el artículo 338 de la Constitución Política; los artículos 73, 74, 80 y 81 de la Ley 388 de 1997; el artículo 5, parágrafo primero del Acuerdo 118 de 2003. En el concepto de violación adujo que la Secretaria Distrital de Planeación

violó las normas citadas porque el hecho generador de la plusvalía es la decisión de la Administración que eleva el indicio de ocupación o el índice de construcción. Explicó que la plusvalía sólo fue adoptada con el Acuerdo 118 de 2003, y que los hechos generadores que son el fundamento de los actos, ocurrieron antes 5 Expediente 18944 de la adopción del mencionado acuerdo, con lo cual se vulneró la Constitución Política que proscribe la aplicación retroactiva de los tributos. Citó la sentencia del Consejo de Estado de 31 de mayo de 2007, expediente 2004-2089, para sustentar sus argumentos. 3.- En sentencia del 30 de septiembre de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación. Explicó que el artículo 82 de la Constitución Política consagró los elementos esenciales del efecto plusvalía, cuya participación corresponde a las entidades territoriales, dicho precepto fue desarrollado mediante el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 y estableció el marco del tributo, señalando el hecho generador, el sujeto pasivo y activo. Recordó que paral a determinación del efecto plusvalía es necesario un calculo que permite establecer el incremento del valor de la tierra derivado de los hechos generadores, tales como: la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana, el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación del usos del suelo; la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de

construcción, o ambos a la vez; como los diferentes instrumentos de gestión del suelo, incluyendo los englobes, los predios en tratamiento de desarrollo, los planes parciales, planes de implantación, planes de regularización y manejo, que por efecto mayor aprovechamientos, uso mas rentables son susceptibles concretar hechos generadores del efecto plusvalía. Particularizó que la determinación y Liquidación del Efecto Plusvalía se exige siempre que: a) se expida una licencia de construcción o urbanismo; b) en el momento en que sean expedidos a favor del propietario o poseedor certificación de derechos de construcción con ocasión de la expedición de un plan parcial, en los actos que impliquen transferencia de dominio sobre el inmueble objeto de plusvalía, salvo algunas excepciones definidas en la Ley 352 de 2008. Expediente 18944 6 Asimismo, indicó que el cálculo se elabora con base en la información suministrada por la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital. Expuso que en el Distrito Capital se expidió el Acuerdo 108 de 2003 que dispuso en su artículo tercero como hecho generador destinar el inmueble a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada de acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial o los instrumentos que lo desarrollen. Posteriormente, se expidió el Decreto 048 de 2004 que definió los lineamientos para la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y la determinación privada para la participación en plusvalía, con fundamento en el cual se expidieron las Resoluciones Nos. 0856, 01037 y 0524 materia de la demanda.

Precisó la Sala que en la vía gubernativa la inconformidad de la sociedad se basó en la diferencia entre el precálculo y el cálculo más no en la aplicación retroactiva de las normas ni la discusión se centró en la inexistencia del hecho generador cuando se expidieron los actos demandados. Estableció que de conformidad con los artículos 7 y 8 del Decreto 084 de 2004, en concordancia con el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, la liquidación del efectos de la plusvalía y su exigibilidad se da en el momento de la solicitud de la licencia en cuanto el hecho generador es el incremento en la edificabilidad, esto es el mayor aprovechamiento, es producto del englobe y su reflejo en la licencia que autoriza el aprovechamiento del suelo. De acuerdo con lo anterior concluyó que en ningún caso la Administración aplicó retroactivamente las normas que establecen el hecho generador, ni aplicó el monto del cálculo de manera retroactiva, sino que el precálculo que realizó lo actualizó de acuerdo al IPC y al peritazgo técnico del valor del metro cuadrado en la correspondiente unidad de planeamiento zonal. 7 Expediente 18944 4.- Por medio de apoderado judicial, la Sociedad demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, explicó que no se están señalando nuevos hechos en comparación con el recurso de reposición interpuesto ante la Secretaria Distrital de Planeación, sino de una nueva argumentación tendiente a demostrar que los actos violaron una norma constitucional que prohíbe la aplicación retroactiva de los tributos. Reiteró que es evidente que la decisión de la administración constituye el hecho

generador de la plusvalía como quiera que mediante ella se incorpora suelo, se cambia su uso o aumenta la edificabilidad de la zona a través de uno nuevos índices de ocupación y/o edificación. No hay que confundir el momento del nacimiento de la obligación con la exigibilidad de las mismas Expresó que en el caso concreto el hecho generador de la plusvalía lo constituye el Decreto 075 de 2003 por ser contentivo de la decisión administrativa que señaló un cambio de uso más rentable en el sector normativo III, y una mayor edificabilidad en el sector normativo 1, donde están ubicados los predios. No se puede interpretar que el englobe aumente la edificabilidad, ya que lo único que hace es aumentar la capacidad del predio y sobre este es que se calculan los índices de ocupación y construcción, y el uso más rentable; agregó que el predio objeto de englobe no es objeto de liquidación y al inicio sólo aparecen identificados los predios individualizados conforme con los planos urbanísticos o cartografía: la liquidación es una elaboración matemática mediante la cual se toma el área de un lote producto del englobe y se multiplica por el efecto plusvalía por metro cuadrado estimado previamente en la respectiva zona geoeconómica homogénea

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Expediente 18944 8

De acuerdo con los motivos de inconformidad expresados por la parte apelante, el problema jurídico se concreta en determinar si en el presente caso, los actos demandados están aplicando retroactivamente el gravamen por efecto de plusvalía, considerando si existen o no actuaciones urbanísticas posteriores al Acuerdo Distrital 118 de 30 de diciembre de 2003.

1.- Sea lo primero exponer los preceptos legales pertinentes contenidos en la Ley 388 de 1997, que estableció la definición y los hechos generadores de la participación en plusvalía, así: Artículo 73. Noción. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su aprovechamiento, generan beneficios que dan derecho a las entidades públicas a participar en las plusvalías resultantes de dichas acciones. Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. Artículo 74. Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8 de esta Ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:

1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de

parte del suelo rural como suburbano.

2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez.

En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. ARTÍCULO 80. PROCEDIMIENTO DE CÁLCULO DEL EFECTO PLUSVALIA. El Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que haga sus veces o los peritos técnicos debidamente inscritos en las Lonjas o instituciones análogas, establecerán los precios comerciales por metro cuadrado de los inmuebles, teniendo en cuenta su situación anterior a la acción o acciones urbanísticas; y determinarán el correspondiente precio de referencia tomando como base de cálculo los parámetros establecidos en los artículos 75,76 y77 de esta ley. 9 Expediente 18944 Para el efecto, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la adopción del Plan de Ordenamiento Territorial, de su revisión, o de los instrumentos que lo desarrollan o complementan, en el cual se concretan las acciones urbanísticas que constituyen los hechos generadores de la participación en la plusvalía, el alcalde solicitará se

proceda a estimar el mayor valor por metro cuadrado en cada una de las zonas o subzonas consideradas. Una vez recibida la solicitud proveniente del alcalde, el IGAC o la entidad correspondiente o el perito avaluador, contarán con un plazo inmodificable de sesenta (60) días hábiles para ejecutar lo solicitado. Transcurrido este término, y sin perjuicio de las sanciones legales a que haya lugar por la morosidad de funcionario o los funcionarios responsables, y de la responsabilidad contractual en el caso del perito privado, la administración municipal o distrital podrá solicitar un nuevo peritazgo que determinen el mayor valor o monto de la plusvalía de acuerdo con los procedimientos y parámetros instituidos en este mismo artículo.” Con ocasión de lo anterior, en el Distrito Capital se expidió el Acuerdo 118 del 30 de diciembre de 2003, que reglamentó la aplicación de la participación en plusvalía; en el artículo tercero se señalaron los hechos generadores: “Artículo 3. Hechos generadores. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía derivada de la acción urbanística de Bogotá Distrito Capital, las autorizaciones específicas, ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien a incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el Plan de Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, en los siguientes casos:

1. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

2. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea

elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. Parágrafo Primero. En el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. (Subrayados fuera de texto) De las anteriores normas se puede colegir que éste gravamen tiene su origen en el artículo 82 de la Constitución Política, en la medida que preceptúa que las entidades territoriales participan en la plusvalía que se genere con ocasión de sus acciones urbanísticas, resultado de lo anterior, se debe entender que se produce un aumento en el valor de los inmuebles por el actuar de las administraciones locales; adicionalmente, se puede observar que los sujetos pasivos son los distritos y municipios, los sujetos pasivos los propietarios o poseedores, y los concejos Expediente 18944 10 municipales y distritales deben dictar acuerdos de carácter general, para establecer las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios. La exequibilidad de las anteriores normas fue explicada en sentencia de la Corte constitucional en sentencia C-517 de 2007, en la que manifestó: “Sujetos activos son las entidades públicas y, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 los distritos y municipios; los sujetos pasivos son los propietarios o

poseedores al tenor de lo dispuesto en los artículos 81 y 83 de la Ley 388 de 1997 que, además, en sus artículos 74 y 87 señala como hechos generadores la realización de obras públicas, la incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano, el establecimiento o la modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización de un aprovechamiento mayor del suelo en edificación, ya sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos, simultáneamente. Al tenor de lo dispuesto en los artículos 75, 76, 77 y 80 de la Ley 388 de 1997 la base gravable está dada por la diferencia del precio comercial por metro cuadrado con antelación y con posterioridad a una acción urbanística y, por último, según el artículo 79 de le Ley 388 de 1997 la tarifa puede estar entre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado. El actor expresa que el legislador carece de competencia para regular la plusvalía en cuanto tiene que ver con los municipios, pues son éstos los dotados de atribuciones para regular la materia. A fin de no incurrir en redundancia, la Corte remite a lo ampliamente considerado en apartes precedentes de esta sentencia y, con base en esas consideraciones, se limita a reiterar que el legislador está asistido por la competencia que el demandante echa de menos. Con la misma intención de no incurrir en innecesarias repeticiones, la Sala estima que el legislador no desconoce la Constitución ni vacía de su contenido la autonomía

correspondiente a los municipios al regular, como lo ha hecho en los artículos ya reseñados, cuestiones relativas al concepto y a los elementos de la participación de plusvalía y, en lo que atañe a la acusación dirigida contra el parágrafo 4 del artículo 83 por violar el artículo 294 superior que prohíbe decretar exenciones sobre tributos de las entidades territoriales, la Corte estima que el cargo no está llamado a prosperar, porque el precepto acusado se limita a otorgarle una facultad a los municipios, con base en la cual “podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía los inmuebles destinados a vivienda de interés social”, sin imponerles la obligatoriedad de esa exoneración. Sobre el particular cabe mencionar que al estudiar la constitucionalidad del artículo 85 de la Ley 388 de 1997 que “dispuso la destinación del producto de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos a la compra de predios para vivienda de interés social”, la Corte estimó que esa destinación, al igual que otras mencionadas en el precepto, era razonable y proporcionada en la medida en que procuraba mejorar la calidad de vida de los habitantes de las ciudades, fuera de lo cual indicó que “es algo consustancial a la esencia misma de la plusvalía”, uno de cuyos propósitos es “la seguridad de proporcionar a sus habitantes una especial calidad de vida. 11 Expediente 18944 2.- En el caso bajo examen, la sociedad recurrente afirmó que los actos acusados utilizan como fundamento el decreto 075 de 20 de marzo de 2003,

mientras que la Administración refuta señalando que se tienen en cuenta la ley 388 de 1997, el Acuerdo 118 de 2003 y el decreto 084 de 2004. De la revisión de las pruebas aportadas al proceso, se encuentra que el Decreto Distrital 084 de 2004, como acto administrativo no contiene una actuación urbanística en particular, la cual se pueda considerar hecho gravable a la luz del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, porque no estableció un cambio en los usos del suelo o condiciones o permisos para un mayor aprovechamiento del mismo. Al contrario partió de normas distritales anteriores en donde si se establecieron acciones urbanísticas tales como zonificación y cambio de usos del suelo; es decir los planes parciales que indicaban que zonas se configuraban como zonas de efecto de plusvalía que fundamentaron esas decisiones. Tales acciones se materializaron por medio del Decreto Distrital 075 de 20 de marzo de 2003, en el cual se consideró que las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ) y específicamente, que conforme con el artículo 73 de la Ley 388 de 1997 las acciones urbanísticas dan derecho a participar en plusvalías resultantes de las mismas. En este decreto se reglamentaron las unidades de planificación zonas No. 88 y 97, El Refugio, y Chico-Lago y se expidieron las fichas reglamentarias de los sectores delimitados para los Planes Parciales de Renovaciones Urbanas y se incluyeron nuevas áreas bajo dicho tratamiento. Por su parte el Decreto Distrital 084 de 2004, “por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación del efecto plusvalía y

la determinación privada de la participación en plusvalía” estableció en su artículo 7º, que cuando por un englobe de lotes de terreno se produzca un incremento en la edificabilidad el predio resultante será objeto de participación en plusvalía, que será liquidada con base en el efecto por metro cuadrado calculado para la respectiva zona geoeconómica homogénea. Expediente 18944 12 De tal forma que el último decreto no constituye acción urbanística en la zona donde se encuentra el inmueble afectado; porque en primer lugar, no existía la competencia por parte del Alcalde Distrital para determinar hechos generadores del efecto plusvalía, los cuales fueron definidos en la Ley y en el Acuerdo 018 por remisión a la primera; en segundo lugar, su materia se relaciona con el procedimiento para la liquidación del gravamen; y tercer lugar, precisa el procedimiento y señala como supuestos del mismo en su artículo 1º, “la expedición de decisiones administrativas contentivas de las acciones urbanísticas generadoras de plusvalía”. A contrario sensu el decreto 075 de 2003, si cumple con todas las características de las acciones en cuestión, conforme con artículo 74 de la Ley 388 de 1997. Adicionalmente, la primera acción urbanística es el fundamento de los posteriores decretos, y tiene como finalidad desarrollar el plan de ordenamiento territorial, establecido así como soporte del plan parcial, en el que, de manera expresa, se consagró que la UPZ en donde se encuentran los inmuebles de propiedad de la accionante, constituía una zona con efecto plusvalía, por cuanto se definió y reclasificó el suelo urbano. No obstante lo anterior, en el presente caso se presenta ausencia de actuación

urbanística, porque el englobe no fue decretado mediante un acto administrativo de carácter particular que generara un cambio a nivel urbanístico, ya que como se explicó anteriormente, los actos que se profirieron antes del Acuerdo 118 de 2003, no pueden ser considerados actuaciones urbanísticas para efectos de la liquidación de una plusvalía, habida cuenta que si la generaron, lo hicieron antes de entrar en vigencia la norma distrital que autorizó el cobro de la misma. Por ello, dichas actuaciones de carácter urbanístico resultan incobrables, pues de ellas se generaron incrementos antes de que fueran consideradas legalmente como base del cobro de dicho efecto. En conclusión, se requiere de actuaciones urbanísticas posteriores al Acuerdo 118 de 2003, para poder cobrar el efecto plusvalía, considerando que dicho gravamen no opera per se, o por el trámite de la licencia de construcción, sino por actuaciones administrativas, las 13 Expediente 18944 que en el presente caso no se encuentran probadas con posterioridad al Acuerdo 118 de 30 de diciembre 2003. Sobre un asunto similar el Consejo de Estado en sentencia de 24 de marzo de 2011, con radicación número: 25000-23-27-000-2004-02074-01(17083), sseñaló: “De acuerdo con lo expuesto encuentra la Sala que el Decreto 298 del 16 de septiembre de 2003, configura el hecho generador de la participación en plusvalía, toda vez que constituye una decisión administrativa que establece una acción urbanística de las que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, “un cambio en los usos del suelo y un mayor aprovechamiento del mismo”1. Además esa acción

urbanística esta contenida en un instrumento que desarrolla el plan de ordenamiento territorial, como es el plan parcial2, en el que, de manera expresa, se consagró que constituía una zona con efecto plusvalía, por cuanto se cambió la clasificación del suelo, incorporándolo a suelo urbano. Con fundamento en lo expuesto se desvirtúa la afirmación del demandado, según la cual si bien la Administración Distrital de acuerdo con la Ley 388 de 1997 tenía la posibilidad autorizar usos y edificabilidades a través de un plan parcial, en las disposiciones del decreto en mención no aparece la definición de autorizaciones específicas, mientras que, se reitera, el plan parcial si es demostrativo de la decisión administrativa contentiva de la acción urbanística. Y no puede tenerse, como se reclama por la demandada, que el hecho generador de la participación en plusvalía sea la autorización específica, que en este caso consistiría, a su juicio, en la licencia de urbanismo o construcción, toda vez que el legislador de manera taxativa definió el hecho generador de la participación de la plusvalía en el artículo 74 de la Ley 388 de 1997, y se demostró que en el sub judice el plan parcial cumplía con los presupuestos consagrados en la precitada norma, aunado a que la ley en mención hac