PGN - PENSION DE SOBREVIVIENTES - Beneficiarios

Procurador General 1 Bogotá, D.C., agosto 5 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el articulo 34 parcial del Decreto 611 de 1977, “por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales de los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional”

Demandantes: CAROL MELISSA CAIPA RUEDA y JANNETH

VARGAS BELTRÁN

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-5259 Concepto No. 3637 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por las ciudadanas CAROL MELISSA CAIPA RUEDA y JANNETH VARGAS BELTRÁN, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política han solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 34 parcial del Decreto 611 de 1977, según el cual, quienes tienen derecho a percibir la pensión al momento del fallecimiento del empleado público o trabajador oficial de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de los Establecimientos Públicos adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional, pensionado o con derecho a pensión de jubilación,

invalidez o vejez, son el cónyuge sobreviviente y los hijos.

1. Planteamientos de la demanda Las ciudadanas CAIPA RUEDA y VARGAS BELTRÁN, manifiestan que la norma impugnada vulnera los artículos 13, 42 y 48 de la Carta Política,

por cuanto: Procurador General 2 1.1. Viola el núcleo fundamental de la familia, en tanto que desconoce a la familia constituida por vínculos naturales, a la que por mandato constitucional se le debe dar un tratamiento igual al de la familia constituida por el vínculo matrimonial. 1.2. Incurre en una clara discriminación violatoria del principio constitucional de igualdad, al establecer que el cónyuge sobreviviente tiene derecho a la transmisibilidad de la pensión del cónyuge fallecido, en los porcentajes determinados por la misma ley, quedando así excluida la compañera permanente, quien tiene iguales derechos que no le son reconocidos. 1.3. Desconoce a las compañeras permanentes, privándolas del derecho a la sustitución pensional, desprotegiéndolas y negándoles el derecho de acceder a la seguridad social.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si se viola el principio de igualdad de los (as) compañeros (as) permanentes, al no estar éstos expresamente nominados como legitimados para sustituir al trabajador empleado público o trabajador oficial, de las Entidades Descentralizas, de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional, pensionados o con derecho a la pensión al momento de su

fallecimiento. Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente: Procurador General 3

3. Aclaraciones previas respecto de la vigencia de la norma demandada 3.1. Derogatoria expresa del artículo 34 del Decreto 611 de 1977 3.1.1. El Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 60 de 1976, expidió el Decreto 611 de 1977, publicado en el Diario Oficial el 15 de abril del mismo año, por el cual se fijó el régimen de prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional, decreto éste que demandan las ciudadanas CAIPA RUEDA y VANEGAS BELTRÁN. 3.1.2. Posteriormente, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 05 de 1988, expidió el Decreto 2701 de 1988 (diciembre 29), por el cual se reformó el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales de las Entidades Descentralizadas, Establecimientos Públicos o Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio

de Defensa Nacional. El artículo 79 de ese decreto, derogó expresamente las disposiciones contenidas en el Decreto 611 de 1977 así: “Artículo 79. ( Decreto 2701 de 1988). El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le

sean contrarias, en especial el Decreto ley 611 de 1977.” (resaltado fuera del texto). Del anterior artículo se concluye que el artículo 34 del Decreto 611 de 1977 demandado parcialmente en esta oportunidad, se encuentra expresamente derogado por el Decreto 2701 de 1988. Procurador General 4 3.2. Efectos de la derogación 3.2.1. El fenómeno jurídico de la derogación expresa de una norma, implica que ésta sale del ordenamiento jurídico de manera inmediata, con la sola entrada en vigencia de la norma derogatoria que la deja sin validez, sin embargo los efectos jurídicos de la norma derogada pueden seguirse produciéndose en el tiempo, razón por la cual la Corte Constitucional en estos eventos debe pronunciarse de fondo respecto de la norma pese a estar derogada. Al respecto la Corte Constitucional ha dicho: “Cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo” (resaltado fuera del texto) (sentencia C-037 de 2000). Por lo anterior, es preciso afirmar que el artículo demandado no ha dejado de producir consecuencias jurídicas por el hecho de haber sido eliminado del ordenamiento jurídico colombiano. Los hechos ocurridos bajo la vigencia del artículo 34 del Decreto 611 de 1977, como lo son las muertes de los empleados públicos y trabajadores oficiales de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado

adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional, pensionados o con derecho a la pensión de invalidez o vejez, siguen produciendo efectos en el tiempo, dado que a los (as) compañeros (as) que convivían en unión marital de hecho con los fallecidos, aún no se les ha reconocido su derecho de pensión de sobrevivientes. 3.2.2. Pese a lo expuesto en el acápite anterior, además es necesario precisar que el contenido del artículo 34 del Decreto 611 de 1977, fue reproducido en su totalidad por el artículo 49 del Decreto 2701 de 1988, salvo pequeñas modificaciones según el siguiente paralelo: Procurador General 5 DECRETO 2701 DE 1988 (Vigente) DECRETO 611 DE 1977 (Demandado) Artículo 49. SUSTITUCION PENSIONAL. Artículo 34. TRANSMISIBILIDAD DE Al fallecimiento de un empleado público PENSIÓN. Al fallecimiento de un o trabajador oficial pensionado o con empleado público o trabajador oficial, derecho a pensión de jubilación, pensionado o con derecho a pensión de invalidez o vejez, su cónyuge en forma jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge vitalicia y sus hijos menores o inválidos, en forma vitalicia y sus hijos menores o que dependieren económicamente del incapacitados para trabajar por razón de causante, tendrán derecho a percibir la sus estudios o por invalidez, que respectiva pensión, en la siguiente dependieren económicamente del proporción: causante, tendrá derecho a percibir la a) La mitad al cónyuge sobreviviente y respectiva pensión, en la siguiente

la otra mitad para los hijos por partes proporción: iguales. a) La mitad al cónyuge sobreviviente y b) A falta de cónyuge, la pensión se la otra mitad para los hijos por partes dividirá entre los hijos por partes iguales. iguales. c) A falta de hijos menores o inválidos, la b) A falta de cónyuge, la pensión se pensión corresponderá en su totalidad al dividirá entre los hijos por partes iguales. cónyuge sobreviviente... c) A falta de hijos menores o inválidos, la pensión corresponderá en su totalidad al cónyuge sobreviviente... 3.2.3. Así las cosas, en este caso, la Corte Constitucional no debe declararse inhibida para conocer sobre la norma demandada, no obstante encontrarse derogada, en primer lugar porque ella sigue produciendo efectos en el tiempo, en el entendido que sigue pendiente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en favor de quienes tenían la calidad de compañeros (as) permanentes, en los casos en que los fallecimientos de los empleados públicos o trabajadores oficiales, se produjeron antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, y en segundo lugar porque la misma norma fue recogida por el artículo 49 del Decreto 2701 de 1988. Razones por las cuales la Corte debe fallar de fondo tanto sobre la norma demandada, artículo 34 parcial del Decreto 611 de 1977, como sobre el artículo 49 parcial del Decreto 2701 de 1988. Procurador General 6 La normatividad de que forman parte el precepto demandado y el artículo 49 del Decreto 2701 de 1988, se desarrolló bajo la Constitución de 1886,

por lo que el control constitucional de estas normas en cuanto al aspecto material, se realizará a la luz de la Constitución Política de 1991, en particular en lo relativo a las consecuencias jurídicas que se puedan estar produciendo por hechos ocurridos con anterioridad a la nueva Carta Política.

4. La familia en la Constitución de 1991 4.1. Si bien los artículos 54 y 34 del Decreto 611 de 1977 y 49 del Decreto 2701 de 1988, fueron expedidos bajo la Constitución de 1886, el control constitucional de estas normas en cuanto al aspecto material, debe realizarse a la luz de la Constitución Política de 1991. 4.2. En los términos contenidos en la Carta Política de 1991, se ampara a la familia como la institución básica de la sociedad (artículo 5º), lo que como ha dicho la Corte Constitucional, conduce a procurar un modelo de sociedad colombiana basado en los principios de la unidad familiar, construido desde la responsabilidad entre sus miembros, el cumplimiento de los deberes de cada uno y la satisfacción de las necesidades de todos sus integrantes. Lo que ha implicado necesariamente, el reconocimiento de la realidad sociológica colombiana de las relaciones familiares, que comprende entre otras las relaciones maritales de hecho, las que como ha señalado la jurisprudencia constitucional, no sólo cumplen una función de carácter espiritual, sino de carácter material con relación a los miembros que la integran (sentencia C-190 de 1994).

El artículo 42 superior en desarrollo de este principio, reconoce a la familia como el núcleo fundamental de la sociedad y establece que ella se constituye bien sea a partir de vínculos naturales o jurídicos, por la

decisión libre de un hombre o de una mujer de contraer matrimonio o por la voluntad responsable de conformarla. Colocándose de esta manera y Procurador General 7 con fundamento constitucional, en un mismo plano de igualdad tanto a la familia constituida por vínculos naturales como jurídicos (sentencia T-042 de 1994). 4.3. Bajo la Constitución de 1863, el único matrimonio válido era el contemplado en la ley y se refería al matrimonio civil. A la luz de la Constitución de 1886 se dictó la Ley 153 de 1887 en el mismo sentido, y sólo hasta 1990 se reguló el fenómeno social de la convivencia permanente de la pareja que se conocería como la “unión marital de hecho”, por considerarse desde entonces como fuente de familia y por ser fuente de efectos jurídicos y patrimoniales. Con el propósito de proteger a los integrantes de la familia establecida por vínculos naturales, la Ley 54 de 1990 define las uniones maritales de hecho, como “la forma entre un hombre y una mujer que sin estar casados, hacen una comunidad de vida permanente y singular”, denominándose así compañero o compañera permanente, a los miembros de esta pareja, es decir, al hombre y a la mujer que forman parte de la unión marital de hecho (artículo 1º, Ley 54 de 1990).

5. La pensión de sobrevivientes y evolución legislativa del reconocimiento frente a cónyuges y compañeros (as) permanentes 5.1. Como lo ha señalado esa Corporación (sentencia T-190 de 1993) y este Despacho (concepto Nº 2124 de 2000 entre otros), la denominada

“pensión de sobrevivientes” es una especie contenida dentro del género de los derechos de la previsión social, que de conformidad con el artículo 48 superior se debe garantizar a todos los habitantes, cuya finalidad consiste en proteger a la familia. Se trata pues de una prestación social encaminada a proteger a los miembros de la familia que dependían económicamente del trabajador muerto y evitar que al fallecimiento de éste queden en el desamparo o desprotección. Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia mencionada señaló: Procurador General 8 “El derecho a sustituir a la persona pensionada o con derecho a la pensión obedece a la misma finalidad de impedir que sobrevenida la muerte de uno de los miembros de la pareja el otro no se vea obligado a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales”(sentencia T-190 de 1993). 5.2. El derecho de pensión de invalidez o muerte en favor de la concubina se estableció inicialmente a partir de la Ley 90 de 1946, aunque debemos señalar que éste derecho sólo operaba cuando se producía la ausencia de la cónyuge supérstite, siempre que se demostrara que la concubina había hecho vida marital durante los tres últimos años anteriores a la muerte del causante. La Ley 12 de 1975 creó una pensión especial para sobrevivientes, que consistía en reconocer a la cónyuge o a la compañera permanente la pensión del trabajador que teniendo derecho a ésta muriera antes de cumplir la edad establecida en la ley. Este derecho que era exclusivo de la cónyuge

sobreviviente se amplió a la compañera permanente, aunque aparentemente las colocaba a las dos en un mismo plano de igualdad frente a la pensión de jubilación, esta extensión del derecho se limitó a un orden de precedencia excluyente, de tal suerte que sólo a la falta de la cónyuge, la compañera permanente pasaría a ocupar el lugar de la primera para efectos de la sustitución pensional (Ley 33 de 1973). Finalmente, el derecho a la sustitución pensional por muerte del trabajador pensionado o con derecho a jubilarse fue extendido por la Ley 113 de 1985 a los (as) compañeros (as) permanentes, colocándolos (as) desde entonces en un mismo plano de igualdad frente a los cónyuges respecto de este derecho. Como ha dicho la Corte en reiterada jurisprudencia, “de esta forma se puso fin a la discriminación en materia prestacional contra las personas que conviven en unión de hecho y sobre esta realidad erigen una familia” (sentencia No. T-190 de 1993). 5.3. Por su parte, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, colocó en igualdad de condiciones a la cónyuge y a la compañera o al compañero permanente sobreviviente, para efectos de sustitución pensional, reconociendo los mismos derechos a ambos miembros, tanto al de la familia constituida Procurador General 9 jurídicamente por el vínculo del matrimonio como al de la familia natural también protegida constitucionalmente. “Artículo 47. (Ley 100 de 1993). Beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:

“a. En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite. “En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos con anterioridad a su muerte, salvo que haya procreado uno o más hijos con el pensionado fallecido;... (...) “c. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante, si dependían económicamente de éste; “d. A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste”. (Resaltado fuera del texto). 5.4. Es así como el régimen general de prestaciones sociales en concordancia con los principios constitucionales de igualdad y protección de la familia como el núcleo fundamental de la sociedad, protege el derecho de igualdad de los (as) compañeros (as) permanentes frente los cónyuges, razón suficiente para no aceptar de ninguna manera que un régimen excepcional, como lo es el de los trabajadores oficiales y empleados públicos de las Entidades Descentralizadas, de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional,

quebrante el principio constitucional de la igualdad y sea abiertamente contrario a los artículos 13 y 42 de la Carta Política , y a la misma ley general que regula la materia. Con relación a los regímenes especiales la Corte Constitucional, en sentencia C-187 de 1997, dijo: “(...) ellos se ajustan al ordenamiento constitucional, en cuanto suponen la existencia de unas condiciones prestacionales más favorables para los trabajadores a quienes comprende y cuya finalidad es la preservación de los derechos adquiridos. Pero, cuando consagren para sus destinatarios un tratamiento inequitativo frente al que se otorga a la generalidad de los trabajadores cobijados por el régimen previsto en la Ley 100 de 1993, éstas regulaciones deberán ser descalificadas en Procurador General 10 cuanto quebrantan el principio constitucional de la igualdad".

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional efectuar los siguientes pronunciamientos: 6.1. Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 del Decreto 611 de 1977, bajo el entendido que el derecho a la pensión de sobrevivientes también cobija a los “compañeros y compañeras permanentes”, razón por la cual a partir de la notificación del fallo correspondiente a la demanda de la referencia, se produzcan para estos últimos los mismos efectos que la norma contempla para los cónyuges. 6.2. Declarar EXEQUIBLE el artículo 49 del Decreto 2701 de 1988, bajo el entendido que el derecho a la pensión de sobrevivientes también cobija a los “compañeros y compañeras permanentes”, razón por la cual a partir

de la notificación del fallo de la presente demanda, se produzcan para estos últimos los mismos efectos que la norma contempla para los cónyuges. 6.3. Declarar que los (as) compañeros (as) permanentes que a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, no se les hubiera reconocido su derecho a la pensión de sobrevivientes, podrán acudir a reclamar ante las autoridades competentes el reconocimiento de este derecho y las mesadas dejadas de percibir, causadas a partir de la notificación de la sentencia que resuelva el presente proceso, con el fin de reestablecer los derechos constitucionales que les hubieren sido violados. Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AVLL/ncdem.