PGN - POLICIA NACIONAL - Medidas a través de reglamentos

1 Procurador General Bogotá, D.C., marzo 1º de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 226 (parcial) del Decreto 1355 de 1970 -Código Nacional de Policía-.

Actor: LEONEL OLIVAR BONILLA

Magistrado Sustanciador: Dr. ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5622 Concepto No. 3764 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano LEONEL OLIVAR BONILLA, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad parcial del artículo 226 del Código Nacional de Policía, según el cual “La medida correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley o en el reglamento.” (se resalta lo acusado).

1. Planteamientos de la demanda El ciudadano Olivar Bonilla encuentra que la expresión acusada vulnera los artículos 1º, 6º, 13, 29, 113, 121 y 150, numerales 1 y 2, y 300, numeral 8 de la Constitución, por los siguientes motivos: 1.1. Se viola el artículo 6º que señala que “los particulares sólo son responsables por infringir la Constitución y las leyes…”, toda vez que en virtud de la expresión

acusada los particulares resultan responsables por infringir actos de carácter general, impersonal y abstracto que carecen de rango legal, pudiendo ser 2 Procurador General sancionados conforme a lo que diga el reglamento, materializado en ordenanzas, acuerdos, decretos y resoluciones. 1.2. El artículo 121 de la Carta, según el cual ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas a las que le atribuyen la Constitución y la Ley, es vulnerado porque el ordenamiento constitucional no le atribuye competencias expresas a las autoridades públicas administrativas para ocuparse de asuntos propios de la potestad punitiva del Estado. 1.3. Se vulnera el numeral 8º del artículo 300 de la Constitución, que señala que corresponde a las asambleas departamentales “dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal”, puesto que la expresión acusada abarca una materia propia del derecho sancionador, materia ésta que forzosamente requiere tratamiento legal. En ese orden, no puede transferirse a las entidades administrativas la competencia para que se ocupen de decretar sanciones so pretexto de dictar normas de policía de naturaleza subsidiaria. 1.4. La expresión acusada vulnera los numerales 1º y 2º del artículo 150 y el artículo 13 de la Constitución, dado que las consecuencias jurídicas de la conducta punible en materia contravencional de policía sólo pueden ser dispuestas por la ley, y cuando se consagran a nivel de reglamentos los ciudadanos son sancionados de manera diferente, teniendo en cuenta el lugar de los hechos de la presunta infracción de policía.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público establecer si se ajusta a la Constitución que por medio de reglamentos se consagren medidas correctivas policivas.

Al respecto, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. Aclaración previa

3 Procurador General En relación con la norma acusada, este Despacho tuvo oportunidad de pronunciarse en el concepto No. 3747, emitido dentro del expediente D-5505. Por lo tanto, para la fecha en que el proceso de la referencia deba ser resuelto por esa Corporación, es posible que pueda presentarse el fenómeno de la cosa juzgada, de ser así, este Despacho le solicitará a la Corte estarse a lo que decida en la providencia correspondiente. Ahora bien, teniendo en cuenta que los cargos de la demanda bajo estudio son en esencia iguales a los presentados en esa oportunidad, se transcriben a continuación las consideraciones expuestas por el Ministerio Público en el concepto 3747:

4. Marco normativo 4.1. Las medidas correctivas de policía están dispuestas taxativamente en los artículos 185 y 186 que hacen parte del Título I del Libro III del Código Nacional de Policía. Por su parte, el artículo 187 señala que “Ninguna autoridad de policía podrá imponer medidas correctivas diversas de las previstas en el artículo anterior”. Y el artículo 188 consagra que “Cuando según los artículos 8o. y 10 (como ya se señaló dichos artículos fueron declarados inexequibles), el gobierno nacional, las asambleas, los concejos intendentes y comisarios especiales expidieren reglamentos de policía no podrán estatuir medidas correctivas distintas a las

descritas en este decreto”. 4.2. El Título II, se ocupa de las contravenciones. Así, el capítulo I hace referencia a aquellas que dan lugar a amonestación en privado; el capítulo II, de las contravenciones que dan lugar a reprensión en audiencia pública; el capítulo III de las contravenciones que dan lugar a exigir promesas de buena conducta; el capítulo IV, de las contravenciones que dan lugar a exigir promesa de residir en otra zona o barrio; el capítulo V, se ocupaba de las contravenciones que permite imponer la prohibición de concurrir a determinados sitios públicos, declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-087 de 2000; el capítulo VI, hace referencia a las contravenciones que permiten imponer la presentación periódica 4 Procurador General ante el comando1; el capítulo VIII, de las contravenciones que dan lugar al cierre temporal de establecimientos; el capítulo IX, de las contravenciones que motivan la expulsión de sitio público o abierto al público; el capítulo X, de las contravenciones que dan lugar a imponer medida correctiva de multa, el capítulo XI, de las contravenciones que permiten el decomiso; el capítulo XII, de las contravenciones que dan lugar a suspensión de permiso o licencia, el capítulo XIII de las contravenciones que dan lugar a suspensión, a demolición o construcción de obra y el capítulo XIV, de las contravenciones que dan lugar a imponer trabajo en obras de interés público. 4.3. Los artículos 7º a 13, ubicados en el Capítulo I del Título I, disponen lo

relativo a “Los Reglamentos”. Es así como mediante sentencia del 27 de enero de 1977, la Corte Suprema de Justicia declaró inexequible los artículos 8º y 10 del Código Nacional de Policía, por considerar que atentaban contra el principios de legalidad. El artículo 8º, facultaba al Gobierno Nacional para reglamentar el ejercicio de la libertad en materias en que la ley no se hubiere ocupado y consagraba lo propio en relación con las asambleas departamentales y los concejos municipales respecto de la entidad territorial correspondiente. El artículo 10 facultaba a los intendentes y comisarios para dictar reglamentos de policía. 4.4. La expresión acusada está contenida en el Título III que se refiere al procedimiento y señala: “Artículo 226.- La medida correctiva aplicable será, en cada caso, la indicada en la ley o en el reglamento”.

5. Del concepto y alcance de la expresión “o en el reglamento” 5.1. La Corte Constitucional se pronunció sobre el alcance de la expresión “reglamento”, mediante sentencia C-447 de 1996, al señalar que “El reglamento, ha sido definido por la doctrina, como el conjunto de normas generadoras de 1 Mediante sentencia C-1444 de 2000, la Corte Constitucional declaró inexequible el numeral 3º que señalaba “Al que de ordinario deambula por las calles en actitud de sospechosa inquisición de bienes o personas”.

5 Procurador General situaciones jurídicas generales, dictadas por la Administración, o por los distintos organismos del Estado o del Poder Público, que no ostentan la potestad legislativa”.

En el mismo sentido, señaló que la citada expresión se refiere no sólo “a los decretos reglamentarios que corresponde expedir al Presidente como atribución constitucional propia, sino también a una serie de actos de diversas formas: resoluciones, circulares, instrucciones, órdenes, etc., provenientes de las autoridades administrativas jerárquicamente inferiores”. Igualmente, en esa oportunidad la Corte se remitió a la doctrina para señalar que los reglamentos jurídicos o normativos "son aquellos que tienen por objeto crear un derecho nuevo o modificar el derecho existente en cuanto a los derechos y deberes de los ciudadanos: son reglamentos con efectos ad extra de la propia Administración Pública, reglamentos que afectan a los ciudadanos en cuanto tales y que se dictan en virtud de la relación general de sujeción que existe entre ellos y el poder público, de la llamada relación de supremacía (policía, sanidad), que afectan a los ciudadanos en cuanto tales, no en cuanto funcionarios ni en cuanto usuarios de un servicio público o sujetos sometidos a un vínculo especial con la administración, como el que deriva del servicio militar o de la condición de preso". Así, “(…) cuando dicte un reglamento jurídico la administración está ejerciendo un poder sobre los demás sujetos y, por ello, su legitimación es más débil. La administración necesita en este caso una autorización legal y se mueve en márgenes más estrechos". Desde esa perspectiva, deberá analizarse si la Administración o los demás órganos del Poder Público que no ostentan la potestad legislativa, pueden, a la luz de la Constitución, dictar reglamentos que consagren medidas correctivas de policía.

6. Los medios correctivos tienen estricta reserva legal porque implican la

restricción y limitación de libertades y derechos 6.1. Conforme al principio de legalidad regulado por el artículo 29 de la Constitución “nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa (…)”. Así, al legislador le corresponde determinar la política criminal del Estado, calificando las conductas como delitos o contravenciones de acuerdo a la mayor o menor relevancia de los bienes jurídicos que, a su juicio, “deben ser 6 Procurador General protegidos por medio de la intervención punitiva, determinando las sanciones que se aplicarán a quienes incurran en las conductas prohibidas y estableciendo los procedimientos que habrán de seguirse para derivar la responsabilidad de los presuntos infractores de la ley, respetando siempre las garantías del debido proceso y el derecho de defensa.” (sentencia C-364 de 1996). 6.2. En relación con el poder de policía, la Corte Constitucional ha señalado que es una facultad normativa porque implica la atribución estatal para expedir regulaciones jurídicas que limitan o restringen la libertad individual, de manera que “en lo que atañe con la distribución general de las competencias en materia de poder, función y actividad de policía entre las diferentes autoridades, se considera que, en principio, sólo el Congreso de la República puede establecer límites o restricciones a las libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los principios y valores consagrados por la Constitución” y “(…) en atención a que dicho poder implica la restricción de los derechos y libertades de las personas, el ejercicio del poder subsidiario de policía. V.gr. asambleas,

concejos municipales, Presidente de la República, la cual en principio es potestad del Congreso, requiere de una habilitación constitucional expresa.” (sentencia C-024 de 1994, reiterada por la sentencia C-110 de 2000). (Resaltado fuera del texto). Del mismo modo, con ocasión de una demanda contra el artículo 205 del Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan normas sobre policía”, la Corte sostuvo que “(…) aún si se considerara que las disposiciones acusadas son normas incompletas, ellas no pueden complementarse con ordenanzas, acuerdos, u otra clase de disposiciones administrativas locales, pues normas como el precepto objeto de análisis en esta providencia, por hacer parte del Código Nacional de Policía, Decreto - Ley 1335 de 1970, sólo pueden ser expedidas mediante normas también de alcance nacional, es decir, expedidas por el Congreso de la República.” (sentencia C-087 de 2000). 7 Procurador General 6.3. De lo dicho puede concluirse que la expresión acusada es un vestigio de los artículos 8º y 10 declarados inexequibles en su oportunidad por la Corte Suprema de Justicia. Así mismo, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional reseñada, la posibilidad de que por medio de reglamentos se determinen medidas correctivas de policía desconoce abiertamente el principio de legalidad y por la misma vía el principio de separación de poderes, el debido proceso, la seguridad jurídica y el derecho a la igualdad. 6.4. Ningún precepto de la Constitución le atribuye el poder de policía a un órgano diferente del Congreso de la República y por lo tanto, las autoridades que no

ostentan la potestad legislativa no tienen competencia para determinar medidas limitantes de la libertad individual. Así, la expresión acusada vulnera el principio democrático, comprometiendo el reparto general de las competencias normativas y las garantías del debido proceso sin reparar en que en materia de ius puniendi, siempre hay reserva de ley para la predeterminación de la conducta y su correspondiente sanción –principio de legalidad-. 6.5. Por otra parte, la expresión acusada implica que se produzcan discriminaciones injustificadas a ciertos sectores e individuos ya que frente a la misma contravención pueden existir tantas y tan diversas medidas correctivas como reglamentos, lo cual a su vez generaría inseguridad jurídica, abriendo paso a la arbitrariedad administrativa y cercenando la igualdad de todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del Estado.

7. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional declarar INEXEQUIBLE la expresión “o en el reglamento”, contenida en el artículo 226 del Decreto 1355 de 1970 -Código Nacional de Policía-. En subsidio, estarse a lo resuelto dentro del expediente D-5505.

8 Procurador General Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/MRuiz/ncdem