PGN - PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD - Marco constitucional

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el artículo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 y la interpretación judicial del mismo por parte de la Sección Tercera del Consejo de Estado CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Viabilidad excepcional respecto de interpretaciones judiciales según la jurisprudencia de la corte constitucional En virtud de la doctrina del derecho viviente, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de asumir, excepcionalmente, el control de constitucionalidad frente a interpretaciones judiciales que resulten abiertamente contrarias a la Constitución Política. PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD-Marco constitucional PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Marco constitucional CONCILIACIÓN-Aprobación judicial parcial según la jurisprudencia del Consejo de Estado Con respecto a este asunto, se considera que la aprobación judicial parcial de un acuerdo conciliatorio no tiene la potestad de afectar la autonomía de la voluntad de las partes, si se tiene en cuenta que la labor del juez administrativo se limita a dotar de efectos jurídicos a esas partes del acuerdo que sí cumplen con los requisitos de legalidad y de no lesividad, en relación con los intereses patrimoniales del Estado. Pero en ningún momento le está permitido hacer modificaciones sobre lo acordado ni sustituir la voluntad de las partes, porque ello, en definitiva, sí resultaría lesivo de dicho principio constitucional. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO-Carácter vinculante De manera que las sentencias de unificación del Consejo de Estado no solo afectan a las personas involucradas en el proceso judicial (efectos inter partes), sino que también

producen efectos vinculantes para todos los casos semejantes. De allí que las subreglas o criterios de decisión judicial que éstas incorporen son obligatorias para todos los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL EN ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS-Concepto La conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo es un mecanismo autocompositivo de solución de conflictos entre los particulares y el Estado que, como requisito de procedibilidad, debe adelantarse antes de presentar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales en asuntos de naturaleza conciliable. PRINCIPIO DE AUTONOMÍA DE LA VOLUNTAD-Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional Bogotá, D.C., 19 de febrero de 2021 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14049

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Javier Domínguez Betancur contra el artículo 24 (parcial) de la Ley 640 de 2001 y la interpretación judicial del mismo por parte de la Sección

Tercera del Consejo de Estado.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Concepto No.: De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política, rindo concepto dentro del asunto de la referencia.

I. Norma demandada El ciudadano Javier Domínguez Betancur interpuso demanda de inconstitucionalidad contra la interpretación jurisprudencial adoptada por la

Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 24 de noviembre de 2014 (expediente 37.747), en lo que respecta a la posibilidad que tiene el juez administrativo de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios de que trata el artículo 24 de la Ley 640 de 2001. A continuación, se transcribe el texto de la norma demandada, así como la parte resolutiva del fallo en mención: “Articulo 24. Aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su celebración, al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable”. “En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, resuelve: PRIMERO: UNIFICAR la jurisprudencia en relación respecto a: i) inexistencia de porcentajes vinculantes en los acuerdos conciliatorios y prevalencia de la autonomía de la voluntad dentro de los límites a que se refiere la parte motiva ii) la capacidad de las partes para conciliar, y iii) el ejercicio de la patria potestad en el trámite de la conciliación y; iv) la posibilidad de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios”.

II. Demanda de inconstitucionalidad

2 El 24 de noviembre de 2014, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso

Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia en la que unificó su jurisprudencia, en relación con la posibilidad que tiene el juez administrativo de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios extrajudiciales de que trata el artículo 24 de la Ley 640 de 2001. En concepto del accionante, dicha interpretación jurisprudencial contraviene los principios de autonomía de la voluntad (arts. 13 y 16 C.P.) y legalidad (arts. 121 y 230 C.P.), en la medida en que desnaturaliza el acuerdo previamente logrado entre las partes y su voluntad queda desplazada por la del juez, quien no está habilitado legalmente para aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio. Señala que, en efecto, el artículo 24 de la Ley 640 de 2001 solo estableció dos posibilidades de actuación en materia de aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales; aprobar o improbar el acuerdo conciliatorio. En ese sentido, “(…) no puede interpretarse el artículo para posibilitar aprobaciones parciales de una conciliación, alternativa no prevista por la ley, ni amparada en la Constitución”.1 Considera que, si bien la interpretación judicial acusada se basa en la justicia material y la descongestión de la justicia, el acuerdo conciliatorio constituye un universo único que no puede ser aprobado parcialmente por el juez, porque con ello se le habilitaría para modificar la voluntad de las partes. En atención a las anteriores consideraciones, el accionante solicita que se declare la constitucionalidad condicionada del artículo 24 de la Ley 640 de 2001, en el sentido de excluir la interpretación jurisprudencial del Consejo de Estado que le

permite al juez administrativo aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio extrajudicial.

III. Concepto del Ministerio Público

1. Cuestión previa: el control de constitucionalidad sobre interpretaciones judiciales En virtud de la doctrina del derecho viviente, la Corte Constitucional ha admitido la posibilidad de asumir, excepcionalmente, el control de constitucionalidad frente a interpretaciones judiciales que resulten abiertamente contrarias a la Constitución Política2. Ello en consideración a que la jurisprudencia constituye un “(…) referente indispensable para apreciar el significado viviente de las normas demandadas”3 y porque la aplicación de esa doctrina hace “(…) compatible la labor de los operadores jurídicos (judiciales o administrativos) con los valores, principios, derechos y garantías que subyacen en la Carta Política”.4 En consecuencia, la Corte puede excluir del ordenamiento jurídico las 1 Texto de la demanda, p. 20. 2 “Esta idea se relaciona con el derecho viviente, pues esta metáfora expresa que frente al derecho de los libros (o de los códigos), existe otro que surge de las dinámicas sociales y que es el que se aplica a partir de la interpretación de los órganos autorizados. Esta doctrina permite a la Corte no basar los análisis de constitucionalidad en interpretaciones puramente hipotéticas o descontextualizadas de las leyes, sino tomar como referencia las que han sido depuradas por los órganos de cierre de cada jurisdicción (y en menor medida por la doctrina). El derecho viviente así establecido permite a la Corte Constitucional establecer los contenidos sobre los que realmente debe ejercer el control de constitucionalidad”. Corte Constitucional,

sentencia C-418 de 2014. 3 Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2001. 4 Corte Constitucional, sentencia C-136 de 2017. 3 interpretaciones judiciales que resulten contrarias al ordenamiento constitucional, caso en el cual fijará la interpretación que resulte autorizada constitucionalmente, mediante la adopción de una sentencia de exequibilidad condicionada. La configuración del derecho viviente en la jurisprudencia está supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos que demuestren la existencia de una orientación jurisprudencial dominante; pues la mera existencia de una providencia sobre uno de los conceptos contenidos en la norma demandada “(…) sería insuficiente para configurar un sentido normativo completo y el juez constitucional estaría ante una simple aplicación de la ley”.5 En esa medida, además de los requisitos generales de procedencia que deberá cumplir la acción pública de constitucionalidad (claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia), los cuales ya fueron analizados en el auto admisorio de la demanda, la Corte ha exigido los siguientes para la configuración del derecho viviente en la jurisprudencia: (i) que la interpretación judicial sea consistente, así no sea idéntica y uniforme; (ii) la interpretación judicial debe estar consolidada, de manera que un solo fallo, salvo circunstancias especiales, resultaría insuficiente para apreciar si una interpretación determinada se ha extendido dentro de la correspondiente jurisdicción; y (iii) la interpretación judicial debe ser relevante para fijar el significado de la norma objeto de control o para determinar los alcances y efectos de la parte demandada de una norma.6

Pues bien, el Ministerio Público encuentra satisfechos los anteriores presupuestos con respecto a la interpretación judicial que permite la aprobación judicial parcial de los acuerdos conciliatorios, acorde con la sentencia unificada de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (expediente 37.747). Pero antes de entrar en detalle sobre este asunto, se hará referencia a lo decidido en aquella oportunidad y a los fundamentos que dieron lugar a unificar la jurisprudencia en esta materia. Tras la consolidación de una tesis jurisprudencial unánime respecto a la imposibilidad del juez administrativo de aprobar parcialmente un acuerdo conciliatorio,7 en la referida sentencia de unificación, el Consejo de Estado decidió cambiar su jurisprudencia con fundamento en los siguientes argumentos: (i) la aprobación parcial de los acuerdos conciliatorios no sustituye a las partes en su autonomía de la voluntad, sino que, por el contrario, “(…) respeta el acuerdo y, por lo tanto, lo aprueba en aquella parte o segmento que considera no es violatorio del ordenamiento jurídico o de las garantías constitucionales”; (ii) se ha observado cómo “(…) la negativa a aprobar parcialmente los acuerdos, ha limitado la consecución del fin mismo de la conciliación, que es la resolución del conflicto por las mismas partes, lo que contribuye indirectamente a la descongestión judicial”; y (iii) si se atiende a la finalidad del artículo 24 de la Ley 640 de 2001, “(…) es claro que lo que la expresión trae implícito es el ejercicio que debe hacer el juez de 5 Corte Constitucional, sentencia C-557 de 2001.

6 Corte Constitucional, sentencias C-557 de 2001, C-569 de 2004, C-842 de 2010, C-259 de 2015. 7 Dicha negativa se sustentó en una interpretación gramatical del artículo 24 de la Ley 640 de 2001 y en la consideración del acuerdo conciliatorio como un “universo único” que no puede ser objeto de aprobaciones parciales, porque con ello se afectaría la voluntad de las partes que pretendieron conciliar totalmente la controversia. Al respecto ver: (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 11 de febrero de 1994 (expediente 9090), M.P. Julio César Uribe Acosta (ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de diciembre de 2001 (expediente 19.700), C.P. Alier Hernández; (iii) Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 21 de octubre de 2009 (expediente 36221), MP: Mauricio Fajardo Gómez. 4 verificar la legalidad y la materialización de los fines del Estado en cada acuerdo conciliatorio, y que de ello se desprenderá su decisión de otorgar efectos jurídicos o no, los cuales pueden ser parciales en tanto eso no contraría el sentido de la normativa”.8 Desde entonces, dicha tesis jurisprudencial ha sido aplicada y reiterada por el Consejo de Estado y por los distintos jueces administrativos en sus providencias,9 en razón a la fuerza vinculante que se les atribuye a las sentencias de unificación del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, la Corte Constitucional ha explicado que, en la medida en que las

sentencias de unificación cumplen la función de brindar certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso, se imponen de manera forzosa “(…) por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo”.10 De manera que las sentencias de unificación del Consejo de Estado no solo afectan a las personas involucradas en el proceso judicial (efectos inter partes), sino que también producen efectos vinculantes para todos los casos semejantes. De allí que las subreglas o criterios de decisión judicial que éstas incorporen son obligatorias para todos los jueces que integran la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos términos, para el Ministerio Público es claro que la consistencia, consolidación y relevancia de la interpretación judicial acusada se derivan del carácter unificado de la sentencia que le dio origen, en razón a su carácter vinculante y a la función específica que este tipo de sentencias cumplen en lo referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho. En ese orden de ideas, se considera que la acción pública de constitucionalidad interpuesta en esta oportunidad resulta procedente, por lo que a continuación se pasará a realizar un análisis material de los cargos formulados por el accionante.

2. Análisis sustancial de los cargos La conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo es un mecanismo autocompositivo de solución de conflictos entre los particulares y el Estado que, como requisito de procedibilidad, debe adelantarse antes de presentar una

demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de reparación directa o de controversias contractuales en asuntos de naturaleza conciliable.11 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de noviembre de 2014 (expediente 37.747). 9 Al respecto, pueden consultarse las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de julio de 2015 (expediente 44764), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de agosto de 2016 (expediente 46136), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa; Juzgado Tercero Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto, sentencia del 10 de octubre de 2016, radicación 52001333303 2015-00126-00, entre otras. 10 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2016. 11 Al respecto, ver el Decreto 1669 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”, en el que se compilaron las normas relativas a la conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo. 5 Por involucrar el interés público, este tipo de conciliación está sujeta a ciertos controles orientados a garantizar la defensa del ordenamiento jurídico, del patrimonio público y de los derechos fundamentales. En ese sentido, la conciliación se debe tramitar ante un agente del Ministerio Público y, para adquirir efectos jurídicos, resultar vinculante para las partes y hacer tránsito a cosa juzgada, el acuerdo conciliatorio al que se llegue está sujeto a la aprobación de un

juez administrativo. Frente al papel del juez administrativo en el trámite de la conciliación extrajudicial, debe decirse que su labor se limita a determinar: (i) que no haya operado la caducidad de la acción que se pretende interponer, una vez agotado el requisito de procedibilidad; (ii) que el acuerdo verse sobre acciones o derechos económicos disponibles para las partes; (iii) que las partes estén debidamente representadas y que sus representantes tengan capacidad para conciliar; (iv) que el acuerdo cuente con las pruebas necesarias; (v) que no sea violatorio de la ley; y (vi) que no resulte lesivo del patrimonio público.12 En ese orden de ideas, y de cara a los cargos formulados por el accionante en esta oportunidad, a continuación, se determinará si la aprobación judicial parcial del acuerdo conciliatorio en lo contencioso administrativo tiene la potestad de afectar la autonomía de la voluntad de las partes y si transgrede el principio de legalidad, teniendo en cuenta que la norma demandada solo faculta al juez para impartir su “aprobación o improbación”. Acorde con la jurisprudencia constitucional, la autonomía de la voluntad privada es la facultad reconocida por el ordenamiento jurídico a las personas para “(…) disponer de sus intereses con efecto vinculante y, por tanto, para crear derechos y obligaciones, con los límites generales del orden público y las buenas costumbres, para el intercambio de bienes y servicios o el desarrollo de actividades de cooperación”.13 En materia de conciliación, la autonomía de la voluntad juega un papel fundamental en la solución que adoptan las partes, pues son ellas las que:

(i) deciden si concilian o no, (ii) definen el contenido del acuerdo y (iii) aceptan o no la resolución del litigio al que se llegó. Con respecto a este asunto, se considera que la aprobación judicial parcial de un acuerdo conciliatorio no tiene la potestad de afectar la autonomía de la voluntad de las partes, si se tiene en cuenta que la labor del juez administrativo se limita a dotar de efectos jurídicos a esas partes del acuerdo que sí cumplen con los requisitos de legalidad y de no lesividad, en relación con los intereses patrimoniales del Estado. Pero en ningún momento le está permitido hacer modificaciones sobre lo acordado ni sustituir la voluntad de las partes, porque ello, en definitiva, sí resultaría lesivo de dicho principio constitucional. Por ejemplo, en el supuesto de que las partes logren llegar a un acuerdo sobre la totalidad de las pretensiones indemnizatorias, es posible que el juez encuentre acreditado el daño moral en el proceso, pero no el perjuicio material; siendo viable y para nada reprochable la aprobación del acuerdo con respecto a lo primero y no frente a lo segundo. 12 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de marzo de 2006 (expediente 31385), MP Alier Eduardo Hernández Enríquez y el Decreto 1818 de 1998, artículo 60. 13 Al respecto, ver: Corte Constitucional, sentencias C-341 de 2003, C-1194 de 2008, C-934 de 2013, entre otras. 6 En aplicación del argumento a fortiori,14 si al juez administrativo le está permitido aprobar totalmente el acuerdo conciliatorio, con mayor razón, está autorizado para

realizar aprobaciones parciales del mismo. Además, debe tenerse en cuenta que impedir la aprobación parcial de los acuerdos conciliatorios puede atentar contra los propios fines de este mecanismo autocompositivo, afectando la consecución de la resolución del conflicto y la descongestión judicial en el país. Por su parte, el principio de legalidad encuentra sustento en el artículo 230 de la Constitución Política, conforme al cual los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley.15 Aunque se trata de un sistema predominantemente legislativo, la Constitución Política encabeza el sistema de fuentes al ser “norma de normas” (art. 4 C.P.)16 y vértice de todo el ordenamiento jurídico que subordina la actuación judicial a la ley.17 Es claro que la labor principal del juez consiste en aplicar la ley al caso concreto, pero también puede definir su alcance a través de una labor interpretativa para lo cual cuenta con distintos métodos de interpretación, como el gramatical, el sistémico, el histórico y el teológico.18 En concepto del Ministerio Público, en aplicación del método gramatical en la interpretación del artículo 24 de la Ley 640 de 2001 -es decir, partiendo del supuesto de que la norma cuenta con un “(…) sentido lingüístico y deóntico claro, razón por la cual no cabe ser interpretada, sino solo aplicada silogísticamente”-,19 el juez administrativo solo está facultado para impartir su “aprobación o improbación” del acuerdo conciliatorio. En la medida en que la norma no diferencia entre la aprobación total o parcial del acuerdo, ni circunscribe la labor del juez a solo una de ellas, es posible que pueda proceder

en cualquiera de los dos sentidos. 14 “Finalmente, el argumento a fortiori se construye como una derivación de la analogía, pues plantea que, a la luz de la ratio de la ley o la intención del Legislador (esto es, los propósitos explícitos en la ley, o asumidos mediante una interpretación genética de su creación), si un supuesto es regulado de una manera, con mayor razón debe ser tratado igual otro supuesto porque en éste se evidencia una asociación más evidente a los fines de la norma legal”. Corte Constitucional, sentencia T-515 de 2012. 15 Constitución Política, artículo 230: “Los jueces, en sus providencias, solo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial”. 16 Constitución Política, artículo 4: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades”. 17 “La Carta, luego de declarar en el artículo 4º su condición de norma de normas y, por ello, vértice de todo el ordenamiento jurídico, fuente principal de reconocimiento de validez y límite sustantivo de las restantes normas del ordenamiento, adopta un sistema predominantemente legislativo al disponer que la actuación judicial se subordina a la ley”. Corte Constitucional, sentencia C-284 de 2015. 18 “No obstante, advierte la Corte que el vínculo entre el origen de los métodos de interpretación y el

contractualismo liberal no resta utilidad a aquellos en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho. Esto debido a que de acuerdo con el principio de interpretación conforme, explicado en el fundamento jurídico 6.2 de esta sentencia, las normas legales, entre ellas las previstas en el Código Civil y que definen dichos métodos hermenéuticos, deben ser armonizadas con los derechos, principios y valores constitucionales. Esto significa que las referidas fórmulas de interpretación serán conformes con la Carta Política en cuanto garanticen la eficacia de las facetas jerárquica, directiva e integradora del principio de supremacía constitucional. En otras palabras, la utilización de los métodos tradicionales de interpretación en casos concretos será admisible a condición de que los resultados hermenéuticos sean compatibles con las restricciones formales y materiales de validez que impone la Constitución. En consecuencia, el intérprete deberá desechar aquellas opciones interpretativas que contradigan la Carta, incluso cuando las mismas sean un ejercicio razonable de las fórmulas de interpretación mencionadas. En contrario, cuando el uso de dichos mecanismos tradicionales no implique dicha incompatibilidad, sus resultados serán compatibles con el orden constitucional”. Corte Constitucional, sentencia C-054 de 2016. 19 Ibidem. 7 En cualquier caso, los métodos tradicionales de interpretación deben ser armonizados con los derechos, principios y valores constitucionales, y en el caso del método gramatical, éste no puede ser aplicado en forma aislada porque “(…) forma parte de un conjunto de reglas de interpretación que se complementan y armonizan para desentrañar el contenido de un texto legal”.20 En esa medida, al

interpretar el artículo demandado, el intérprete no puede pasar por alto que la aprobación parcial del acuerdo conciliatorio contribuye a la consecución de algunos de los fines esenciales de los mecanismos alternativos de solución de conflictos; la resolución del conflicto y la descongestión judicial. En atención a las anteriores consideraciones, en concepto del Ministerio Público la interpretación unificada del Consejo de Estado con respecto a la posibilidad del juez administrativo de aprobar parcialmente los acuerdos conciliatorios de que trata el artículo 24 de la Ley 640 de 2001, no transgrede el ordenamiento constitucional ni los principios de autonomía de la voluntad y legalidad.

IV. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de la expresión “(…) imparta su aprobación o improbación” contenida en el artículo 24 de la Ley 640 de 2001, así como de la interpretación judicial de la misma por parte de la Sección Tercera del Consejo de

Estado. Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Olga Lucía Abello Restrepo – Asesora Grado 19.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

20 Ibidem. 8