PGN - REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES - Análisis sobre el ingreso base de liquidación y

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto que reconoció pensión de vejez por no incluir en su liquidación todo lo devengado en el último año REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Análisis sobre el ingreso base de liquidación y los factores salariales con los que se liquidan REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Contenido y alcance/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Naturaleza jurídica/REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Desarrollo jurisprudencial INGRESO BASE DE LIQUIDACION-Sentencia de Unificación de la Corte Constitucional INGRESO BASE DE LIQUIDACION-Regla jurisprudencial para aplicación normativa en regímenes de transición REGIMEN DE TRANSICION EN PENSIONES-Previsto en el Art. 36 de la Ley 100/93 INGRESO BASE DE LIQUIDACION-No constituye un aspecto del régimen de transición pensional INGRESO BASE DE LIQUIDACION-Pensiones del régimen de transición no tienen como base promedio del último año Las pensiones causadas en vigencia del régimen de transición no se liquidan con todo el promedio salarial correspondiente al último año de servicios, sino con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó al Sistema General de Pensiones durante los diez últimos años, porque como aspecto de forzosa aplicación, esta regla aplica para todos los casos con independencia del régimen que se aplique, con fundamento en el precedente jurisprudencial prevalente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias números C-258 del 07 de mayo de 2013, SU-230 del 29 de abril de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 del 05 de

abril de 2018 PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Carácter vinculante y prevalente de las decisiones de la Corte Constitucional RELIQUIDACION PENSION DE JUBILACION-Régimen aplicable al sub lite

Actor: Norelia Gómez Arias

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 2 El reconocimiento de la pensión de la demandante se regula con la Ley 33 de 1985, en lo que tiene que ver con edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo), en cuanto al ingreso base para liquidar las pensiones de la transición, se regula por el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por expreso mandato legal las pensiones que se causen dentro del régimen de transición, se liquidan con el ingreso base (porcentaje, factores y topes) consagrado en los artículos 18, 21, 33 inciso tercero, 34 y 35 de la Ley 100 de 1993, 1° del Decreto 1158 de 1994, 1° del Decreto 314 de 1994 y 5° de la Ley 797 de 2003, esto es, con el promedio de los factores sobre los cuales se cotizó al sistema en el tiempo faltante para adquirir el derecho, o durante los diez años anteriores a la fecha de su adquisición, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor certificado por el DANE, sin que sea inferior a un salario mínimo o superior a 25 salarios mínimos mensuales, en razón a que el monto sólo hace referencia a la

tasa de reemplazo En consecuencia, no resulta contrario al ordenamiento jurídico que la liquidación de la mesada pensional se realice con el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE, como lo prevé el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, aplicable por remisión del artículo 36 ibídem; es decir, el IBL estará compuesto por los factores que sean directamente remunerativos del servicio y sobre los cuales se hayan realizado los aportes y/o cotizaciones al Sistema, teniendo en cuenta que el régimen de transición excluye las reglas relacionadas con el ingreso base de liquidación INGRESO BASE DE LIQUIDACION-Se promedia los factores salariales de cotización al Sistema General de Pensiones durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA-Debe confirmar la sentencia de primera instancia

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto N° 224

E-2019-588579

Bogotá, D. C., octubre 10 de 2019 Doctor Rafael Francisco Suárez Vargas Consejero Ponente

Sección Segunda - Subsección “A”

H. CONSEJO DE ESTADO

E S. D.

Referencia: 25000-23-42-000-2013-04930-01

No. Interno: 0789-2018

Actor: Norelia Gómez Arias Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones-COLPENSIONESMedio de Control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Asunto: Apelación Sentencia – Ley 1437 de 2011 _______________________________________________

I. ANTECEDENTES La señora Norelia Gómez Arias, mediante apoderada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó: 1) Se declare la nulidad parcial de la Resolución N° 023261 del 15 de junio de 2006, mediante la cual se ordenó el reconocimiento de la pensión de vejez, a favor de la señora Norelia Gómez Arias, al considerar que no se tuvo en cuenta para su liquidación todo lo devengado en el último año de servicios prestados. 2) Declarar la nulidad parcial de la Resolución N° 037968 del 22 de septiembre de 2006, mediante la cual se modifica la Resolución N°023261 de 2006.

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4 3) Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar la pensión de la accionante, dando aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, “…teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 4 de agosto de 2010…”; además solicitó se condenara a COLPENSIONES a reconocer y pagar las diferencias en la mesada pensional, dejadas de percibir desde el momento en que adquirió el derecho, esto es, desde el 5 de diciembre de 2005, debidamente indexadas y con los incrementos e intereses a que haya lugar. 1.1. HECHOS La demandante funda las pretensiones en los siguientes hechos: 1) La señora Norelia Gómez Arias, laboró por más de 20 años como servidora pública en entidades del Distrito Capital de Bogotá. 2) El instituto de los seguros sociales, mediante Resolución N° 023261 del 15 de junio de 2006, reconoció pensión de vejez en cuantía de $1.237.488 a partir del 05 de diciembre de 2006, fecha en que obtuvo el status pensional. 3) Con Resolución N°037698 del 22 de septiembre de 2006, se modificó la Resolución 023261 de 2006. 1.2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El libelista señaló que con la expedición del acto demandado resultaron conculcados los

artículos 2, 13, 23, 53 y 58 de la Constitución Política; el artículo 2 literal a) de la Ley 4 de 1992; artículo 1 de la Ley 33 de 1985; artículos 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993. Argumenta la apoderada de la accionante, que la entidad demandante dio aplicación al régimen de transición de manera parcial, pues determinó el monto de la pensión

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 5 estableciendo el salario base de liquidación, más no con el promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios (asignación básica,. Prima técnica, subsidio de transporte, subsidio de alimentación, prima de desgaste visual mensual, prima de calor mensual, horas extras, recargos nocturnos, dominicales y festivos, prima semestral, prima de vacaciones, prima de antigüedad vacaciones, prima de navidad, prima de navidad extralegal y quinquenio), tal como lo determinó la sentencia de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado antes citada, sino que únicamente tuvo en cuenta los factores a que alude el decreto 1158 de 1994, norma aplicable únicamente a los servidores incorporados al Sistema General de Pensiones, del cual se hallaba excluida mi mandante en virtud del régimen de transición

que la ampara…” Señala que la Entidad demandada desconoce abiertamente el régimen de transición, el cual considera que debe aplicarse de manera integral y no parcialmente. Considera que se presenta falsa motivación desde el punto de vista factico y jurídico por cuanto “…i) no es cierto que el régimen de transición pueda ser aplicado parcialmente, como lo hace el acto acusado al determinar el ingreso base con fundamento, no en lo establecido en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, sino en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; ii) no es cierto que el régimen pensional aplicable a la actora pueda ser escindido como lo pretende la entidad demandada…iii) se desconoce que la base salarial es elemento inescindible y básico del monto de la pensión, del cual no puede separarse; iv) la interpretación que hace la entidad demandada sobre la aplicación del inciso tercero dell artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es completamente errónea y no consulta la constante jurisprudencia que sobre el tema ha expuesto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado; v) el Decreto 1158 de 1994…solo es aplicable a los servidores públicos incorporados al sistema General de Pensiones; pero no a aquellos que fueron excluidos del mismo, entre otros eventos, por estar amparados por el régimen de transición…”

1.3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

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6 La apoderada del Instituto de Seguros Sociales en liquidación, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos fueron expedidos de conformidad a la Ley 33 de 1985. Señala que al cumplir con las exigencias de la norma las cuales eran: haber acreditado 20 años al servicio del Estado, 55 años de edad y un 75% como monto de la pensión, no le asiste derecho a la demandante, al pretender la nulidad parcial de los actos administrativos, teniendo en cuenta que el reconocimiento y la liquidación, se efectuaron de conformidad con las normas que legalmente le correspondían a la demandante. Argumenta que en razón a la normatividad, se le aplicó el régimen de transición en lo que refiere al tiempo, edad y monto y en lo que respecta a la liquidación se remitió a lo señalado por el inciso 3° de la Ley 100 de 1993, así mismo indica, que para la liquidación se tuvo en cuenta los factores salariales que fueron reportados y los señalados por el Decreto 1158 de 1994, al cual se le aplicó el 75%. La apoderada del ISS en liquidación, propuso como excepción de mérito el carácter ejecutoriado del acto administrativo, presunción de legalidad, inexistencia del derecho por falta de causa y título para pedir, improcedencia del pago de intereses moratorios, prescripción e inexistencia de la obligación demandada. Contestación de Colpensiones La apoderada de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, se opuso a cada una de las pretensiones de la demanda, para tal fin argumentó, que el ISS concedió el derecho a la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985 por ser la

norma que se ajusta al caso, previo el lleno de requisitos, dado que para acceder a la pensión se requería 55 años de edad para hombres y mujeres y acreditar 20 años de servicio públicos y un 75% como monto de la pensión sobre el ingreso base liquidación.

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 7 Señala que la pensión de jubilación de la demandante se liquidó de conformidad al inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, tomando en cuenta los salarios de los 3650 días anteriores a la fecha de cotización, arrojando un IBL al que se le aplico el 75%. Propuso como excepciones de fondo: pago, inexistencia del derecho y de la obligación por falta de causa y título para pedir, improcedencia del pago de intereses moratorios, prescripción, cobro de lo no pedido y excepción genérica. 1.4 FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “A” mediante sentencia del 27 de abril de 2017, negó las pretensiones de la demanda, al considerar, que a la demandante se le reconoció la pensión de jubilación de conformidad a lo señalado por el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, norma que le era aplicable, teniendo en cuenta la postura de la Corte Constitucional en lo que

tiene que ver con el ingreso base de liquidación. El Tribunal señaló además que la demandante “…nació el 5 de diciembre de 1950, y laboró en las siguientes entidades públicas: Secretaría de Hacienda Distrital desde el 26 de julio de 1976 al 16 de febrero de 1996, en el Hospital Occidente de Kennedy III Nivel ESE de 30 de abril de 1998 a 15 de junio de 1998 y en el Hospital de Engativá II Nivel ESE de 1° de noviembre de 1999 a 20 de febrero de 2001.//…Se concluye entonces que la actora contaba con más de 40 años de edad y 17 de servicios a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia se encuentra cobijada por el régimen de transición allí contemplado; por tanto, debe respetarse la edad, tiempo y monto del régimen pensional al que se encontraba afiliada, esto es, la Ley 33 de 1985…”.

1.5. RECURSO DE APELACIÓN

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 8 La apoderada de la actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida el 27 de abril de 2017, argumentando que la Sentencia C-258 de 2013, apunta exclusivamente al régimen especial de los Congresistas, considera que esta sentencia carece de poder vinculante, teniendo en cuenta que el régimen pensional general no

era objeto del pronunciamiento de la citada sentencia. Sostiene que las sentencias de tutela proferidas por la Corte Constitucional, en las que se señaló como precedente obligatorio, en materia de IBL de las pensiones del régimen general otorgadas al amparo del régimen de transición, tiene efectos interpartes. Señala que las Sentencias de Unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, tienen el carácter de prevalentes y vinculantes de conformidad con el artículo 10, 102 y 269 del CPACA Considera que en virtud al principio de progresividad en materia laboral, implica que al alcanzar un nivel de protección, “…la libertad de configuración del legislador en materia de derechos sociales se ve restringida…”

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO El problema jurídico a dilucidar en el presente asunto, consiste en determinar si a la demandante le asiste el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez con el último año de servicio. 2.1. Del Régimen de Transición Con el fin de dilucidar el caso en estudio, esta Delegada considera necesario realizar un análisis sobre el ingreso base de liquidación y los factores salariales con los que se liquidan las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición; al respecto, en el artículo 36 incisos segundo y tercero de la Ley 100 de 1993, se determinó: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 9 entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE…” (Se subraya). A su vez el artículo 3° del Decreto 813 de 1994, ‘Por el cual se reglamenta el artículo 36 de la Ley 100 de 1993’, preceptúa: “Beneficios. Las personas que cumplan algunos de los requisitos previstos en el artículo anterior1, tendrán derecho al reconocimiento de la pensión de vejez o jubilación cuando cumplan los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas establecidos en las disposiciones del régimen que se les venía aplicando con anterioridad

al 1 de abril de 1994. El monto de dichas pensiones será el que se establecía en el respectivo régimen, que en ningún caso podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual… El ingreso base para la liquidación de la pensión se calculará de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993 . Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones en la ley 100 de 1993…”. Por su parte el artículo 4 del Decreto 2527 de 2000, “Por medio del cual se reglamentan los artículos 36 y 52 de la Ley 100 de 1993… y se dictan otras disposiciones”, señala: “De conformidad con el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema general de pensiones tenían las edades o el tiempo de servicio o de cotización previsto en dicha disposición, serán las establecidas en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados…”. 1 Se refiere a las personas que cumplen los requisitos para ser beneficiarios del régimen de transición

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10 En el marco de las normas transcritas el régimen de transición deviene como un beneficio que el Sistema General de Pensiones reconoce en favor de las personas que a la fecha de su vigencia contaban con 35 años o más de edad (mujeres) o 40 o más años de edad (hombres), o 15 o más años de servicios o cotizaciones, para quienes mantiene los requisitos de edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y monto de la pensión previstos en el régimen anterior, en el entendido que esa condiciones son más favorables a sus intereses. El ingreso base de liquidación de la pensión, entendido como el promedio actualizable de la remuneración sobre el cual se cotiza en un periodo determinado para asegurar las contingencias derivadas de la vejez, invalidez o muerte, no hace parte de los beneficios del régimen de transición; en consecuencia, la liquidación de las pensiones de los beneficiarios de dicho régimen se debe sujetar a la regla contenida en el artículo 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993. Por otro lado, se debe tener en cuenta que los beneficiarios del régimen de transición están gobernados por el artículo 36, inciso tercero de la Ley 100 de 1993 antes transcrito, en concordancia con los artículos 15, parágrafo 1°, literal a) y 18, inciso sexto, de la Ley 100 de 1993 (modificados en su orden por los artículos 3 y 5 de la Ley 797 de 2003) y 1, inciso séptimo, aparte inicial, del Acto Legislativo 01 de 2005, los cuales establecen: Artículo 15, parágrafo 1°, literal a), de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3 de

la Ley 797 de 2003: a) El ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado. De tal manera que aquellos que posean capacidad económica suficiente, efectúen los aportes de solidaridad previstos en esta ley Artículo 18, inciso sexto, de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003: “el monto de la cotización mantendrá siempre una relación directa y proporcional al monto de la pensión”. Artículo 1, inciso séptimo, aparte inicial, del Acto Legislativo 01 de 2005:

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 11 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones…”. Al pronunciarse sobre esta materia la Corte Constitucional, en la sentencia N° C-258 del 07 de mayo de 2013, señaló: “… el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas

personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una… aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36…” (Énfasis propio). El Alto Tribunal Constitucional, en la sentencia N° SU-230 del 29 de abril de 2015, indicó: “… la sentencia C-258 de 2013 fijó una interpretación en abstracto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el ingreso base de liquidación IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en aquél régimen general, las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca. De otro lado… mediante auto A-326 de 2014, por el cual se resolvió la solicitud de nulidad de la sentencia T-078 del mismo año, la Sala reafirmó la interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establecida en el referido fallo C-258 de 2013, en el que por primera vez la Sala analizó el IBL, en el sentido que, el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el promedio de liquidación…” En la sentencia N° SU-395 del 22 de junio de 2017, precisó:

“... de conformidad con lo decidido en las Sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013, a los beneficiarios de l régimen de transición se les debe aplicar e l ingreso base de liquidación.. . establecido en el artículo 21 y el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, el... promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional, debido a que es la interpretación normativa que mejor se ajusta a los principios constitucionales de equidad, eficiencia y solidaridad del artículo 48 Superior, a la cláusula de Estado Social de Derecho, y que evita los posibles casos de evasión y fraude al sistema...”. (subrayas propias) En ese contexto, resaltó que la liquidación de las pensiones causadas en el régimen de transición:

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Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 12 “... no puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos que sean directamente remunerativos del servicio sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los... aportes. Interpretación que... ha sido reafirmada por la... Corte Constitucional en las providencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016 y SU-210 de 2017, en las que se ha dejado

en claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el ingreso base de liquidación...”. Y en la sentencia N° SU-023 del 05 de abril de 2018 concluyó: “… el tutelante nunca tuvo un derecho cierto a la reliquidación de su mesada pensional, con fundamento en factores salariales sobre los cuales no realizó el respectivo aporte y en el promedio de liquidación fijado por una norma derogada. Se trataba de una mera expectativa, que en algún momento encontró sustento en algunas sentencias de las salas de revisión… Sin embargo, tal como se indicó en la Sentencia SU-230 de 2015, dichas providencias se encontraban en tensión con otras sentencias proferidas por las demás salas de revisión, y con otros postulados constitucionales contenidos en el Acto Legislativo 01 de 2005. Esta situación finalmente condujo a la unificación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional en la materia, por medio de la Sentencia SU230 de 2015…” Atendiendo a este marco jurisprudencial que es de carácter prevalente, se concluye que el ingreso base con el que se debe liquidar la pensión no constituye un aspecto de la transición y se determina de acuerdo con las reglas del Régimen General contenido en la Ley de Seguridad Social; para el caso de los servidores públicos esa materia se regula por los artículos 21 de la Ley 100 de 1993 y 6 del Decreto 691 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, según los cuales:

Artículo 21 de la Ley 100 de 1993: “Ingreso base de liquidación. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1.250 semanas como mínimo”. Artículo 6 del Decreto 691 de 1994, modificado por el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994:

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Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONESE-2019-588579

Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 Nº 15-80 piso 20 Tel. 5878750 Ext.: 12015/12016 www.procuraduria.gov.co 13 “Base de Cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor de

salario. e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados”. Por lo tanto, las pensiones causadas en vigencia del régimen de transición no se liquidan con todo el promedio salarial correspondiente al último año de servicios, sino con el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó al Sistema General de Pensiones durante los diez últimos años, porque como aspecto de forzosa aplicación, esta regla aplica para todos los casos con independencia del régimen que se aplique, con fundamento en el precedente jurisprudencial prevalente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias números C-258 del 07 de mayo de 2013, SU-230 del 29 de abril de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 del 05 de abril de 2018. 2.1. El carácter vinculante y prevalente de las decisiones de la Corte Constitucional En relación con el poder vinculante de los fallos emanados de la Corte Constitucional se tiene que esa Corporación, en la sentencia N° C-634 del 24 de agosto de 2011, advirtió que: “…las reglas fijadas en las decisiones que ejercen el control constitucional abstracto y concreto, son prevalentes en el ejercicio de las competencias adscritas a las autoridades administrativas y judiciales…” (Se subraya). La superioridad del Estatuto Fundamental frente a otras fuentes del derecho, así como la competencia atribuida como guardiana de la