PGN - REGIMEN PRESTACIONAL - Nulidad simple

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PROCURADURÍA SEGUNDA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Alegato 87 Bogotá D.C., 20 de abril de 2007 Doctor

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

CONSEJERO PONENTE

SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN “B”

H. CONSEJO DE ESTADO

E S. D.

REF: 11001032500020050016701

No. Interno 7673-2005

ACTOR: FABIO CESAR FERNÁNDEZ ÁVILA

DEMANDADO: GOBIERNO NACIONAL ACCIÓN: SIMPLE NULIDAD _______________________________________ Procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto dentro del término legal, en el proceso que conoce el H. Consejo de Estado, en virtud de la demanda instaurada por FABIO CESAR FERNÁNDEZ

ÁVILA.

I. ANTECEDENTES

1. DEMANDA 1.1 PRETENSIONES El ciudadano FABIO CESAR FERNÁNDEZ ÁVILA, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C. C. A., solicitó declarar la nulidad de la totalidad del Decreto 4353 del 22 de diciembre de 2004, 2 por el cual se dictan disposiciones en materia prestacional para los gobernadores y alcaldes.

El libelo sustentó las pretensiones en los siguientes hechos y omisiones: 1.- Mediante Decreto Nº 4353 del 22 de diciembre de 2004, expedido por el Presidente de la República, se creó como prestación social, una bonificación de dirección equivalente a cuatro veces el salario mensual compuesto por la asignación básica más gastos de representación, pagadera en 2 contados iguales en fechas, 30 de

junio y 30 de diciembre del respectivo año. 2.- El criterio funcional tomado como base y fundamento por dicha autoridad, desborda el ámbito de sus atribuciones y facultades al respecto, de acuerdo a las disposiciones constitucionales que regulan la materia. 3.- Las sumas fijadas son exorbitantes, en un país con más del 60% de pobreza, con campos de concentración de miseria que circundan en campos y ciudades. 4.- El acto administrativo es ilegal porque contraría los preceptos supralegales. 5.- Paradójicamente mientras el gobierno, los gremios y centrales obreras se enfrentaban en una discusión estéril para fijar el aumento salarial de la clase trabajadora, en que de manera pírrica y unilateral se fijó el 6,5%, la clase política de ipso facto, sin deliberaciones, creó un aterrador y abominable acto de corrupción sin precedentes, como 3 es el Decreto 4353 emanado del Departamento Administrativo de la Función Pública y firmado por el Presidente de la República. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El demandante expuso como concepto de violación: - Violación de los artículos 1°, 25, 67, 42, 43 y 44 de la Carta Política. Aduce que el acto demandado atenta contra la dignidad de la mayoría de la población colombiana, relegada a la pobreza, miseria e indigencia, pues constituye una taque lesivo contra el interés general por cuanto no propicia en lo más mínimo la inspiración filosófica de nuestro ordenamiento básico, es decir, la prosperidad, la felicidad de todos, sino la de unos pocos, beneficiados por el poder político.

Indica el demandante que el decreto acusado posibilita el abismo entre ricos y pobres, comprime aún más la injusta distribución del ingreso y hace que la población se pauperice más, y que unos pocos se enriquezcan de manera desmesurada, gracias al Estado que los nutre de manera ilegal. Señala que el decreto acusado posibilita el abismo tenebroso entre rico y pobres, comprime aún la más injusta distribución del ingreso y hace que la población se pauperice más, y que unos pocos se enriquezcan gracias a la labor ilegal del Estado. Pues contrariamente no hay dinero para planes masivos de salud y educación que beneficien a los más pobres, a los estratos 1 y 2; se siguen cerrando 4 hospitales, y la cobertura de educación para primaria y secundaria no es suficiente. Para el demandante el decreto impugnado vulnera el derecho a la igualdad, por cuanto el mísero incremento para la clase trabajadora se constituye en una burla para el pueblo, si tenemos en cuenta el incremento escandaloso de los salarios a tan altos dignatarios del Estado, los más beneficiados de manera ilegal e inequitativa con algo que “les cayó del cielo” es decir, con los jugosos emolumentos a que se refiere la resolución demandada y a costa de la miseria y del sufrimiento del pueblo colombiano. Para finalizar, solicitó la suspensión provisional del Decreto 4353 de 2004, al considerar que aparece prima facie la contradicción entre el acto impugnado y los preceptos vigentes al momento de expedirse aquel. La violación es manifiesta por incumplimiento de los preceptos

constitucionales y las normas supralegales reseñadas. Manifestó que hay falsa motivación en razón a que los motivos que inspiran el haber proferido el decreto censurado no se centran en la mejor prestación del servicio a la comunidad, sino que por el contrario buscan satisfacer intereses personales y el enriquecimiento personal de unos pocos. Para el libelista existe expedición irregular, en la medida en que aunada a la casual anterior, no se explica en el acto administrativo acusado, los motivos o causas que justifiquen la expedición de dicho 5 acto, es decir sus razones válidas, por lo tanto, no se cumple la ley, por ser la ley, sino por su razonabilidad.

CONSIDERACIONES DEL CONSEJO DE ESTADO SOBRE LA

SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL DECRETO

ACUSADO.

El Consejo de Estado al admitir la demanda, negó la suspensión provisional del acto acusado, al considerar que en el caso en estudio no se configuran los presupuestos procesales establecidos en el artículo 152 del C. C. A., para decretar la medida cautelar, pues de la simple confrontación del decreto acusado y las disposiciones que se reseñan como vulneradas no surge de manera evidente la infracción alegada. La Corporación precisó que para que dicha medida se pueda decretar debe existir prima facie una evidente transgresión de la constitución y la ley para poder determinar indiscutiblemente que el acto enjuiciado merezca ser suspendido y fenezca así del mundo jurídico de manera provisional, condición que en el sub lite no se observa, pues el Presidente de la República, de acuerdo con la Ley

4ª de 1992, tiene la facultad para regular mediante decreto el tema de las prestaciones sociales de los gobernadores y alcaldes.

CONTESTACION DE LA DEMANDA POR PARTE DEL

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PUBLICO.

La Viceministra encargada de funciones del despacho del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, al contestar la demanda se 6 opuso a las pretensiones de la misma. Manifestó la funcionaria que existe autorización expresa de la Constitución Política y de la Ley 4ª de 1992 para que el gobierno nacional fije el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, dentro de los cuales se encuentran incluidos los alcaldes y gobernadores. En cuanto a la presunta violación del derecho de igualdad, según su criterio, no se configura; pues este derecho se ha consagrado no sólo de manera formal, es decir que las personas sean consideradas iguales ante la ley, sino que también involucra un elemento material; por ello, el Estado debe proporcionar lo necesario para que la igualdad sea real y efectiva, lo que no significa necesariamente que la legislación nacional establezca un trato igualitario a todos los ciudadanos. Anotó que el objetivo primordial del aludido principio es otorgar un tratamiento igual para casos análogos, y un tratamiento diferente frente a situaciones cuyos elementos y características sean disímiles; lo cual, en el presente caso no es evidente, puesto que se trata de supuestos fácticos disímiles a todas luces, ya que la prima de dirección para alcaldes y gobernadores, ampara a sujetos que por sus especiales calidades y responsabilidades merecen un

tratamiento distinto, en atención al cargo que desempeñan. 7

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA POR PARTE DEL

MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA.

El apoderado de la Nación-Ministerio del Interior y de Justicia se opuso a las pretensiones de la demanda, por considerar que el decreto acusado fue expedido por el Presidente de la República en desarrollo de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en la Ley 4ª de 1992. A este respecto debe tenerse en cuenta que según lo dispuesto en el literal e) numeral 19 del artículo 150, le corresponde al Congreso dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública, de suerte que la competencia constitucional en dicha materia se encuentra compartida entre el legislador y el ejecutivo. Dicho marco general fue señalado por el legislador en la Ley 4ª de 1992, la que estipuló en el artículo 12 que el régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el gobierno nacional con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la citada ley. Dentro de los criterios y objetivos señalados por la Ley 4ª que debe tener en cuenta el gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, se señaló el nivel de los cargos, es decir, se debe tener en cuenta la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño, criterio este que sin duda constituye uno de los

8 fundamentos para la creación de la bonificación de dirección para gobernadores y alcaldes, establecida a través del decreto acusado. Afirma, que el Decreto 4353 de 2004, no sólo fue expedido por autoridad competente, sino de conformidad con las normas, objetivos y criterios generales señalados por el legislador en la Ley 4ª de 1992. Precisó que respecto a la violación directa de disposiciones constitucionales argumentada en la demanda, el H. Consejo de Estado ha declarado su improcedencia, entre otras providencias, las sentencias del 7 de noviembre de 1996, Rad. 8221 y la del 9 de julio de 1998, Rad. 10.905, en las que el alto tribunal reiteró que las normas constitucionales sólo se pueden vulnerar de manera indirecta, en la medida en que se vulneren las normas legales que las desarrollan. Como en el sub judice se invocan como vulneradas de manera indirecta disposiciones constitucionales, sin que se indiquen las normas legales que las desarrollan y podrían resultar vulneradas resulta imposible hacer un juicio de constitucionalidad, pues los argumentos subjetivos que acompañan el concepto de violación impiden tal labor, pues el juicio de legalidad y constitucionalidad, es de carácter eminentemente objetivo, razón por la cual deben ser rechazados los cargos de la demanda que guardan relación con la vulneración del Estado social de derecho, el derecho al trabajo, la protección especial de la familia, la igualdad de derechos entre la mujer y el hombre, entre otros. 9 Señala que la bonificación para gobernadores y alcaldes fue estudiada por la sección segunda del Consejo de Estado, mediante

sentencia del 9 de octubre de 2003, en la cual se negó la nulidad del Decreto 1472 de 2001, en lo relacionado con la creación de una prestación social para los mencionados funcionarios. Indicó el jurista que las consideraciones de la providencia citada anteriormente, en cuanto a la no existencia de falsa motivación y la no vulneración del principio de igualdad, son plenamente aplicables al caso sub examine, pues el decreto acusado es un acto de carácter general y, en principio, no habría lugar a señalar los motivos que dieron lugar a su expedición. No obstante lo cual, aquellos están dados por las razones de hecho y de derecho sobre las cuales se sustenta, en particular, por la norma en desarrollo de la cual fue proferido el decreto demandado; es decir, que el Decreto 4353 de 2004 fue expedido en desarrollo de las atribuciones constitucionales y legales previstas en la Ley 4ª de 1992, por lo que no se puede alegar ausencia de motivación. Por último, precisó que carece de sustento la supuesta vulneración del principio de igualdad, pues dicho principio no impone un trato idéntico para todos los sujetos cuando se presentan situaciones fácticas disímiles que acarrean consecuencias jurídicas igualmente diversas; por lo cual es dable establecer regímenes diferentes en materia prestacional. En este asunto, no son equiparables los cargos de gobernador y alcalde a los demás de la administración departamental y municipal, pues su carácter de primera autoridad política del departamento o del municipio, le atribuyen un carácter 10 único y particular a quienes tienen tal calidad colocando su ejercicio

en un plano diferente del resto de las personas.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA POR PARTE DEL

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN

PÚBLICA.

El representante judicial indicó que el Decreto 4353 de 2004, no sólo fue expedido por la autoridad competente, como lo es el Presidente de la República conforme lo establece el literal e) numeral 19, del artículo 150 constitucional y la Ley 4ª de 1992, sino que se hizo de conformidad con las normas, objetivos y criterios generales señalados por el legislador en la mencionada ley para la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales, por lo que no puede alegarse que el acto demandado se encuentre viciado de nulidad por irregularidad en su expedición o que resulte violatorio de disposiciones supralegales. Aduce que respecto a la violación directa de disposiciones constitucionales, existe reiterada jurisprudencia de la sección segunda del Consejo de Estado en la que se ha decantado su improcedencia, pues “las disposiciones de rango constitucional, que contienen principios de carácter general, no pueden ser violadas de manera directa sino indirectamente, es decir, en la medida en que se vulneren las normas legales que las desarrollan”, así se señaló en las sentencias del 7 de noviembre de 1996, Rad.88221 ( en la que se estudió la nulidad del decreto 057 de 1993, sobre la remuneración de los jueces de instrucción penal militar) y la del 9 de julio de 1998, Rad. 10.905 (Referente a la nulidad del Decreto 1076 de 1992, sobre

11 el retiro compensado de los empleados públicos del Congreso de la República). Para el apoderado, la demanda carece de todo fundamento, pues la bonificación de dirección para los gobernadores y alcaldes fue establecida por el Decreto 1472 de 2001 y no por el Decreto 4353 de 2003, razón por la cual frente al problema jurídico planteado en la demanda existe cosa juzgada material, derivada de la sentencia del Consejo de Estado, del 9 de octubre de 2003.C. P. Dr. Alberto Arango. Rad. 3013 de 2001; tal norma que ha sido reiterada en las vigencias subsiguientes a través del artículo 5° de los Decretos 694 de 2002, 3574 de 2003, 4176 de 2004, por tratarse de normas salariales cuya vigencia es anual. Además, para la vigencia de 2005, el gobierno nacional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y en desarrollo de las normas generales señaladas en la Ley 4ª de 1992, modificó la regulación prevista en materia de la bonificación de dirección para los gobernadores y alcaldes mediante la expedición del Decreto acusado 4353 de 2004, el que produce efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2005. Para el abogado, se puede observar que los citados decretos se refieren a la misma prestación, la cual como anotó fue creada por el Decreto 1472 de 2001, norma que fue revisada por el alto tribunal de lo contencioso administrativo, encontrándola ajustada al ordenamiento normativo. 12 CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Para esta agencia del Ministerio Público no le asiste razón a la parte

actora al pretender la declaración de nulidad del decreto acusado. Para llegar a tal conclusión es necesario revisar las disposiciones que regulan la facultad para determinar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios públicos, así: El artículo 150 constitucional dispone: “Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

1. (…)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: e) Fijar el régimen salarial y de prestaciones sociales de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la fuerza pública”.

En desarrollo de la mencionada facultad, el legislador expidió la Ley 4ª de 1992, en la que determinó que el gobierno nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la precitada ley, fijará el régimen salarial y prestacional de los miembros de los empleados públicos de la rama ejecutiva a nivel nacional, los miembros del Congreso de la República, de la Fuerza Pública, los funcionarios de la Fiscalía, el Ministerio Público y la Organización Electoral, entre otros. A nivel territorial, el gobierno nacional también está facultado para estipular el régimen prestacional y salarial, cuando en el artículo 12 de la Ley 4ª, se estipula: 13 “Artículo 12º.- El régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales será fijado por el Gobierno Nacional, con base en las normas, criterios y objetivos contenidos en la presente Ley. En consecuencia, no podrán las corporaciones públicas

territoriales arrogarse esta facultad Parágrafo.- El Gobierno señalará el límite máximo salarial de estos servidores guardando equivalencias con cargos similares en el orden nacional”. Es de anotar que la constitucionalidad del anterior precepto, fue examinada por la Corte Constitucional en sentencia C315 de 1995, en la que avaló su contenido, siempre que se entienda que las facultades conferidas al gobierno se refieren, en forma exclusiva, a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales. Precisado lo anterior, las disposiciones transcritas permiten colegir que el Presidente de la República sí está facultado para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, incluidos los gobernadores y alcaldes, luego entonces está despejada la duda de si era el competente para expedir el decreto acusado. Ahora bien, la misma Ley 4ª de 1992 señala que el régimen prestacional, no sólo de los funcionarios nacionales sino también el de los territoriales, se debe fijar considerando los criterios y objetivos estipulados en la precitada ley, entre los cuales aparece en el literal j) del artículo 2°, entre otros criterios, el del nivel del cargo desempeñado; es decir, se debe tener en cuenta al momento de fijar las prestaciones, la naturaleza de las funciones, las 14 responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; razón por la cual en opinión de este despacho al analizar las funciones de un gobernador o un alcalde, es claro que el desempeño de primera

autoridad política departamental o municipal, implica un mayor ámbito de responsabilidad y complejidad en la ejecución de las actividades propias del cargo, circunstancia esta que el reconocimiento de un privilegio respecto de los señalados servidores públicos, pues es evidente que por el cargo que ejercen desempeñan funciones que no se predican de otros servidores bien sea del orden departamental o municipal, pues por su misma naturaleza no existen cargos equiparables, hecho este que de ninguna manera lleva consigo la conculcación del derecho a la igualdad. Sobre este particular, siguiendo al tratadista Bernal Pulido es necesario precisar que el artículo 13 constitucional establece un mandato prioritario en el inciso 1° y de trato diferenciado en los incisos 2° y 3°; reza la mencionada disposición: “Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozaran de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza origen nacional, familiar, lengua, opinión política o filosófica” El Estado Promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados. El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ella se cometan”. 15 El autor señala que el principio de igualdad impone al Estado el deber de tratar a los individuos de tal modo que las cargas y las ventajas sociales se distribuyan equitativamente entre ellos. A su vez, este

deber se concreta en cuatro mandatos: “1. Un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas.

2. Un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no compartan ningún elemento común.

3. Un mandato de trato prioritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes que las diferencias (trato igual a pesar de la diferencia).

4. Un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentren también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes (trato diferente a pesar de la similitud)”1.

Para el citado tratadista estos cuatro mandatos tienen una dimensión objetiva, a partir de la cual se define el principio de igualdad, y una dimensión subjetiva: el derecho a la igualdad. Como derecho, la igualdad atribuye al individuo (el sujeto activo) el derecho a exigir del Estado o los particulares (el sujeto pasivo) el cumplimiento de los mandatos que se derivan del principio de igualdad. Lo anteriormente señalado permite preguntarnos si en razón a la labor que desarrollan los alcaldes y los gobernadores se encuentran en igualdad de condiciones que los demás funcionarios del orden departamental y municipal, y la respuesta es negativa; pues precisamente por ser la primera autoridad política de la respectiva 1 BERNAL PULIDO CARLOS. El Derecho de los Derechos. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. 2005. Pág. 257. 16 entidad territorial, su labor lleva intrínseca un ámbito de

responsabilidad que no se predica de otro servidor público del orden territorial en el que se desempeñan, hecho este que justifica de manera razonable la adopción de la prima de dirección, orientada a mejorar el nivel salarial de los precitados funcionarios, sin que con ello se desconozca el de derecho de igualdad, no sólo respecto de los funcionarios territoriales, sino también respecto de los demás trabajadores. Sobre este tema, el Consejo de Estado al estudiar la nulidad del Decreto 1472 de 2001, mediante el cual se fijaron los límites máximos salariales de los gobernadores y alcaldes y se dictan disposiciones en materia prestacional, señaló: (…) “Sabido es que el principio de igualdad no impone dispensar siempre idéntico trato a todos los sujetos destinatarios de la norma jurídica, por cuanto situaciones fácticas disímiles encierran, como es apenas lógico, consecuencias jurídicas diferentes; esa es la razón por la que no opera la igualdad cuando hay razones objetivas no arbitrarias, para establecer regímenes diferentes entre los sujetos de las normas. En el asunto sub lite, surge evidente que no son equiparables los cargos de alcalde y gobernador a los demás de la administración municipal y departamental, pues su carácter de primera autoridad política del municipio o del departamento le endilga un carácter único y particular a quien tiene tal entidad. Más adelante sostuvo la alta corporación “En el asunto sub lite, surge evidente que no son equiparables los cargos de alcalde y gobernador a los demás de la administración municipal y departamental, pues su carácter de primera autoridad política del

municipio o del departamento le endilga un carácter único y particular a quien tiene tal entidad. Resulta, por tanto, incuestionable que quien tiene la calidad de primera autoridad política comporta el desempeño de funciones 17 que le imprimen una singular connotación, que coloca su ejercicio en un plano sustancialmente diferente del resto de funcionarios dentro de su jurisdicción. Ello es suficiente para desestimar la censura del actor. En este orden, concluye la Sala que no fue quebrado el principio de legalidad de las disposiciones del Decreto 1472 de 2001, que se demandaron en este proceso, razón por la cual habrán de ser denegadas las súplicas de la demanda”2. Para el despacho, a pesar de los problemas de pobreza, desempleo, orden público y el desplazamiento que afronta en nuestro país, el reconocimiento de una prestación como la que nos ocupa en el sub judice, no rompe el principio de igualdad, pues dicha medida no impide que el Estado cumpla su papel de Estado social de derecho, propendiendo por el bienestar general, adoptando para ello las medidas que estén a su alcance y desarrollando las políticas adecuadas que hagan énfasis en los grupos mas vulnerables, lo que en la teoría constitucional se denomina la adopción de “medidas o acciones positivas o discriminación inversa o favorable”, tendientes a mejorar las condiciones de los grupos desfavorecidos. En este punto es necesario precisar que la bonificación por dirección estipulada en el Decreto 4353 de 2004, no viola por sí misma las normas constitucionales señaladas por el demandante, pues como ya lo ha sostenido el H. Consejo de Estado, los preceptos

constitucionales de contenido abstracto sólo pueden ser vulnerados sino a través de normas legales que los desarrollan. En el sub judice el actor se limitó a sostener que el decreto acusado vulnera los artículos 13, 42 ,43, 44, 48 y 67 de la Carta Política, además de señalar los graves problemas sociales que aquejan al país, de manera 2 Consejo de Estado, Sección Segunda, Providencia del 9 de octubre de 2003. Rad. 3013-01. C.

P. Dr. Alberto Arango Mantilla. 18 concreta no señaló en el concepto de violación, como dicho acto desconocía la Constitución.

El Consejo de Estado, en eventos como el que nos ocupa ha manifestado: (…) “Como lo manifestó la Sala en su providencia del 14 de julio de 1.995 (fl. 23), las normas de carácter constitucional que se citan como vulneradas por el acto administrativo enjuiciado son de “contenido abstracto”. Precisa la Corporación que la demanda no controvierte la legalidad del artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992 frente a la ley marco (ley 4ª de 1.992) que le sirvió de soporte jurídico para su expedición, ni tampoco se cuestiona la legalidad del acto administrativo enjuiciado respecto de otra disposición de carácter legal. Como puede verse, preceptos constitucionales de contenido abstracto como los que invoca el demandante en el escrito introductorio, en principio, no pueden ser vulnerados sino a través de las normas legales que los desarrollan y como ya se vio, la demanda no controvierte

la legalidad del artículo 2º del decreto No. 1076 de 1.992 con ninguna disposición que tenga fuerza de ley”. ( subrayas extra texto)3. Por otra parte, respecto a la expedición irregular, falsa motivación y violación de normas supralegales alegadas por el demandante, esta delegada considera que en el caso sub examine dichas causales de anulación de los actos administrativos no se configuran, pues como se consignó el decreto impugnado fue expedido por funcionario competente, en desarrollo de sus funciones legales y constitucionales. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 9 de julio de 1998. Rad. 10905. C. P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. 19 Respecto a la falsa motivación o falsedad en la causa del acto, hay que aclarar que el tratadista Jaime Orlando Santofimio, sostiene que dicho concepto hace referencia a: “una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la Administración Pública.Esta disconformidad obedece, como lo indica Boquera Oliver, a que mientras la causa “conecta el acto con la realidad[…] el vicio de falsedad desconecta el acto precedido de esa realidad anterior y que debió ser su verdadero fundamento”4. El profesor Santofimio retoma al H. Consejo de Estado, al señalar que se estructura el vicio de falsa motivación: “….Cuando la administración, para sustentar la expresión de su voluntad, en forma errónea o intencional le da visos de realidad a una explicación que

no cabe dentro de la categoría de lo verídico, o bien abusa de las atribuciones que los ordenamientos legales o reglamentarios le han asignado o bien toma un camino equivocado en el ejercicio de las mismas…” En el caso que nos ocupa es claro que no resulta pertinente hablar de falsa motivación en el decreto acusado, pues al revisar su texto se puede establecer que el gobierno nacional lo que hizo fue dictar unas disposiciones en materia prestacional para gobernadores y alcaldes, y en últimas crear una bonificación de dirección, motivado en las atribuciones otorgadas en la Ley 4ª de 1992. El máximo tribunal de lo contencioso administrativo se había ocupado de este tema, al estudiar la legalidad del Decreto 1472 de 2001, en el que también se creó en su artículo 6° una bonificación como la que aquí nos ocupa, prestación que tiene una vigencia anual, por lo tanto el gobierno nacional, año tras año la ha venido creando mediante los 4 SANTOFIMIO GAMBOA JAIME O. Tratado de Derecho Administrativo Tomo II. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. 1998. Pág. 391. 20 Decretos 694 de 2002, 3574 de 2003, 4176 de 2004; la diferencia de la prestación que se estudia en el presente caso sólo radica en que su monto es equivalente a cuatro veces el salario mensual compuesto por la asignación básica y los gastos de representación, y no en tres como lo señalaban los citados decretos. Frente a la falsa motivación del Decreto 1472 de 2002, indicó el Consejo de Estado en la sentencia radicada bajo el numero 3013 de

2001: “El principio de legalidad que enmarca la actuación administrativa se halla subsumido dentro del concepto jurídico de Estado de Derecho, como uno de los más característicos elem