PGN - RESERVA DE LEY - Método y sistema para la determinación del tributo

Bogotá, D.C., enero 20 de 2003 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Objeciones Presidenciales al Proyecto de Ley No. 44 de 2001 Senado - 218 de 2002 Cámara, "Por medio de la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta el código de ética profesional y se dictan otras disposiciones".

Concepto No. 3124 De conformidad con lo establecido en la Constitución Política y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, procedo a rendir concepto en el asunto de la referencia.

1. Antecedentes Con oficio del 11 de diciembre de 2002, el Presidente del Honorable Senado de la República remitió al Procurador General de la Nación, copia del Proyecto de Ley No. 44/01 Senado - 218/02 Cámara, el cual fue objetado parcialmente por el Presidente de la República, por razones de inconstitucionalidad.

La copia del expediente legislativo fue recibido en el Despacho del Procurador General de la Nación, el 19 de diciembre de 2002.

2. Fundamento de las objeciones presentadas por el Presidente de la República Teniendo en cuenta que las cámaras legislativas insistieron en la constitucionalidad de los preceptos objetados por el Presidente de la República, este Despacho procederá al estudio de la totalidad de éstas.

2 Los argumentos que expuso el Presidente de la República para sustentar las objeciones, se pueden resumir así:

2.1. Vulneración del artículo 154 de la Constitución Política Sostiene el Presidente de la República que los artículos 25, 27 y 28, modifican la naturaleza y estructura del Consejo Nacional Profesional de Ingeniería, COPNIA, desconociendo que en tratándose de una entidad pública de carácter nacional perteneciente a la Rama Ejecutiva, tal modificación no podía ser de origen parlamentario sino gubernamental. En el mismo orden, el Jefe de Gobierno transcribe un aparte de la sentencia del Consejo de Estado de 16 de junio de 1998, referido a la naturaleza jurídica del Consejo Nacional Profesional de Ingeniería. Adicionalmente, el Presidente de la República objeta el artículo 80 del proyecto de ley, señalando que con éste se altera la estructura de la administración nacional sin contar con la iniciativa legislativa del gobierno. 2.3. Vulneración del artículo 338 de la Carta Política Manifiesta el Presidente de la República que el artículo 26 del proyecto es inconstitucional porque los ingresos que recibe el Consejo Nacional Profesional de Ingeniería tienen el carácter de tasa y conforme con el artículo 338 de la Carta Política, el legislador es quien debe señalar el sistema y método para definir los costos y beneficios relacionados con ella y no dejarlo al arbitrio de la entidad.

3. Insistencia del Congreso de la República En cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales, el Congreso de la República nombró una comisión para estudiar las objeciones y presentar un informe sobre las mismas, informe que se sometería a la discusión y 3 aprobación de cada una de las plenarias. La mencionada comisión integrada

por un miembro del Senado de la República y otro de la Cámara, presentaron el respectivo informe a consideración de las plenarias, en los que, con fundamento en las razones que se resumirán a continuación, solicitaron declarar infundadas las objeciones presidenciales contra de los artículos 25, 26, 27, 28 y 80 del Proyecto de Ley 44 de 2001 Senado y 218 de 2002, informe aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes en sesión del 3 de diciembre de 2002 y en el Senado de la República el 13 de Noviembre de 2002, según las certificaciones secretariales que obran en la copia del expediente legislativo que fuera remitido al Despacho del señor Procurador General de la Nación. 3.1. En cuanto a la objeción presidencial contra los artículos 25, 27 y 28 del proyecto de ley por violación del artículo 154 constitucional, la insistencia del Congreso puede resumirse así: 3.1.1. Contrario a lo que manifiesta el Gobierno, por medio del proyecto de ley en cuestión no se crea el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, pues éste ya había sido creado desde la Ley 94 de 1937. 3.1.2. No existe ninguna norma que de manera taxativa fije la naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, siendo necesario por medio del proyecto analizado, subsanar dicha omisión legislativa, sin perder de vista que el artículo 113 de la Constitución admite la existencia de órganos administrativos independientes de las ramas de poder público, que colaboren en el logro de los fines del Estado.

3.1.3. El Consejo Profesional Nacional de Ingeniería no es una entidad pública nacional ni hace parte de la rama ejecutiva. Ejerce funciones administrativas asignadas por la ley, pero es de carácter privado. 3.1.4. Otra de las finalidades del proyecto objetado es la de reunir en una sola norma la legislación existente pero dispersa, evitando que la carencia de técnica legislativa devenga en problemas de interpretación. 4 3.1.5. Para el cumplimiento de las funciones que desarrolla actualmente el Consejo Profesional de Ingeniería es necesario dotarlo de personería jurídica. 3.1.6. Con relación al artículo 80, manifiesta el Congreso que el legislador en ejercicio de sus facultades constitucionales privativas le ha reasignado al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, la inspección y vigilancia de ciertas ramas de la ingeniería asignadas por leyes anteriores a otros consejos profesionales que aun no se han instalado y cuyas funciones, conforme con el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 211 de 1995, han sido suplidas subsidiaria y transitoriamente por la oficina jurídica del Ministerio de Agricultura, ley ésta que fue de origen parlamentario. 3.2. En cuanto a la segunda objeción presidencial, expresa el Congreso que conforme con el artículo 150, numeral 12 superior, en concordancia con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 338 ibídem, el legislador tiene facultades para establecer este tipo de gravámenes. Así mismo, en todas las leyes de reglamentación profesional dictadas hasta la fecha desde 1886, se le ha dado a

los consejos profesionales la facultad de fijar sus normas de financiación, dentro de las cuales esta la de establecer el valor de los derechos de matrícula y con los cuales surte los costos que demanda su funcionamiento sin que tengan que recibir erogación directa del presupuesto general de la nación, por lo que el artículo 26 del proyecto es constitucional. Sobre las objeciones presidenciales y la insistencia del Congreso de la República, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar así:

4. Por tratarse de una entidad perteneciente a la administración pública nacional, el otorgamiento de personería jurídica al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA, debió tener origen gubernamental 4.1. De la naturaleza del COPNIA En primer lugar, es necesario establecer la verdadera naturaleza jurídica del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería puesto que por una parte, las 5 objeciones presidenciales señalan que dicha entidad hace parte de la administración pública nacional y por la otra, los escritos de insistencia de las Cámaras Legislativas reiteran que es un organismo de naturaleza privada y por lo tanto el otorgamiento de personería jurídica por medio del artículo 25 objetado, y las diferentes modificaciones de que fue objeto, no requerían de iniciativa gubernamental.

Del análisis del marco normativo que desde su creación hasta la fecha ha regido al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería (Ley 94 de 1937, artículo 6º; Decreto 1782 de 1954; Ley 64 de 1978, artículos 17 a 26, y su Decreto Reglamentario 2500 de 1987 y Ley 445 de 1998, artículos 25, 26 y 27) puede

colegirse que dicho Consejo Profesional desde su nacimiento ha ostentado funciones públicas de policía administrativa en tanto que es y ha sido la entidad encargada del control y vigilancia de la profesión de ingeniería y de sus auxiliares o afines. Así mismo, se observa que el Consejo ha sido conformado por funcionarios de la administración pública, verbigracia, el Ministro de Transporte o su delegado, el Ministro de Educación o su delegado y el Rector de la Universidad Nacional o el Decano de la Facultad de Ingeniería de la misma institución. Así las cosas, es claro que aun cuando la normatividad antedicha hubiera omitido el señalamiento taxativo de la naturaleza del Consejo, no puede afirmarse, como lo hace el Congreso, que se trata de una entidad privada, pues además de que dicho ente ejerce funciones administrativas con fundamento en la función de policía administrativa propias de las autoridades competentes, está compuesta por funcionarios pertenecientes a la administración, su patrimonio está constituido íntegramente por recursos públicos y, finalmente, no es producto de la voluntad de asociarse de los pertenecientes al gremio. En el mismo sentido, la Corte Constitucional, en sentencia C-964 de 1999, señaló que: 6 “Como se observa, el Consejo Profesional de Arquitectura e Ingeniería tiene una naturaleza pública, la cual se deduce de su integración y del tipo de función que desempeña”. Y en sentencia C-482 de 2002, reiteró la naturaleza pública del Consejo de Profesionales en los siguientes términos: “(…) los organismos como los llamados Consejos o Comités

Profesionales tienen carácter estatal y por tanto no pueden confundirse con los Colegios Profesionales que autorice la propia ley, ni con las asociaciones profesionales”. Lo anterior pues, es suficiente para concluir que se trata de una entidad de naturaleza pública que hace parte de la administración nacional. 4.2. De la exigencia contenida en el artículo 154 de la Carta, en cuanto a la necesidad de que las leyes a que se refiere el numeral 7º del artículo 150 de la Carta tengan origen gubernamental Una vez establecido que el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería es una entidad que hace parte de la administración pública nacional, entra el Despacho a analizar si podía el legislador, obviando la iniciativa del Gobierno, dotar de personería jurídica y de autonomía administrativa y financiera al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería, sin que dicha modificación desconozca lo preceptuado por el numeral 7º del artículo 150 de la Constitución Política y sin vulnerar el artículo 154, inciso segundo, del texto constitucional. El artículo 150, numeral 7º de la Carta Política, en concordancia con el artículo 113 ibídem, señala que al Congreso de la República mediante ley, le corresponde: a) Determinar la estructura de la administración nacional; b) Crear, suprimir o fusionar ministerios departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional; 7 c) Crear o autorizar la creación de empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta. Así pues, es evidente que el Congreso es quien a la luz de la Constitución está facultado para modificar la estructura de la administración. No obstante,

dicha facultad legislativa debe respetar la exigencia contenida en el inciso 2º del artículo 154 Superior, consistente en que dicha modificación debe tener su origen e iniciativa en el Gobierno. Ahora bien, el desarrollo estructural de la función pública administrativa básicamente está consagrado en la Ley 489 de 1998, y especialmente para el caso en estudio, en el artículo 39, así: “Artículo 39. Integración de la Administración Pública. La Administración Pública se integra por los organismos que conforman la Rama Ejecutiva del Poder Público y por todos los demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios públicos del Estado colombiano. (…)”. (Se resalta). En ese orden, estima el Despacho que aunque el artículo 25 objetado formalmente no esté creando un ente nuevo, materialmente si lo está haciendo pues cambió sustancialmente su naturaleza. Es que al dotarlo de personería jurídica y de autonomía administrativa y financiera, dicho precepto indiscutiblemente está afectando la estructura de la administración nacional, ya que de ser una entidad que dependía directamente del sector central pasaría a formar parte del sector descentralizado. Es más, si como lo afirma el Congreso, el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería fuera de naturaleza privada, la sola asignación de recursos del Presupuesto General de la Nación que realiza el artículo 26 también objetado, lo convertiría en un organismo público, de suerte que frente a esa 8 hipótesis también se hubiera hecho presente la exigencia de la iniciativa gubernamental del artículo 154 constitucional.

Así las cosas, el Despacho solicitará a esa Corporación declarar inexequible la expresión “ente autónomo con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación”, contenida en el artículo 25 objetado. Con respecto al los artículos 27, 28 y 80 objetados por el Jefe de Gobierno, las mismas observaciones del Despacho sirven para reiterar que en efecto, esos preceptos modifican la estructura de la administración nacional y por lo tanto requerían iniciativa gubernamental.

5. La flexibilización del principio nullum tributum sine lege que consagra el artículo 338 de la Constitución Política respecto de las tarifas de las tasas, se limita por la necesaria determinación legal del método y el sistema que deben aplicar las autoridades administrativas El artículo 338 de la Carta consagra el principio de reserva de ley del tributo pero permitiendo a su vez que en tratándose de tasas y contribuciones la tarifa de la obligación sea establecida por las autoridades administrativas, sin perder de vista en todo caso, que la ley debe fijar el método y el sistema para la determinación del tributo en función del costo del servicio y la forma de distribuirlo entre los contribuyentes. En otras palabras, no se trata de una absoluta remisión a las autoridades administrativas para que fijen a su arbitrio dicho elemento de la tasa o la contribución.

Según el tratadista Plazas Vega1, “Las expresiones ‘método’ y ‘sistema’ tienen que ver con la determinación del costo que debe distribuirse entre los contribuyentes. La “forma”, por su parte, se relaciona con la distribución 1 Véase a MAURICIO PLAZAS VEGA, Derecho de la Hacienda Pública y Derecho Tributario, Eitorial Temis,

2000 9 misma y las condiciones en que cada contribuyente debe ser incidido por el tributo”. En relación con la fijación legal de dichos métodos y sistemas, la Corte Constitucional ha adoptado una posición cada vez más flexible señalado que La ley “no tiene por qué contener una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los costos y definir las tarifas. Tal exigencia haría inútil la delegación prevista en el artículo 338, y crearía un marco rígido dentro del cual no podrían obrar las autoridades competentes”. (Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-482 de 1996). Ahora bien, como lo manifestó la Sala Plena del Consejo de Estado mediante sentencia del 16 de junio de 1998, la naturaleza de los ingresos que percibe el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería tienen el carácter de tasas y por ello su imposición debe respetar los lineamientos constitucionales trazados por el artículo 338. Lo anterior indica que la ley ha de determinar los parámetros dentro de los cuales la administración puede fijar la tarifa del tributo. El artículo 26 objetado prevé que el valor de las tarifas de los derechos de matrículas, tarjetas, permisos temporales, certificados y constancias, será fijado “de manera razonable de acuerdo con su determinación” . Para el Despacho, esa expresión lejos de consagrar “pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia para determinar los costos y beneficios que inciden en la tarifa”2, lo que hace es darle total autonomía al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería para establecer

las mencionadas tasas, desconociéndose de esa forma un principio fundante de la tributación cual es el de nullum tributum sine lege.

6. Conclusión 2 Corte Constitucional, sentencia C-155 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo

10 Por lo expuesto, el Procurador General de la Nación concluye que son FUNDADAS las objeciones del Ejecutivo respecto de la expresión “ente autónomo con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y organización interna propia, de acuerdo con sus necesidades y determinación”, contenida en el artículo 25, y de los artículos 26, 27. 28 y 80 del proyecto de ley 044 de 2001 Senado – 218 de 2002 Cámara, "Por medio de la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la Ingeniería y de sus Profesiones Afines, auxiliares, se adopta el Código de Etica Profesional y se dictan otras disposiciones". Por tanto, se solicita a esa Corporación que declare la INEXEQUIBILIDAD de los mismos. Señores Magistrados,

JOSÉ EDGARDO MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación AAJJ/MMRO/ncdem.