PGN - SERVICIO PUBLICO DE EDUCACION - Estándares de calidad

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., mayo 14 de 2003 Alegato No. 125 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sección Primera Magistrado Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

Ref.: Expediente No. 7393

Procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto en el asunto de la referencia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales. ANTECEDENTES El ciudadano YESID HUMBERTO CESPEDES CALDERON, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A., demandó se declare la nulidad de los decretos 792 de mayo de 2001 “por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado e ingeniería y 917 de mayo 22 de 2001, “por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado en ciencias de la salud”, expedidos por el Gobierno Nacional, por considerarlos violatorios de los preceptos contenidos en los artículos 68 y 69 de la Constitución Política y los artículos 28 y 32 de la ley 30 de 1992, que consagran la autonomía universitaria, como competencia exclusiva del legislador y que la inspección y vigilancia de la educación debe respetar dicha autonomía. Desarrolla el concepto de violación así: 1.- Los decretos acusados desbordan la potestad reglamentaria y con ello la autonomía universitaria, porque ha dicho la Corte que esa potestad no es absoluta, pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la

ley, sin que puedan alterar su espíritu como ocurre en este caso. 2.- Se desconoce la autonomía universitaria porque de acuerdo con el artículo 69 de la Carta es de competencia exclusiva del legislador. El Estado al ejercer la inspección y vigilancia, con el objeto de velar por la calidad de la educación, debe tener siempre presente que debe garantizar la autonomía universitaria, lo cual no se hizo en este caso, al imponerles a las universidades estándares mínimos que deben cumplir para la apertura de programas, creándole una excepción a la autonomía, que debería ser objeto de ley y no de decretos reglamentarios. 3.- La Corte Constitucional en reiteradas sentencias ha fijado el alcance de la autonomía universitaria y ha señalado que implica la consagración de una regla general que consiste en la libertad de acción de los centros educativos superiores, de tal modo que las restricciones son excepcionales y deben estar previstas en la ley. Es en las normas legales en donde se encuentran los límites de la autonomía, para que las universidades no se constituyan en islas dentro del sistema jurídico, y por el contrario, cumplan la función social que corresponda a la educación y a la tarea de promover el desarrollo armónico de la persona. La autonomía universitaria es predicable tanto de las universidades públicas como de las privadas y con el objeto de asegurar las condiciones que posibiliten el ejercicio de la enseñanza y la investigación, al margen de las ingerencias del Gobierno en virtud de la capacidad para autodeterminarse, autogobernarse y autolegislarse colectivamente. Imponer equivocadamente los alcances de inspección y vigilancia al esquema de evaluación de los

programas ya autorizados es contrario a toda lógica. Contestación de la demanda.- El Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda y defendió la legalidad de la norma acusada en los siguientes términos: 1.- El demandante no precisa el sentido y alcance del concepto de violación, con relación a la autonomía universitaria y la función de inspección y vigilancia, dejando de lado importantes desarrollos jurisprudenciales tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, que han abundado en razones sobre los límites a la autonomía; tampoco examina las funciones específicas de inspección y vigilancia que la ley 30 de 1992 le confieren al Presidente de la República para velar por la calidad de la educación, ni se detiene en la noción de estándares de calidad, ni menos en la forma como se estructuran en el decreto demandado. El papel del Estado en la educación es fundamental, basado en el marco jurídico integrado por el conjunto de principios, fines y valores consagrados en la Constitución Política y en la ley 30 de 1992. La autonomía universitaria es un derecho-deber, encuentra su límite en el Estado al cual le corresponde velar por la calidad de la educación, por el adecuado cumplimiento del servicio, la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos, para lo cual la ley le otorga la facultad de adelantar procesos de verificación y de adoptar mecanismos de evaluación de la calidad de los programas. El artículo 32 de la ley 30 contempla varios objetivos fundamentales a cargo del Presidente de la República en el ejercicio de las facultades de inspección y vigilancia, entre los que se encuentran el de velar por la calidad de la

educación, dentro del respeto a la autonomía universitaria y a las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación, y cátedra y de otro lado, el que se refiere a la obligación de velar por el adecuado cubrimiento de los servicios de educación superior. El artículo 31 de la ley 30 de 1992 contempla como parte de la orientación que debe tener la inspección y vigilancia la de propender por la creación de mecanismos de evaluación de la calidad de los programas académicos de las Instituciones de Educación Superior. El concepto de la calidad de la enseñanza encuentra en la ley 30 algunos parámetros orientadores , el artículo 6° incluye como parte de los objetivos de la educación superior prestar un servicio con calidad, haciendo referencia a resultados académicos, medios y procesos empleados, infraestructura institucional, dimensiones cualitativas y cuantitativas y condiciones en que se desarrolla cada institución. La verificación que ordena la ley 30 de 1992, faculta al Estado a determinar si los programas académicos se encuentran conformes con los objetivos, que la Constitución, la ley 30 y los decretos reglamentarios contemplan. No se observa en los decretos acusados una ingerencia indebida del Presidente de la República en la autonomía universitaria, no interviene en la definición de programas, ni en su contenido, ni en su estructura curricular, se limita a verificar que los programas creados cuenten con unas condiciones básicas de calidad y no vayan en detrimento del adecuado servicio. Además la verificación puede desarrollarse a través de diferente tipo de instrumentos como visita de observación, revisión documental, petición de información etc. No solo con fines de información sino también para

identificar disfuncionalidades o desajustes y proponer correctivos o reforzar positivamente lo existente. El registro como condición para ofrecer el programa, es consecuencia de la función que la ley 30 le atribuye al Estado de velar por la calidad de la educación y por su adecuado cubrimiento. Si bien es cierto que la Carta Política reconoce una prerrogativa especial a las Universidades, dicha prerrogativa tiene límites, pues la autonomía universitaria se centra en la facultad que tienen la s universidades para señalar sus planes de estudio, métodos y sistemas de investigación, pues la misma Constitución le señala los límites. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PUBLICO Pretende el actor se declare la nulidad de los decretos 792 y 917 de 2001, que establecen los estándares de calidad en programas académicos de pregrado en ingeniería y ciencias de la salud, por considerar que son violatorios del principio de autonomía reconocido por la Constitución Política y la ley, a las Universidades.

Los decretos acusados: 1.- Decreto 917 de mayo 22 de 2001, por el cual se establecen los estándares de calidad en programas académicos de pregrado en Ciencias de la Salud, fue expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 11 del Artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, y Considerando: “Que le corresponde al Estado de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y el artículo 3° de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la educación; Que de conformidad con el artículo 29 literal c)

de la Ley 30 de 1992, las Instituciones de Educación Superior gozan de autonomía para crear y desarrollar sus programas académicos, con sujeción a la Constitución y a la Ley; Que los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación superior deberán velar por su calidad dentro del respeto de la autonomía universitaria, según lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 30 de 1992; Que la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de la educación superior y de sus Instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad referido a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución; Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios para la cumplida ejecución de leyes; Que es necesario reglamentar estándares de calidad en los programas académicos de pregrado en las Ciencias de la Salud”, 2.- Decreto número 792 de mayo 8 de 2001, por el cual se establecen estándares de calidad en programas académicos de pregrado en Ingeniería, expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y la Ley 30 de 1992, y “CONSIDERANDO Que le corresponde al Estado de acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política y el artículo 3 de la Ley 30 de 1992, velar por la calidad de la educación; Que de conformidad con el artículo 29 literal c) de la Ley 30 de 1992,

las Instituciones de Educación Superior gozan de autonomía para crear y desarrollar sus programas académicos, con sujeción a la Constitución y a la Ley; Que la Ley 30 de 1992 señala como objetivo de la educación superior y de sus Instituciones, prestar a la comunidad un servicio con calidad referido a los resultados académicos, a los medios y procesos empleados, a la infraestructura institucional, a las dimensiones cualitativas y cuantitativas del mismo y a las condiciones en que se desarrolla cada institución; Que los procesos de evaluación que apoyen, fomenten y dignifiquen la educación superior deberán velar por su calidad dentro del respeto de la autonomía universitaria, según lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 30 de 1992; Que corresponde al Presidente de la República expedir los decretos necesarios para la cumplida ejecución de leyes; Que es necesario reglamentar estándares de calidad en los programas académicos de pregrado en la Ingeniería”. El cuestionamiento jurídico está en establecer si al fijar los estándares de calidad en programas académicos de pregrado en ingeniería y ciencias de la salud, el Gobierno Nacional desconoció el principio de la autonomía universitaria. Sobre la autonomía universitaria el H. Consejo de Estado, se ha pronunciado en varias oportunidades al señalar que ella no es absoluta, está sujeta al ejercicio de la inspección, control y vigilancia que le otorgó la Carta Política al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa, acorde con lo establecido en el artículo 189 numeral 21. Así, esa Corporación se ha referido al tema: “2. 1. 1. Alcance de la autonomía universitaria

El principio de la autonomía universitaria debe interpretarse de manera sistemática, esto es, en concordancia con las demás disposiciones y principios constitucionales y legales atinentes al servicio público de la educación, en sus diferentes aspectos. Así lo ha precisado la Sala en sus pronunciamientos relativos a dicho principio. Es así como en sentencia de 23 de marzo de 2001, advirtió que "Ese principio de autonomía no puede entenderse, sin embargo, en los términos absolutos que parece considerarlo el demandante, pues es necesario tener presente que el alcance de esa garantía, consagrada por el artículo 69 constitucional, debe fijarse teniendo en cuenta el mandato del inciso 5° del artículo 67 ibídem, cuyo texto prescribe que "Corresponde al Estado regular y ejercer a suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos ...", así como la facultad presidencial de “ Ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley", en los términos del numeral 21 del artículo 189 constitucional." Agregó que “La inspección y vigilancia de la enseñanza que corresponde al Presidente de la República, a que aluden las normas precitadas, según el artículo 32 de la Ley 30 de 1992, se ejercerá a través del desarrollo de un proceso de evaluación que apoye, fomente y dignifique la educación superior, para velar por su calidad, dentro del respeto de la autonomía universitaria y de las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación y cátedra. Agrega el artículo que "El ejercicio de la

suprema inspección y vigilancia implica la verificación de que en la actividad de las instituciones de educación superior se cumplan los objetivos previstos en la presente ley y en sus propios estatutos, así como los pertinentes al servicio público cultural ya la función social que tiene la educación" (subrayas no son del texto ). Y concluyó que “En fin, el principio constitucional de la autonomía universitaria está inserto en un contexto de facultades del Estado para ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza superior, con miras a garantizar su calidad y el cumplimiento de los objetos legales y estatutarios en la actividad de las instituciones de educación superior ( subrayas no son del texto ). 1 Sentencia de 23 de marzo de 2001, expediente Núm. 5688, consejero ponente Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. Esta jurisprudencia fue ratificada en sentencia de 4 de octubre de 2001 , expediente Núm. 6463, consejera ponente doctora Oiga Inés Navarrete Barrero, al analizar el comentado principio: ". ..la autonomía universitaria no es absoluta, puesto que corresponde al Estado regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos (art. 67 C.N.); ya la ley establecer las condiciones requeridas para la creación y gestión de los centros educativos (artículo 68 C.N.), y dictar las disposiciones generales con arreglo a las cuales las universidades pueden darse sus directivas y regirse por sus estatutos (art. 69 C.N.)".

Esta norma del artículo 69 debe armonizarse con la del artículo 67 de la Constitución Política, según la cual la educación tiene una doble condición pues es al mismo tiempo un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Como servicio público es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. La norma constitucional es clara al señalar que "En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios". La Constitución Política en el artículo 189, numeral 21, asigna al Presidente de la República la función de ejercer la inspección y vigilancia de la enseñanza conforme a la ley y el numeral 22 , ibídem, la de ejercer la inspección y vigilancia de la prestación de los servicios públicos. Corresponde igualmente al Congreso, en los términos el artículo 150, numeral 8, la función de expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la Constitución. La Ley 30 de 1992, por la cual se organiza el servicio público de la Educación Superior, establece en el artículo 2 que la Educación Superior es un servicio público cultural, inherente a la finalidad social del Estado. Reconoce también que el Estado garantiza la autonomía universitaria y vela por la calidad del servicio educativo a través del ejercicio de la suprema inspección y vigilancia de la educación superior. ( ...) La autonomía universitaria tiene como contenido esencial "la capacidad de autoregulación filosófica y de autodeterminación administrativa de la persona jurídica que presta el servicio público de educación superior", ya que su incidencia

en el ámbito universitario se ha traducido en dos aspectos, esenciales: uno de ellos relacionado con la concepción ideológica de la universidad y otro atinente a la posibilidad de otorgarse sus directivas y de definir la organización interna propia de índole administrativa, académica y presupuestal, como reflejo de su singularidad. Sin embargo, esas libertades de autodeterminación y autoregulación de las universidades no son absolutas y presentan algunos límites constitucionales: a) la enseñanza está sometida a la inspección y vigilancia del Presidente de la República (C. P. arts. 67 y 189-21); b) la prestación del servicio público de la educación exige el cumplimiento estricto de la ley (C.P. art. 150-2,'3). Por ende, la autonomía universitaria no excluye la acción legislativa, como quiera que ésta lino significa que haya despojado al legislador del ejercicio de regulación que le corresponde", c) el respeto por los derechos fundamentales también limita la autonomía universitaria. A guisa de ejemplo encontramos que los derechos laborales, el derecho a la educación, el debido proceso, la igualdad, limitan el ejercicio de esta garantía." En estos términos, el hecho que el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria, expidiera los decretos 792 y 917, en desarrollo de la ley 30 de 1992, estableciendo los estándares de calidad en los programas académicos de pregrado en ingeniería y ciencias de la salud, particularmente en ejercicio de las facultades de regulación, inspección y control que le han sido asignadas por la Constitución y la ley , con miras a garantizar la calidad

de los programas universitarios, no implica un desconocimiento del principio de la autonomía universitaria, sino que constituye una expresión del poder y de la función policiva a cargo del Estado. Por esta razón, esta agencia del Ministerio Público estima que las pretensiones del actor no tienen vocación de prosperidad y así solicita muy respetuosamente a esa H. Corporación, se declare. Atentamente,

MARTHA CLEMENCIA MENDOZA ARDILA

Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado