PGN - SERVIDOR PUBLICO - Definicion y alcances

COMPETENCIA OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIOInvestigar y sancionar a docentes universitarios vinculados con contrato de hora catedra u ocasional. REGIMEN LABORAL DE DOCENTES-Categorización y normatividad Pues bien, cabe partir por señalar que, en el régimen especial de las universidades del Estado, previsto en la Ley 30 de 1992 , así se categorizó, en un principio, al personal docente con fundamento en la modalidad de vinculación, y en consideración a las necesidades singulares, específicas y propias de estas organizaciones:

ELEMENTOS

CATEGORÍA DE

RÉGIMEN

PROFESORES VINCULACIÓN DEDICACIÓN ESTATUS PRESTACIONAL Nombramiento, previo Exclusiva, tiempo De planta o concurso de méritos completo, medio tiempo, Empleados públicos Si de carrera cátedra Contrato de prestación de Horas acordadas en el De cátedra Contratistas No servicios período académico Servicios transitorios Tiempo completo o No son empleados Ocasionales reconocidos mediante medio tiempo públicos ni No resolución trabajadores oficiales SERVIDOR PUBLICO-Definición y alcances/SERVIDOR PUBLICO -Funciones y obligaciones como docente. Y aun cuando el legislador les dio el tratamiento de particulares a los profesores de cátedra y a los ocasionales , la Corte Constitucional —al declarar inexequibles algunos apartes de los artículos 73 y 74 de la citada ley, y así reconocerles los derechos constitucionales (prestaciones sociales) que como servidores del Estado tienen dichos docentes—, los clasificó como servidores públicos, bajo las siguientes

consideraciones: 1) Son servidores públicos al servicio del Estado, que están vinculados al servicio público de la educación: «Los servidores públicos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 de la Carta, son aquellos que desempeñan funciones públicas; algunos de ellos lo hacen de manera temporal […]. En el caso analizado, nos encontramos ante docentes que por un período de tiempo determinado prestan sus servicios como profesores en las universidades estatales u oficiales […] esta misma interpretación cabe aplicarla a los profesores de cátedra […] pues ellos son servidores públicos que están vinculados a un servicio público». 2) Todas las categorías deben cumplir las mismas funciones y obligaciones, y acreditar similares requisitos de formación y experiencia: los docentes (de planta, catedráticos y ocasionales) cumplen las mismas funciones dirigidas al logro del objetivo esencial: propender a la creación, generación y adecuación del conocimiento y educar integralmente a los individuos que acuden a ella; tienen las mismas obligaciones; deben acreditar el cumplimiento de los requisitos y condiciones mínimas exigibles para el desarrollo de una actividad académica de calidad… Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 6015878750, ext. 12335 www.procuraduria.gov.co REGIMEN LABORAL DE DOCENTES-Pronunciamiento de la Corte Constitucional. …Al respecto, puntualizó la Corte: [N]o se trata de identificar o fundir en una sola las dos categorías de profesores a que se refieren los artículos 72 y 74 de la Ley 30 de 1992; los profesores

empleados públicos que no son de libre nombramiento y remoción, los cuales ingresan por concurso, y los profesores ocasionales, son dos categorías distintas, que se originan en necesidades institucionales diferentes, y que se diferencian en cuanto al modo de vinculación y la transitoriedad de la segunda; sin embargo, en ambas se genera una relación de trabajo […] [y los] profesores de cátedra tienen también una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales […]. REGIMEN LABORAL DE DOCENTES-Categorización. Entonces, con fundamento en lo expuesto en precedencia , las tres categorías de profesores son servidores públicos:

CATEGORÍA DE PROFESORES ESTATUS

De planta o de carrera Servidores públicos: empleados públicos.

Servidores públicos: clase distinta a los empleados públicos y a los trabajadores De cátedra oficiales, que están al servicio del Estado.

Servidores públicos: clase distinta a los empleados públicos y a los trabajadores Ocasionales oficiales, que están al servicio del Estado.

DOCENTES-Posición doctrinal/ DOCENTES-Se consideran servidores públicos y pueden ser sancionados. Por consiguiente, se procede a unificar la posición doctrinal vertida en los conceptos C-137 – 2011, C-146 – 2011, C-278 – 2012, C-92 – 2014, C-127 – 2014, C-36 – 2015, C-86 – 2015, C-93 – 2015, C-160 – 2015, C-152 – 2017, C-196 – 2018 y C-44 – 2021,

en el sentido de que a los docentes de planta, catedráticos y ocasionales se les aplica el Código General Disciplinario, al ser sujetos disciplinables, en su condición de servidores públicos . Bogotá, D. C., 19/01/2023 C-169 – 2021

SALIDA 20/01/2023

Doctor

JESÚS ALBERTO CASTILLO CASTILLO

Jefe Unidad de Control Disciplinario Interno Universidad de Córdoba 2 Carrera 6 77-305 Montería (Córdoba) jesus.castillo@correo.unicordoba.edu.co disciplinario@correo.unicordoba.edu.co contacto@correo.unicordoba.edu.co Ref.: Respuesta consultas rads. E-2021-577043 del 14/10/2021 y E-2022-326048 del 09/06/2022 (C-2021-2100230) Respetado doctor: En atención a sus consultas de la referencia, mediante las cuales solicita que se emita concepto jurídico en torno a la competencia de la OCID para investigar y sancionar disciplinariamente a los docentes universitarios vinculados a través de contratos a término fijo o resoluciones de nombramiento bajo la categorización de catedráticos (horas cátedra) u ocasionales, me permito manifestarle lo siguiente: Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 20001, modificado por el artículo 4 del Decreto Ley 1851 de 20212, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que

puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. Pues bien, cabe partir por señalar que, en el régimen especial de las universidades del Estado, previsto en la Ley 30 de 19923, así se categorizó, en un principio,4 al personal docente con fundamento en la modalidad de 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 2 «Por el cual se modifican los Decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». 3 «Por la cual se organiza el servicio público de la educación superior». 4 «ARTÍCULO 70. Para ser nombrado profesor de universidad estatal u oficial se requiere como mínimo poseer título profesional universitario. // Su incorporación se efectuará previo concurso público de méritos cuya reglamentación corresponde al Consejo Superior Universitario. // El Consejo Superior Universitario reglamentará los casos en que

se pueda eximir del título a las personas que demuestren haber realizado aportes significativos en el campo de la técnica, el arte o las humanidades. ARTÍCULO 71. Los profesores podrán ser de dedicación exclusiva, de tiempo completo, de medio tiempo y de cátedra. // La dedicación del profesor de tiempo completo a la universidad será de cuarenta horas laborales semanales. ARTÍCULO 72. Los profesores de dedicación exclusiva, tiempo completo y medio tiempo están amparados por el régimen especial previsto en esta Ley y aunque son empleados públicos no son de libre nombramiento y remoción, salvo durante el período de prueba que establezca el reglamento docente de la universidad para cada una de las categorías previstas en el mismo. ARTÍCULO 73. Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales; son contratistas y su vinculación a la entidad se hará mediante contrato de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos. // Los contratos a que se refiere este artículo no estarán sujetos a formalidades distintas a las que se acostumbran entre particulares. El régimen de estipulaciones será el determinado por la naturaleza del servicio y el contrato podrá darse por terminado sin indemnización alguna en los casos de incumplimiento de los deberes previstos en la ley o en el contrato. // Estos contratos requieren, para su perfeccionamiento, el registro presupuestal correspondiente. ARTÍCULO 74. Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución y no gozarán del

3 vinculación, y en consideración a las necesidades singulares, específicas y propias de estas organizaciones:

ELEMENTOS

CATEGORÍA DE

RÉGIMEN

PROFESORES VINCULACIÓN DEDICACIÓN ESTATUS PRESTACIONAL Nombramiento, previo Exclusiva, tiempo De planta o concurso de méritos completo, medio tiempo, Empleados públicos Si de carrera cátedra Contrato de prestación de Horas acordadas en el De cátedra Contratistas No servicios período académico Servicios transitorios Tiempo completo o No son empleados Ocasionales reconocidos mediante medio tiempo públicos ni No resolución trabajadores oficiales Y aun cuando el legislador les dio el tratamiento de particulares a los profesores de cátedra y a los ocasionales5, la Corte Constitucional6 —al declarar inexequibles algunos apartes de los artículos 737 y 748 de la citada ley, y así reconocerles los derechos constitucionales (prestaciones sociales) que como servidores del Estado tienen dichos docentes—, los clasificó como servidores públicos, bajo las siguientes consideraciones: 1) Son servidores públicos al servicio del Estado, que están vinculados al servicio público de la educación: «Los servidores públicos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 123 de la Carta, son aquellos que desempeñan funciones públicas; algunos de ellos lo hacen de manera temporal […]. En el caso analizado, nos encontramos ante docentes que por un período de tiempo determinado prestan sus servicios como profesores en las universidades estatales u oficiales […] esta misma interpretación cabe aplicarla a los profesores de cátedra […] pues ellos son servidores públicos

que están vinculados a un servicio público». 2) Todas las categorías deben cumplir las mismas funciones y obligaciones, y acreditar similares requisitos de formación y experiencia: los docentes (de planta, catedráticos y ocasionales) cumplen las mismas funciones dirigidas al logro del objetivo esencial: propender a la creación, generación y adecuación del conocimiento y educar integralmente a los individuos que acuden a ella; tienen las mismas obligaciones; deben acreditar el cumplimiento de los requisitos y condiciones mínimas exigibles para el desarrollo de una actividad académica de calidad. La diferencia estriba en su forma de vinculación y en su temporalidad, tienen su origen en necesidades régimen prestacional previsto para estos últimos». 5 Sobre el particular, en la sentencia C-6/96, se indicó que «[e]s claro, que […] la categoría "profesores ocasionales" es una creación de la ley, específicamente de la Ley 30 de 1992, por la cual se organizó el servicio público de la educación superior; a través de ella se determinó un régimen especial para particulares, profesores en este caso, que presten temporalmente sus servicios en universidades estatales u oficiales […]». 6 Cfr. sentencia C-6/96. 7 «ARTÍCULO 73. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los profesores de cátedra no son empleados públicos ni trabajadores oficiales; son contratistas y su vinculación a la entidad se hará mediante contrato de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos. // Los contratos a que se refiere este artículo no estarán sujetos a formalidades distintas a las que se acostumbran entre particulares. El régimen de estipulaciones será el

determinado por la naturaleza del servicio y el contrato podrá darse por terminado sin indemnización alguna en los casos de incumplimiento de los deberes previstos en la ley o en el contrato. // Estos contratos requieren, para su perfeccionamiento, el registro presupuestal correspondiente». 8 «ARTÍCULO 74. Serán profesores ocasionales aquellos que con dedicación de tiempo completo o de medio tiempo, sean requeridos transitoriamente por la entidad para un período inferior a un año. // <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Los docentes ocasionales no son empleados públicos ni trabajadores oficiales, sus servicios serán reconocidos mediante resolución y no gozarán del régimen prestacional previsto para estos últimos». 4 y expectativas, unas permanentes y otras eventuales. Al respecto, puntualizó la Corte: [N]o se trata de identificar o fundir en una sola las dos categorías de profesores a que se refieren los artículos 72 y 74 de la Ley 30 de 1992; los profesores empleados públicos que no son de libre nombramiento y remoción, los cuales ingresan por concurso, y los profesores ocasionales, son dos categorías distintas, que se originan en necesidades institucionales diferentes, y que se diferencian en cuanto al modo de vinculación y la transitoriedad de la segunda; sin embargo, en ambas se genera una relación de trabajo […] [y los] profesores de cátedra tienen también una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales […]. Entonces, con fundamento en lo expuesto en precedencia9, las tres

categorías de profesores son servidores públicos:

CATEGORÍA DE PROFESORES ESTATUS

De planta o de carrera Servidores públicos: empleados públicos.

De cátedra Servidores públicos: clase distinta a los empleados públicos y a los trabajadores 9 Pronunciamiento que fue recapitulado y reiterado en las sentencias C-517/99 C-1435/00 y C-399/07, y en las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 23/03/00, expediente 144/98 Decretos del Gobierno; c. p. ANA MARGARITA OLAYA FORERO: «I.- Alcances de la declaratoria de inexequibilidad del artículo 73 de la Ley 30 de 1992 frente a la norma acusada. // Uno de los motivos esgrimidos por el señor Defensor del Pueblo para impugnar las frases de la norma acusada, es la declaratoria de inexequibilidad del artículo 73 de la Ley 30 de 1992 ordenada por la Corte Constitucional mediante sentencia C-006 del 18 de enero de 1996, en la cual se definió que los docentes horacátedra no son contratistas sino servidores públicos, en virtud de la relación laboral que se da entre éstos y la Universidad; que por ello, al consagrar el artículo 12 del Decreto 1444 de 1992 la expresión "vinculados mediante contrato de prestación de servicio", que igualmente contemplaba el citado artículo 73 que fue declarado inexequible, la norma reglamentaria se torna en inconstitucional, por tener el mismo vicio del precepto legal, argumento que resulta acertado. // En efecto, por la

declaratoria de inexequibilidad del artículo 73 de la citada Ley 30 de 1992, desapareció del universo jurídico la contratación de docentes hora - cátedra mediante la modalidad de "contrato de prestación de servicios", pues la sentencia de la Corte Constitucional fue muy clara en expresar que estos docentes tienen una relación laboral subordinada; por tal virtud, en los términos de la Corte Constitucional "son servidores públicos que están vinculados a un servicio público y en consecuencia los respectivos actos administrativos determinarán las modalidades y efectos de su relación jurídica de acuerdo con la ley". Teniendo entonces estos docentes una relación laboral subordinada y no el carácter de contratistas, forzoso es concluir que la frase que contempla la norma reglamentaria acusada "vinculados mediante contrato de prestación de servicios", se encuentra afectada de inconstitucionalidad, por seguir la suerte de la disposición legal a la cual se encuentra ligada, lo que impone su declaratoria de nulidad, por la misma inconstitucionalidad al tenor del artículo 84 inciso 2º del Código Contencioso Administrativo». // Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia del 21/06/18, rad. 0500123-31-000-2010-01720-01(21833); c. p. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ: «Si bien la versión original de la norma señalada establecía que los docentes de cátedra eran «contratistas» y que su vinculación se perfeccionaba mediante «contrato de prestación de servicios», esas disposiciones fueron declaradas inexequibles por la Corte

Constitucional en la sentencia C-006 de 1996. // De acuerdo con el criterio decantado por la Corte en el pronunciamiento anotado, los profesores de cátedra a que se refiere el artículo 73 ibidem son «servidores públicos que están vinculados a un servicio público» mediante una relación laboral subordinada, por cuanto cumplen una prestación personal de servicio, igual a la que realizan los profesores de tiempo completo, de medio tiempo o los llamados ocasionales a que se refiere el artículo 74 y, en esa medida, devengan una remuneración por el trabajo desempeñado y están sujetos a una subordinación como se les exige a los otros, como horarios, reuniones, evaluaciones, etc., contemplados en el reglamento. // En una línea similar, a través del concepto 880, del 27 de agosto de 1996, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó que, si bien la relación entre el docente de hora-cátedra y la institución de educación superior oficial en la que presta estos servicios no es la misma que se da con el empleado público o el trabajador oficial, sí se trata de una relación de carácter laboral, de naturaleza especial, de tipo convencional, sometida en cada caso a lo previsto en la ley, y en los estatutos y reglamentos de la respectiva institución de educación superior. // Esta misma postura ha sido adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, órgano de cierre en asuntos laborales relativos a la función pública, que en reiterada jurisprudencia ha reconocido que la relación entre las instituciones de educación superior del orden público y el personal vinculado mediante la modalidad de cátedra es de naturaleza laboral, subordinada, y que, por

dicho motivo, los profesores de cátedra son acreedores de las prestaciones sociales que manda la ley». Otras sentencias son las siguientes: del 05/10/06, exp. 2578-2003, c. p.: JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE; del 12/08/10 y del 07/02/13, exp. 2001-08 y 1181-12, c. p.: BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ; del 13/07/13, exp. 2669-12, c. p.: ALFONSO VARGAS RINCÓN; del 22/08/13, exp. 2371-12, c. p.: GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN; del 30/11/17, exp. 3280-14, c. p.: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ; y del 22/03/18, exp. 4794-15, c. p.: CÉSAR PALOMINO CORTÉS. TAMBIÉN Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, providencia del 02/12/21, rad. 25000-23-42-000-2017-05197-02(0711-21), c. p.: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. 5 oficiales, que están al servicio del Estado.

Servidores públicos: clase distinta a los empleados públicos y a los trabajadores Ocasionales oficiales, que están al servicio del Estado.

Por consiguiente, se procede a unificar la posición doctrinal10 vertida en los conceptos C-137 – 2011, C-146 – 2011, C-278 – 2012, C-92 – 2014, C-127 –

2014, C-36 – 2015, C-86 – 2015, C-93 – 2015, C-160 – 2015, C-152 – 2017, C-196 – 2018 y C-44 – 2021, en el sentido de que a los docentes de planta, catedráticos y ocasionales se les aplica el Código General Disciplinario, al ser sujetos disciplinables, en su condición de servidores públicos11. Resta agregar que esta respuesta, expedida a instancia del consultante, reviste un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201112 y 39 de la Resolución 330 de 202113. Atentamente, ORIGINAL FIRMADO POR VALENTINA MAHECHA VARÓN Procuradora auxiliar para asuntos disciplinarios Proyectó XPGH C-169 – 2021

E-2021-577043 y E-2022-326048

(C-2021-2100230) 10 La labor consultiva de unificación en materia disciplinaria, que está consagrada en el artículo 9.°-4 del Decreto Ley 262/00, corresponde a un deber legal asignado a esta dependencia, de carácter oficioso, y en caso de que se considere necesario su ejercicio «con el fin de orientar el cumplimiento de las funciones de tal naturaleza». 11 «ARTÍCULO 25. DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley. // Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998; son servidores públicos

disciplinables los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. // Los indígenas que ejerzan funciones públicas o administren recursos del Estado, serán disciplinados conforme a este código». 12 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 13 «ARTÍCULO 39. DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». 6