PGN - SESIONES EXTRAORDINARIAS DEL CONGRESO - Al momento de iniciarse las sesiones debe es

Procurador General SESIONES EXTRAORDINARIAS-Al momento de iniciarse las sesiones debe estar publicado el decreto de convocatoria En vista de los anteriores medios de prueba, no hay duda alguna de que el Decreto 4906 del 16 de diciembre 2009, por medio del cual se convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, a realizarse los días 17 y 18 de diciembre de 2009, terminó de imprimirse en los talleres de la Imprenta Nacional de Colombia el día viernes 18 de diciembre de 2009 a las 07:30 a.m. Esta circunstancia permite afirmar que para el momento en el cual se iniciaron las sesiones extraordinarias el día 17 de diciembre de 2009, dicho decreto aún no había sido publicado en el Diario Oficial. PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Deber de publicar los informes de conciliación de los proyectos de ley Respecto al cargo de no haberse publicado, con un día de anticipación, los informes de conciliación de los proyectos votados en las sesiones del Congreso de la República, conforme a lo establecido en el artículo 161 Superior, sobre la publicación, con por lo menos un día de anticipación, de los textos conciliados serán puestos a consideración de las sesiones plenarias de las cámaras legislativas, porque la sesión plenaria correspondiente del Senado de la República se llevó a cabo el día 17 de diciembre a las 12.05 de la mañana, es decir, antes de haberse publicado las gacetas indicadas, incluso si se aceptara que, para estos efectos, vale la publicación en internet. Por ello, existe un vicio en el proceso de formación de las leyes en comento.

PRINCIPIO DE PUBLICIDAD-Deber de anunciar los proyectos de ley a votar Respecto del cargo de no haberse efectuado, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de diciembre de 2009, el anuncio del proyecto correspondiente a la Ley 1380 de 2010, para ser votado en la sesión plenaria del día siguiente, se tiene que el hecho es cierto, pues en la Gaceta del Congreso 50 de 2010, en la que se da cuenta de dicha sesión, no aparece el respectivo anuncio. Esta conducta vulnera lo establecido en el artículo 160 Superior. Por ello, también en este caso se advierte la existencia de un vicio en el proceso de formación de esta ley. Bogotá, D.C., 11 de abril de 2011 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010.

Procurador General Concepto 5140

Actora: SILVIA ISABEL REYES CEPEDA.

Magistrado Ponente: NILSON PINILLA PINILLA.

Expediente D-8383. Concepto 5140 De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda que presentó la ciudadana SILVIA ISABEL REYES CEPEDA contra las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010, por vicios en su proceso de formación.

1. Planteamiento de la demanda.

En la demanda se afirma que en el proceso de formación de las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010 se vulneró el principio de publicidad. Cuatro circunstancias se aducen para sustentar esta afirmación, a saber: (i) que en la sesión plenaria del Senado de la República del 16 de diciembre de 2009 no se hizo el anuncio de los proyectos que corresponden a las leyes indicadas, para ser votados en la sesión del 17 de diciembre de 2009; (ii) que no consta que el orden del día de la sesión plenaria del Senado de la República del 17 de diciembre hubiera sido publicado previamente; (iii) que era imposible físicamente publicar los informes de conciliación de los proyectos correspondientes a las Leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010, el 16 de diciembre de 2009, porque éstos proyectos fueron aprobados el mismo 16 de diciembre de 2009, lo cual contraría la disposición constitucional de que los informes de conciliación deben publicarse mínimo con un día de anticipación; y (iv) que en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de diciembre de 2009 no se anunció el proyecto correspondiente a la Ley 1380 de 2010, para ser votado en la sesión plenaria del 17 de diciembre de

2009. Se agrega que el Decreto 4906 de 2009, expedido el 16 de diciembre para convocar a sesiones extraordinarias al Congreso de la República los días 17 y 18 del mismo mes y año, no cumplió con el requisito de

2 Procurador General Concepto 5140

publicidad, porque su proceso de publicación en la Imprenta Nacional finalizó el viernes 18 de diciembre de 2009, a las 7.30 a.m., y estuvo disponible al público el día 21 de diciembre de 2009, a las 8.00 a.m. En palabras de la demandante: 2.4. En el caso que nos ocupa, cuando el Senado de la República sesionó el día 17 de diciembre de 2009, en la madrugada, con un lapso de diez minutos entre la sesión del día anterior y ésta, aún no había sido publicado el Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias, porque este apenas fue recibido en la Imprenta Nacional el día 16 de diciembre a las 10:45 pm. 2.5. En cuanto a la Cámara de Representantes, la sesión del día 17 de diciembre de 2009 comenzó a las 10:24 am (tiene un error en cuanto a la fecha), y a ese momento tampoco había sido publicado el Decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias porque, como dije anteriormente, el proceso de impresión del Diario Oficial terminó el día 18 de diciembre a las 7:30 am y estuvo a disposición del público el día 21 de diciembre a las 8:00 am. 2.6. Como consecuencia de lo anterior, y de no haber sido convocado el Congreso de la República a sesiones extraordinarias de conformidad con las disposiciones legales y, por tanto, de haberse omitido el requisito de publicidad, es claro que ni el Senado de la República ni la cámara de Representantes sesionaron de acuerdo con los requisitos constitucionales y legales, de manera que las sesiones adelantadas el día 17 de diciembre de 2009 no son válidas, ni lo son, por tanto, las decisiones en ellas adoptadas.

2. Problema jurídico.

Corresponde establecer si en proceso de formación de las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010, se vulneró el principio de publicidad, al haberse convocado al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, para los días 17 y 18 de diciembre de 2009, sin publicar previamente el decreto correspondiente; al no haberse anunciado previamente en la sesión plenaria del Senado de la República del 16 de diciembre de 2009, los proyectos que corresponden a las leyes indicadas para ser votados en la sesión del día siguiente; al no publicar previamente el orden del día de la sesión plenaria del Senado de la República del 17 de diciembre de 2009; al no publicar, con un día de anticipación, los informes de conciliación de los proyectos votados en las sesiones del Congreso de la República correspondientes a las Leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010; y, al no hacer, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de diciembre 3 Procurador General Concepto 5140 de 2009, el anuncio del proyecto correspondiente a la Ley 1380 de 2010, para ser votado en la sesión plenaria del día siguiente.

3. Análisis jurídico.

Al revisar los medios de prueba que obran en el expediente, se encuentra que el Gobierno Nacional convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, por medio del Decreto 4906 de 2009, expedido el 16 de diciembre de 2009 y publicado en el Diario Oficial 47.565 de esa misma

fecha. No obstante, según certificación expedida por el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional de Colombia, a solicitud del Magistrado Ponente para que obre dentro del presente proceso, el procedimiento real de publicación se inició con la recepción del citado decreto en la Imprenta Nacional de Colombia a las 10:45 p.m. del día 16 de diciembre y se terminó, con la puesta a disposición del público, el día lunes 21 de diciembre de 2009 a las 8:00 a.m. La certificación en comento dice: El decreto 4906 fue recibido en la entidad el día 16 de diciembre de 2009 a las 10:45 p.m. y publicado en el Diario Oficial 47.565 del 16 de diciembre de 2009, y a disposición del público en la ventanilla de Promoción y Divulgación de esta entidad, el día lunes 21 de diciembre de 2009 a las 8:00 a.m. Lo que se dice en esta certificación coincide con lo que se dice en otra certificación, dada por el Subgerente de Producción Encargado de la Imprenta Nacional de Colombia a la demandante, por medio del Oficio 1600-281-10, copia del cual obra dentro del presente proceso, en los siguientes términos: 1.- El Decreto 4906 fue recibido en la entidad el día 16 de diciembre de 2009 a las 10:45 p.m. / 2.- El decreto 4906 fue publicado en el Diario Oficial 47.565 del 16 de diciembre de 2009 cuyo proceso de impresión finalizó el día viernes 18 de diciembre del 2009 a las 07:30 a.m. Posteriormente se realizó (sic.) las actividades concernientes al área de Acabados en donde se

adicionó el Diario Único de Contratación Pública (DUCP) No. 1106. El Diario Oficial estuvo a disposición del público en la ventanilla de Promoción y Divulgación de esta entidad, el día lunes 21 de diciembre a las 08:00 a.m. 4 Procurador General Concepto 5140 En vista de los anteriores medios de prueba, no hay duda alguna de que el Decreto 4906 del 16 de diciembre 2009, por medio del cual se convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias, a realizarse los días 17 y 18 de diciembre de 2009, terminó de imprimirse en los talleres de la Imprenta Nacional de Colombia el día viernes 18 de diciembre de 2009 a las 07:30 a.m. Esta circunstancia permite afirmar que para el momento en el cual se iniciaron las sesiones extraordinarias el día 17 de diciembre de 2009, dicho decreto aún no había sido publicado en el Diario Oficial. La afirmación que se acaba de hacer, luego de verificarla con los medios de prueba que obran en el expediente, lleva al Ministerio Público a traer a cuento en este proceso lo dicho por la Corte, a modo de ratio decidendi, en la Sentencia C-141 de 2010, por medio de la cual declaró inexequible la Ley 1354 de 2009. En esta sentencia, la Corte consideró que el Decreto 4742 del 16 de diciembre de 2008, por medio del cual el Gobierno Nacional convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias para el 17 de diciembre de 2008, al haber sido recibido para su publicación en la Imprenta Nacional el 16 de diciembre de 2008 a las

11:00 p.m. y al haber terminado su proceso mecánico de impresión el 17 de diciembre de 2008 a las 6:20 p.m., no se ajustaba al principio de publicidad. En palabras de la Corte: De las pruebas allegadas al proceso la Corte constata que durante la sesión del 16 de diciembre en la plenaria de la Cámara de Representantes entre las 23 horas y 33 minutos y las 23 y 50 minutos1 fue recibido el texto del Decreto 4742 expedido ese mismo día por el Gobierno nacional, conformado para estos efectos por el Presidente de la República y el Ministro del Interior y de Justicia. Lo que se lee en la plenaria de la Cámara de Representantes es el texto del decreto, más no se indica que, para ese momento, éste se encuentre publicado en algún Diario Oficial. Sobre la publicación en el Diario Oficial, la Directora de la Imprenta Nacional, mediante certificación de octubre 29 de 2009, informó que el proceso mecánico que comprende la diagramación, digitación y corrección del material que contendría el Diario Oficial n. 47205 de 16 de diciembre de 2008 se inició a las 19 horas 45 minutos del día 16 de diciembre, finalizando al día siguiente, esto es el 17 de diciembre de 2008 a las 18 horas 20 minutos; en desarrollo de este proceso fue recibido el Decreto 4742 1 Acta de la sesión plenaria de Cámara de Representantes de 16 de diciembre de 2008 en Gaceta del Congreso n. 77, miércoles 25 de febrero de 2009, p. 147 a 152. 5 Procurador General Concepto 5140

de 2008 a las 23 horas del día 16 de diciembre de 2008. Adicionalmente, la Gerente confirmó que el contenido del Diario Oficial fue incluido en la página web de la Imprenta Nacional el día 17 de diciembre a las 16 horas 44 minutos. El contexto fáctico que debe analizar la Corte se completa con la información respecto del momento en que se realizó la sesión extraordinaria de la plenaria de la Cámara de Representantes, que de acuerdo con el acta inició a las 0 horas cinco minutos del 17 de diciembre de 20082. La comparación de los hechos con la normatividad aplicable al caso arroja que en el momento en que la plenaria de la Cámara de Representantes se reunió, el Decreto 4742 de 2008 que la convocaba a sesiones extraordinarias no había sido publicado en el Diario Oficial. Siendo este el escenario la Corte concluye que el Congreso, específicamente la Cámara de Representantes, a las 0 horas 5 minutos no había sido convocada válidamente a sesiones extraordinarias; en realidad, tal convocatoria sólo se presentó a partir de las 18 horas 20 minutos del 17 de diciembre, cuando finalizó el proceso de elaboración del Diario Oficial, momento a partir del cual se puede afirmar que el Decreto 4742 de 2008 fue publicado y, en consecuencia, entró en vigor y vinculó a los representantes destinatarios de la citación. Para la Corte resulta irrelevante que el Diario Oficial publicado el día 17 de diciembre a las 18 horas y 20 minutos tuviese fecha 16 de diciembre, pues este formalismo no sanea la afectación al principio de publicidad fundamental en el accionar del órgano legislativo.

4.4.5. Los efectos de las reuniones de las cámaras legislativas convocadas de forma contraria a la Constitución y al Reglamento del Congreso La consecuencia para los casos en que el órgano legislativo o alguna de sus cámaras se reúnen sin que se hayan cumplido los requisitos constitucionales y reglamentarios aplicables la consagra la propia Constitución en el artículo 149, que al respecto estableció: Toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama Legislativa del Poder Público, se efectúa fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes. Como se manifestó en el numeral anterior, al no haber sido publicado el Decreto 4742 de 2008 el día 16 de diciembre de 2008, debe entenderse que la convocatoria no se llevó a cabo por los mecanismos fijados por el ordenamiento jurídico. La consecuencia prevista por la Constitución en estos eventos arroja como resultado la nulidad de la sesión extraordinaria realizada el 17 de diciembre por la Cámara de Representantes y la carencia de efectos del acto que en ella tuvo lugar, es decir, la votación en segundo debate del proyecto de ley n. 138 de la Cámara de Representantes en el año 2008, que posteriormente se convertiría en la ley que en esta ocasión estudia la Corte Constitucional. Ante la existencia de un precedente judicial aplicable a este caso, pues se trata de dos situaciones fácticas semejantes, el principio de stare decisis

2 Gaceta del Congreso, n. 37, 16 de febrero de 2009, p. 8. 6 Procurador General Concepto 5140 exige respetar dicho precedente. En consecuencia, al no haberse publicado la convocatoria a sesiones extraordinarias antes de que éstas iniciaran, las sesiones carecen de validez y a los actos realizados en ellas no puede dárseles efecto alguno. Respecto del cargo de no haberse anunciado previamente, en la sesión plenaria del Senado de la República del 16 de diciembre de 2009, los proyectos que corresponden a las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010 para ser votados en la sesión del día siguiente, se encuentra que éste se basa en un hecho cierto, pues según consta en el Acta Plenaria 28 del 16 de diciembre de 2009, publicada en la Gaceta del Congreso 47 de 2010 (p. 126), sólo se dijo: “(p)or instrucciones de la Presidencia y, de conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que se discutirá (sic.) y aprobará (sic.) en la próxima sesión”, pero no se anunció ningún proyecto en concreto. Esta conducta, contraria a lo dispuesto por el artículo 160 Superior, constituye un vicio en el proceso de formación de tales normas. Respecto del cargo de no publicación previa del orden del día de la sesión plenaria del Senado de la República del 17 de diciembre de 2009 (Ley 5 de

1992. Artículo 82), no es posible pronunciarse, por cuanto no obra en el expediente prueba sobre el particular, ya que no fue aportada con la

demanda ni requerida en su momento por la Corte. Respecto al cargo de no haberse publicado, con un día de anticipación, los informes de conciliación de los proyectos votados en las sesiones del Congreso de la República, correspondientes a las Leyes 1375, 1377 y 1380 de 2010, se tiene que en la Gaceta del Congreso 1312 del 16 de diciembre de 2009, se publicó el informe de conciliación del Proyecto de ley 142 de 2008, Cámara - 351 de 2009, Senado (Ley 1375 de 2010), y en la Gaceta del Congreso 1313, con fecha 16 de diciembre de 2009, se publicaron los informes de conciliación de los Proyectos de ley 055 de 2008, Cámara349 de 2009, Senado (Ley 1380 de 2010), y 001 de 2008, Cámara; 286 de 7 Procurador General Concepto 5140 2009, Senado (Ley 1377 de 2010). Pese a la fecha de las gacetas en comento, la publicación real de dichos informes se hizo en internet el 17 de diciembre de 2009 a las 8:00 a.m. (Gaceta 1312), y el 17 de diciembre de 2009 a las 8:30 a.m. (Gaceta 1313). Así lo certifica el Subgerente de Producción de la Imprenta Nacional de Colombia en oficio que obra como prueba dentro del presente proceso, expedido a solicitud de la Corte. La anterior conducta va en contra de lo establecido en el artículo 161 Superior, sobre la publicación, con por lo menos un día de anticipación, de los textos conciliados que serán puestos a consideración de las sesiones

plenarias de las cámaras legislativas, porque la sesión plenaria correspondiente del Senado de la República se llevó a cabo el día 17 de diciembre a las 12.05 de la mañana, es decir, antes de haberse publicado las gacetas indicadas, incluso si se aceptara que, para estos efectos, vale la publicación en internet. Por ello, existe un vicio en el proceso de formación de las leyes en comento. Respecto del cargo de no haberse efectuado, en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 16 de diciembre de 2009, el anuncio del proyecto correspondiente a la Ley 1380 de 2010, para ser votado en la sesión plenaria del día siguiente, se tiene que el hecho es cierto, pues en la Gaceta del Congreso 50 de 2010 (p. 141 y 142), en la que se da cuenta de dicha sesión, no aparece el respectivo anuncio. Esta conducta vulnera lo establecido en el artículo 160 Superior. Por ello, también en este caso se advierte la existencia de un vicio en el proceso de formación de esta ley. El problema de fondo con los vicios analizados es la alta probabilidad de que se hayan adoptado decisiones intempestivas y desinformadas, lo cual es insubsanable como lo reiteró la Corte en el Auto 081 de 2008.

4. Conclusión.

8 Procurador General Concepto 5140 Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar INEXEQUIBLES las Leyes 1373, 1375, 1377, 1378 y 1380 de 2010. Señores Magistrados, MARTHA ISABEL CASTAÑEDA CURVELO Procuradora General de la Nación (E.). LJMO/JD Contreras B. 9