PGN - SINDICATO - Acción relacionada con la representación gremial

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO No. 081-001

Bogotá, D.C., junio 26 de 2001

HONORABLES CONSEJEROS DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDASUBSECCIÓN “A”

CONSEJERO PONENTE: NICOLAS PÁJARO PEÑARANDA

E. S. D.

REFERENCIA : EXPEDIENTE No. 892-99

ACTOR : UNIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS

BANCARIOS - U. N. E. B. - Y OTRO

DEMANDADO : NACIÓN - MINISTERIO DE TRABAJO Y

SEGURIDAD SOCIAL

ACCIÓN : NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO

1. LA DEMANDA Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal, a emitir su concepto en el proceso de la referencia, instaurado mediante demanda que en virtud de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentaron la UNIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS BANCARIOS - UNEB - , y ELIECER OROZCO CARRILLO, a través de apoderado, en la cual se pide como pretensión principal la declaratoria de nulidad del acto administrativo integrado por las resoluciones No. 000046 de 1998 (Ene. 23), No. 000297 de 2 1998 (Ago. 19) y No. 277 de 1998 (Dic. 23) originarias de funcionarios de la Dirección Regional de Trabajo y Seguridad Social de Antioquia, del MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, acto por medio del cual se aprobó la modificación total al REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO del

BANCO DE COLOMBIA S. A “ BANCOLOMBIA S. A”, y consecuencialmente, a título de restablecimiento del derecho, que se declare que para los trabajadores del antiguo BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO B.I.C. ha estado y continua vigente el REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO aprobado por la Resolución No. 1552 DE 1976 ( SEP. 14) del MINISTERIO DE

TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

En subsidio, se solicita que se declare la nulidad parcial del acto administrativo integrado por las referidas providencias, en cuanto aprobaron las siguientes estipulaciones del nuevo reglamento: artículo 1º, literal a) y literal c); artículo 14; artículo 39, literal b) y artículo 62 numeral 12; a título de restablecimiento el derecho, se declare que en esos asuntos se aplica el reglamento interno de trabajo del BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO, aprobado por la Resolución 1552 de 1976, la ley laboral y la convención colectiva de trabajo. En resumen, se narran los siguientes hechos: 1.1 Que el BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO adoptó el reglamento interno de trabajo aprobado por el MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, a través de la Resolución 1552 de 1976; dicho reglamento por mandato legal se considera incorporado al contrato de trabajo de cada servidor de la entidad, pero, el 21 de octubre de 1997 el banco solicitó a la Dirección Regional del Trabajo de Antioquia la aprobación de un nuevo reglamento modificatorio del anterior.

1. 2 Que el 3 de abril de 1998, mediante escritura pública número 633 otorgada en la Notaria 14 de Medellín se protocolizó la fusión por la cual el BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO absorvió al BANCO DE COLOMBIA, disuelto y sin liquidarse, y modificó su razón social por la de BANCOLOMBIA

S. A, con la posibilidad de girar también bajo la denominación BANCO DE COLOMBIA S. A, que entra a actuar como patrono sustituto de los antiguos

1. Betancur Jaramillo Carlos. Derecho Procesal Administrativo.

Editorial Señal Editora. 5a. Edición, Medellín. 2000. Pág. 315. 3 trabajadores del BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO, hecho que no suspende, ni modifica, ni extingue los contratos laborales existentes. 1. 3 Que mediante el acto impugnado y a través de la reforma del reglamento interno de trabajo, se modificó de manera unilateral los contratos individuales de los antiguos trabajadores del BIC, cuando dicho reglamento sólo debía aplicarse a quienes se vincularan al BANCO DE COLOMBIA S. A a partir de la ejecutoria del acto que aprobó el nuevo reglamento de trabajo. 1. 4 Que en este último reglamento, ilegalmente se aprobó el artículo primero inciso 2º literal a) que impone como único medio para practicar el examen de ingreso el que determine el Banco; el inciso 1º literal c) del mismo articulo que impone una intromisión en la vida privada y familiar del aspirante al inmiscuirsé en el cumplimiento de sus obligaciones familiares; el artículo 14 que cambia la

semana laborar de lunes a viernes, vigente durante más de 15 años, para algunos trabajadores de lunes a sábado, y, sin acuerdo entre las partes, el horario laboral de lunes a viernes, excediendo el tope de 8 horas diarias; el artículo 39 literal b) que impone una condición para los permisos sindicales, no prevista en la convención colectiva, y el artículo 62 numeral 12) que restringe el derecho de los trabajadores para colocar carteleras en los sitios de trabajo. 1. 5 Como normas violadas se invocan los artículos 14, 43, 68, 104, 105,107,109, y 467 del Código Sustantivo del Trabajo, y, 53 y 58 de la Constitución Política. Al fundamentar el concepto de violación se sostiene que aunque el patrono tiene derecho a adoptar, sin intervención ajena, el reglamento interno de trabajo, como éste, una vez adoptado, hace parte del contrato individual de cada trabajador, el patrono no puede modificar unilateralmente dicho reglamento sin desconocer y afectar el patrimonio contractual del servidor. Que la bilateralidad del contrato impone la reforma del reglamento por acuerdo o por convención colectiva, pero que únicamente puede aplicarse la reforma unilateral a los nuevos trabajadores. Que, al violar las normas citadas de conformidad con los criterios expuestos, el acto acusado es nulo, y, en consecuencia, para los trabajadores de la entidad continua vigente el reglamento anterior.

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4 Además, con base en los artículos 43 y 107 del Código Laboral sostiene que son ineficaces los preceptos del reglamento acusados de manera subsidiaria.

2. OPOSICIÓN DE LAS ENTIDADES DEMANDADAS 2.1 De Bancolombia S. A El apoderado general de la nueva institución bancaria BANCOLOMBIA S. A, resultante de la fusión del BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO S. A y el BANCO DE COLOMBIA S.A., dio respuesta oportuna al libelo demandatorio y acepta que se solicitó la aprobación de un nuevo reglamento por cuanto las nuevas disposiciones legales y los hechos lo ameritaban, y que en la legislación vigente se determina que es potestativo del patrono elaborar dicho reglamento interno, el cual se somete a la aprobación del MINISTERIO DE TRABAJO, máxime en casos como el de la fusión de las entidades bancarias, que no permiten en un sólo ámbito espacial la aplicación de dos reglamentos; que el proyecto de modificación contiene una proyección de la facultad disciplinaria del empleador y de las obligaciones mutuas. Que las imputaciones que se formulan a determinadas disposiciones carecen de sustento legal y no constituyen derechos adquiridos para los trabajadores.

Como excepciones previas formuló la de indebida representación de la persona jurídica y natural actoras, so pretexto en el caso del sindicato de no haber acreditado en legal forma su existencia y representación, y en el del demandante persona natural su condición de trabajador de la empresa; la de trámite inadecuado de la demanda por considerar que la acción propuesta,

nulidad y restablecimiento del derecho no era la procedente, sino la de nulidad. Como excepciones perentorias adujo la falta de capacidad jurídica sustantiva de parte del sindicato para instaurar la acción, y la de ausencia de derecho por restablecer, al considerar que en este evento no hay derechos adquiridos, ni un acto inmutable o inmodificable posible de resarcir. En el alegato de conclusión se refirió a la naturaleza del reglamento de empresa y a la potestad patronal para elaborarlo sin intervención de terceros; al trámite administrativo para la aprobación de tales reglamentos, y a la

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Editorial Señal Editora. 5a. Edición, Medellín. 2000. Pág. 315. 5 necesidad de agotar la vía gubernativa previa a la instauración de la acción contenciosa, señalando que en el caso sub -lite los planteamientos de la parte demandante frente a los recursos propuestos son diferentes a los aducidos en la instancia judicial. 2.2 Del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social La dependencia estatal mediante apoderado judicial especial respondió explicando las razones de conveniencia y legalidad que se examinaron cuando ocurrió la fusión bancaria, y la solicitud del nuevo reglamento de trabajo; la naturaleza jurídica de dicho reglamento, y la imposibilidad jurídica del Ministerio para dirimir las controversias que surjan de la aplicación del reglamento, lo cual compete a la justicia ordinaria laboral. Propone como excepción la de falta de jurisdicción, con el argumento de que lo que se busca en el fondo de este caso es la declaratoria de ilegalidad de la

fusión bancaria, por afectar derechos legales y convencionales de los trabajadores, pero frente a tal posibilidad es al juez del trabajo al que corresponde dirimir esa clase de controversias. En el alegato de conclusión reiteró sus argumentos y afirma: “ ... es imposible que se afecte mediante el acto de aprobación del reglamento de trabajo los derechos de los trabajadores, como lo pretende el demandante, si se afectara sería por la indebida aplicación de las normas del reglamento de trabajo lo que no vicia de nulidad los actos aprobatorios, y en caso de ser así debe señalarse que no tienen los trabajadores la titularidad para hacer objeciones al proyecto de reglamento de trabajo”, pues esa facultad corresponde al Ministerio conforme al artículo 119 del Código Sustantivo del Trabajo; insiste en que es al juez laboral al que corresponde dirimir los conflictos originados directamente o indirectamente del contrato de trabajo, en que lo que se quiere en la litis, es que el H. Consejo defina un conflicto laboral originado en un contrato, y como consecuencia declare nulos los actos demandados.

3. OPINIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO 3.1 Las excepciones

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Editorial Señal Editora. 5a. Edición, Medellín. 2000. Pág. 315. 6 El primer tema al cual se referirá esta Delegada es el de las excepciones propuestas por los apoderados del MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL y del BANCO DE COLOMBIA S.A., algunas invocadas como previas, que aunque no tienen consagración expresa como tales en el proceso

contencioso administrativo, “pueden conformar motivos de nulidad o excepciones de fondo, según el caso, y aún pueden ser razones para recurrir” (1), y otras propuestas como de mérito o de fondo que deben ser resueltas por el juez en la sentencia, conforme al mandato del artículo 164 del C. C. A.. . 3.1.1 La indebida representación de las personas jurídica y natural demandantes que aduce como previa el apoderado de la entidad bancaria, es un situación prevista como causal de nulidad por el artículo 140, numeral 7, del C. de P.C., modificado por el Decreto Ley 2282 de 1989, artículo 1o., numeral

80. En el presente litigio su invocación so pretexto de no estar acreditada en debida forma la existencia y representación del organismo sindical codemandante, carece de todo asidero pues en el proceso obra prueba suficiente de esos hechos, expedida por funcionarios del MINISTERIO DE TRABAJO Y

SEGURIDAD SOCIAL (Cuaderno principal fls 23,24,25; cuaderno no. 3). En cuanto al señor ELIÉCER OROZCO CARRILLO se aduce la falta de prueba que acredite su condición de trabajador al servicio de la entidad bancaria, situación que se relaciona con otros aspectos procesales y no con la indebida representación , bien sea como medio exceptivo o como nulidad. 3.1.2 La excepción de trámite inadecuado de la demanda propuesta por la empresa a causa de haberse ejercitado por el sindicato la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista por el artículo 85 del C. C. A., subrogado

por el artículo 15 del Decreto Ley 2304 de l989, y no la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 de la misma obra, subrogado por el artículo 14 del citado decreto, de admitirse configuraría el fenómeno de la ineptitud sustancial de la demanda, el cual traería consigo un fallo inhibitorio, posibilidad ajena a este caso donde se demanda un acto administrativo complejo aprobatorio de un reglamento interno de trabajo, a causa de una solicitud en interés particular sometida a consideración de las autoridades del trabajo por un patrono que hoy concurre como parte en el proceso, y, los presuntos efectos jurídicos del acto recaen tanto sobre el peticionario como sobre otros terceros

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Editorial Señal Editora. 5a. Edición, Medellín. 2000. Pág. 315. 7 determinables, los trabajadores vinculados por contrato laboral con aquel, quienes estiman lesionadas sus condiciones contractuales, y sobre el propio sindicato que se considera afectado directamente por algunas disposiciones reglamentarias. Luego, la acción ejercitada es la adecuada, como también lo es el trámite del proceso, el ordinario, previsto en los artículos 206 y siguientes del C. C. A. 3.1.3 En cuanto a la excepción de fondo aducida por el Banco, la falta de capacidad jurídica sustantiva de la asociación sindical para instaurar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de igual modo debe descartarse. En efecto, como la ha expresado la H. Sección Segunda : “Los sindicatos pueden ejecutar dos clases de acciones, una referente sus propios intereses,

como sujeto de derecho y otra relacionada con la representación gremial, la cual comprende la defensa de los derechos de cada uno de los afiliados , así como a todo cuanto se relacione con la profesión o el gremio que representan” (Sentencia 98/06/04, ; radicado nro. 13078. Consejera Ponente : Dra. Dolly Pedraza de Arenas). Y en la situación objeto de debate, no cabe duda que, a la asociación sindical le asiste interés jurídico para ejercitar la acción propuesta por ambos aspectos. Idéntica afirmación no es posible hacer respecto del codemandante OROZCO CARRILLO, ya que por parte alguna acreditó su vinculación laboral con el Banco , y por ende que pudiera resultar afectado en sus derechos subjetivos de carácter laboral a causa de la aprobación de la reforma del reglamento de trabajo. 3.1.4 Respecto a la presunta inexistencia de derecho por restablecer en caso de prosperar la pretensión anulatoria, tampoco tal excepción es viable, pues con toda claridad se solicita se declare la aplicación de las disposiciones del anterior reglamento interno de trabajo cuyos preceptos, considera la parte actora, consagran sus derechos vulnerados, los cuales se restablecerían de ese modo. 3.1.5 Por último, frente a la excepción de falta de jurisdicción propuesta por el apoderado del MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, porque en la litis se están discutiendo derechos relacionados con el contrato de trabajo,

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8 cuyo conocimiento corresponde a la justicia ordinaria laboral, y que además, por ese camino se está controvirtiendo la fusión empresarial acordada por las dos instituciones bancarias, esas aseveraciones deben descartarse. Al juez administrativo le incumbe constatar, en ejercicio del control de legalidad que le confía la Constitución y la Ley sobre las actuaciones de la administración ( C.P art. 237 numeral 1; C.P.A art. 82, subrrogado por el art. 30 de la Ley 446 de 1998, y art. 83 modificado por el art. 13 del Decreto Ley 2304 de 1989 ), es si la autoridad administrativa laboral al impartir su aprobación a la reforma del reglamento de trabajo del establecimiento bancario, mediante el acto que se impugna, obró con sujeción a las atribuciones de control que sobre dichos actos de origen patronal establece el C. S. del T., es decir, que el reglamento regule las normas que determinan las condiciones a que deben sujetarse el patrono y sus trabajadores en la prestación del servicio, sin desmejorarlas en relación con lo establecido en las leyes, contratos individuales, pactos, convenciones colectivas o fallos arbitrales que fueren más favorables al trabajador (arts. 104,109 del C. S. del T.), so pena de carecer de valor las normas reglamentarias. En síntesis, no se le está solicitando al juez administrativo que defina conflictos jurídicos individuales que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo, así el reglamento se entienda incorporado en el contrato por disposición del art. 107 del estatuto laboral. 3.2 El asunto de fondo

En concepto del Ministerio Público las pretensiones formuladas en el libelo demandatorio no están llamadas a prosperar, por diversas razones que se enuncian a continuación : 3.2.1 Si se analizan las piezas constitutivas del cuaderno de los antecedentes administrativos, resulta manifiesto que las autoridades administrativas del trabajo que tuvieron a su cargo la aprobación de la reforma del reglamento de trabajo, propuesta a su estudio por el BANCO INDUSTRIAL COLOMBIANO S.A., al igual que el trámite y decisión de los recursos gubernativos ejercidos por la UNIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS BANCARIOS “UNEB”, obraron con sujeción al procedimiento especial que para estos eventos prevé el Código Laboral, que dispone que la elaboración del proyecto de reglamento es de la

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Editorial Señal Editora. 5a. Edición, Medellín. 2000. Pág. 315. 9 incumbencia exclusiva del patrono (art. 106 y s.s), y en armonía con los del C.

C. A., en lo concerniente a la notificación de las decisiones, y el trámite de los recursos gubernativos que en su momento propuso la asociación sindical, la cual pudo ejercer el derecho de contradicción o defensa, y agotó la vía gubernativa, presupuesto procesal de la acción en estos casos. 3.2.2 A las afirmaciones anteriores cabe agregar que las autoridades administrativas del trabajo, la Jefe de la División de Trabajo y la Directora de la Regional de Trabajo y Seguridad Social de Antioquía, al proferir la resolución

aprobatoria de la reforma al reglamento interno de la empresa, y decidir los recursos interpuestos por el sindicato, lo hicieron con observancia del marco de control que señala la ley, es decir, constatando que las disposiciones reglamentarias no fueran violatorias de las disposiciones laborales de carácter legal, convencional, arbitral, etc., y, en consecuencia, que no implicaran desmejoras en las condiciones laborales vigentes en la empresa solicitante. Para llegar a tal conclusión contaron con copias de la convención colectiva vigente, y desde luego, del reglamento de trabajo anterior, y además tuvieron la oportunidad de reexaminar la decisión aprobatoria en virtud de los argumentos que respecto de puntos concretos del nuevo reglamento adujo la asociación sindical al interponer los recursos gubernativos de reposición y apelación, en los cuales valga la anotación en contra de lo dicho por el apoderado de la entidad bancaria, como lo prueba el escrito contentivo de los recursos, las disposiciones reglamentarias cuestionadas corresponden a las mismas que fueron acusadas por vía judicial, salvo alguna que no se trajo a este proceso (Cuaderno de antecedentes administrativos fls 59 y s.s, etc. ). En conclusión, los argumentos que se expusieron en las providencias administrativas al decidir las observaciones sindicales, se ciñeron al marco legal, convencional y estatutario que regía las relaciones entre trabajadores y empleador en la empresa crediticia; tales argumentos en apariencia simples, resultan ser la respuesta lógica y jurídica suficiente para desechar esas objeciones, sin por ello propiciar el quebranto del marco normativo imperante.

3.2.3 Comparte esta Agencia del Ministerio Público el criterio expuesto por los opositores, en el sentido de que el reglamento de trabajo por el hecho de

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Editorial Señal Editora. 5a. Edición, Medellín. 2000. Pág. 315. 10 pregonar la ley su incorporación en los contratos de trabajo, no adquiere el carácter de inmutable que se sugiere en la demanda, y que tampoco, dada la bilateralidad que se pregona del contrato de trabajo, para la modificación sea menester lograr la aquiescencia expresa de los trabajadores. Por el contrario, el reglamento de trabajo, como acto unilateral y objetivo que elabora el patrono, en el cual se fijan las reglas llamadas a establecer el orden y la convivencia en las relaciones entre patrono y trabajador, puede ser modificado o reformado siempre y cuando se presenten circunstancias de orden legal, como una reforma en la legislación laboral vigente, o de hecho, como en el caso materia de la controversia, la fusión de dos compañías que dan lugar a la creación de una tercera, la cual en adelante actuará como patrono frente los trabajadores de las compañías fusionadas, configurándose el fenómeno de la sustitución patronal. 3. 2. 4 El punto central sobre el cual debe versar el control de tutela que la ley asigna a la autoridad administrativa del trabajo, consiste en revisar el reglamento interno que presenta para su aprobación el patrono, incluso con la posibilidad de devolverlo para que lo corrija, enmiende o adicione. En dicho

examen se verifica que el reglamento se ciña a la ley laboral, y no vulnere los contratos laborales, las convenciones o pactos colectivos y los laudos vigentes en la empresa, so pena que en caso de que por cualquier circunstancia pasen inadvertidas disposiciones que los desconozcan o contradigan y sean desfavorables para el trabajador, se consideren carentes de validez. Es a partir de la vigencia del reglamento y su aplicación en las relaciones contractuales de los servidores de la empresa, cuando pueden presentarse los conflictos jurídicos individuales, cuyo conocimiento y decisión compete al juez laboral, tarea muy distinta a la de revisión que sobre el reglamento, para su aprobación, cumplen mediante actuaciones administrativas, las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

4. Conclusiones De conformidad con lo expuesto, se solicita a la H. Sección que profiera sentencia de fondo desestimatoria para las pretensiones formuladas por la

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ELIÉCER OROZCO CARRILLO.

De los H. Consejeros cordialmente,

GUSTADO ADOLFO GARCÍA MORENO

Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado

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