PGN - SINDICATO - Capacidad de negociar de las organizaciones minoritarias

Procurador General CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO-La extensión de los derechos obtenidos por un sindicato mayoritario no limita la negociación de los minoritarios CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO-Pueden negociarla tanto sindicatos mayoritarios como minoritarios Esta vista fiscal considera que la solicitud de inexequibilidad pretendida por los accionantes se deriva de una lectura equivocada de la norma demandada. En efecto, los actores suponen que la extensión a terceros de los beneficios de la convención colectiva de un sindicato mayoritario (es decir, cuando éste agrupa más de las dos terceras partes de los trabajadores de la empresa) establecida en la norma demandada implica: (i) la negación absoluta del derecho que tendrían los sindicatos minoritarios de negociar su propia convención de acuerdo con sus propios intereses y necesidades por medio de la presentación de pliegos de peticiones para suscribir convenciones colectivas, y las demás prerrogativas que se derivan del derecho constitucional de negociación colectiva (artículo 55 constitucional y Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo). Lo cual supone, a su vez, una discriminación con los miembros de sindicatos minoritarios. Y (ii) la negación de la libertad sindical de aquellos trabajadores de la empresa que han decidido no sindicalizarse. Sin embargo, de la lectura de la norma demandada, en concordancia con el artículo 470 del Código Sustantivo del Trabajo (Decreto Ley 2663 de 1950) modificado por el artículo 37 del Decreto 2351 de 1965, así como de las normas constitucionales que la fundamentan, es posible concluir exactamente lo contrario.

DERECHO DE ASOCIACIÓN SINDICAL-Es decisión del trabajador ejercerlo En efecto, en primer lugar el artículo 39 constitucional establece expresamente que “los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado”, norma que se complementa con lo estipulado por el artículo 2º del Convenio 78 de la Organización Internacional del Trabajo. …Lo cual significa que el derecho de asociación sindical presenta tanto una dimensión positiva como una dimensión negativa, en el entendido de que todo trabajador tiene el derecho a sindicalizarse si así lo desea y estima conveniente y, por otro lado, a no ser obligado a afiliarse a ninguna organización sindical cuando no lo desea. CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO-El estado garantiza el derecho de negociación colectiva Ahora bien, el artículo 55 constitucional, por su parte, “garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”, lo cual claramente se complementa con lo establecido en el artículo 4º del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo. …Por lo tanto, de las normas citadas surge el derecho que le asiste a toda organización sindical para negociar con el empleador las condiciones laborales que, más allá de los mínimos establecidos en la ley, deben regir las relaciones entre los trabajadores afiliados al sindicato y el empleador. Negociación de la cual precisamente es fruto la convención colectiva del trabajo Procurador General Concepto 5897 CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO-Todos los sindicatos pueden participar De otra parte, el artículo 470 del estatuto laboral establece, junto con la norma

demandada, el campo de aplicación de la convención colectiva del trabajo De donde se desprende, entonces, que la legislación laboral colombiana establece que todos los sindicatos, incluidos los sindicatos minoritarios, esto es, aquellos que agrupen menos de las dos terceras partes de los trabajadores de la empresa, tienen la facultad de celebrar ─y que les sea aplicable a sus miembros─ su propia convención colectiva, celebrada con el empleador de conformidad con la ley, y según sus propios intereses y necesidades. DERECHO DE ASOCIACIÓN SINDICAL-No hay un trato discriminatorio entre los sindicatos mayoritarios y los minoritarios En este entendido, por lo tanto, no existe razón suficiente para afirmar que la norma demandada establezca un trato discriminatorio y contrario al mandato constitucional contenido en el artículo 13 constitucional. Aún más, la norma demandada, además de que no configura un trato discriminatorio entre los sindicatos mayoritarios y los minoritarios, constituye un desarrollo del mandato constitucional de otorgar, por medio de la ley, igualdad de oportunidades a todos los trabajadores, mandato constitucional que está expresamente contenido en el artículo 53 Lo anterior es así porque la norma cuestionada proporciona un trato diferente a supuestos fácticos que son distintos o, en otras palabras, porque el legislador, en uso legítimo del margen de configuración legislativa que le concede la Constitución, decidió extender los beneficios que han logrado los sindicatos mayoritarios por medio de un proceso de negociación colectiva a los miembros de los sindicatos minoritarios, y a los trabajadores no sindicalizados, dado que entiende que estos últimos se encuentran en una situación

fáctica de desventaja frente al empleador ─menor capacidad para negociar─ para negociar sus condiciones laborares, justamente por su situación minoritaria. DERECHO A LA IGUALDAD-El trato diferenciado es posible En ese orden de ideas, el legislador otorgó un trato diferenciado para dos realidades que son fácticamente diferentes y este trato encuentra su justificación en la misma Constitución, tanto en el artículo 13 como en el artículo 53 superiores. Lo anterior, pues a través de la norma que ahora se cuestiona el legislador quiso poner en la misma situación a sujetos que deberían estarlo, lo que significa que con la norma no se pretendió hacer ─y de hecho no se hace─ inocuo el derecho de los trabajadores a formar sindicatos sin intervención del Estado (artículo 39 constitucional) ni el derecho de negociación colectiva para regular sus relaciones laborales (artículo 55 constitucional y artículo 4º del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo). SINDICATO-Capacidad de negociar de las organizaciones minoritarias Por lo tanto, para esta jefatura de ninguna manera puede entenderse ─como pretenden los accionantes─ que la norma demandada implique que los sindicatos minoritarios pierdan, en virtud de aquella, la capacidad para negociar las condiciones en las que se regirán las relaciones laborales con el empleador a través de su propia convención 2 Procurador General Concepto 5897 colectiva. Es decir, no establece la obligación de extender los beneficios de la convención colectiva de un sindicato mayoritario a los demás trabajadores ni supone una prohibición de celebrar otras convenciones colectivas entre el empleador y sindicatos minoritarios o

de celebrar pactos colectivos entre el empleador y los trabajadores no sindicalizados. De hecho, en un sentido similar a éste ya se ha pronunciado la Corte Constitucional al interpretar las normas constitucionales referidas a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva ya citados. Así, por medio de la Sentencia C-063 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) …Y, en el mismo pronunciamiento, la Corte también concluyó que cuando el legislador expide normas con el fin de regular los citados derechos constitucionales de libertad sindical y de negociación colectiva, no lo puede hacer “a costa del sacrificio de la autonomía de los sindicatos minoritarios, vulnerándoles sus derechos constitucionales de negociación colectiva y libertad sindical”. Así las cosas, para esta vista fiscal es claro que la Constitución Política establece un margen o límite a la libertad de configuración del legislador en esta materia, límite que en el caso concreto no se vulnera pues, como aquí se ha sostenido, la norma demandada no establece una prohibición para los sindicatos minoritarios de negociar con el empleador condiciones de trabajo distintas a través de su propia convención colectiva. 3 Procurador General Concepto 5897 Bogotá, D.C., 6 de abril de 2015 Señores,

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 38

Decreto 2351 de 1965, que modifica el artículo 471 del Código Sustantivo del Trabajo adoptado por el Decreto Ley 2663 de 1950.

Demandante: Edwin Valderrama Mantilla y Martha Ligia

Pico Serrano.

Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Expediente D-10629. Concepto No. 5897 Según lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2°, y 278, numeral 5°, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos Edwin Valderrama Mantilla y Martha Ligia Pico Serrano, quienes, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 38 Decreto 2351 de 1965, que modifica el artículo 471 del Código Sustantivo del Trabajo adoptado por medio del Decreto Ley 2663 de 1950, cuyo texto se transcribe a continuación: “DECRETO 2351 DE 1965 (Septiembre 4) Diario Oficial No 31.754, 17 de septiembre de 1965 Por el cual se hacen unas reformas al Código Sustantivo del Trabajo

EL CONGRESO DE COLOMBIA,

DECRETA: […] ARTÍCULO 38. EXTENSIÓN A TERCEROS. Modifica el artículo 471 del Código sustantivo del trabajo.

4 Procurador General Concepto 5897

1. Cuando en la convención colectiva sea parte un sindicato cuyos afiliados excedan de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, las normas de la convención se extienden a todos los trabajadores de la misma, sean o no sindicalizados.

2. Lo dispuesto en este artículo se aplica también cuando el número de afiliados al sindicato llegare a exceder del límite indicado, con posterioridad a

la firma de la convención”.

1. Planteamiento de la demanda Los actores formulan dos cargos en contra de la norma demandada, así: En primer lugar, consideran que ésta es contraria al preámbulo y a lo dispuesto en los artículos 13 (derecho a la igualdad de trato ante la ley) y 53 (igualdad de oportunidades para los trabajadores) constitucionales, por cuanto “contiene un trato diferenciador entre los sindicatos mayoritarios y minoritarios al concederle mayor fuerza jurídica a las convenciones colectivas que provengan de sindicatos mayoritarios, atropellando […] los intereses y los derechos de las minorías”. En este mismo sentido, los accionantes consideran que la norma “impone una carga antijurídica a los demás trabajadores” ya que obliga a los trabajadores que pertenecen a un sindicato minoritario de una empresa someterse a las condiciones

(derechos y obligaciones) de una convención colectiva en la cual ellos no participaron, “desconociendo sus intereses, necesidades y voluntad”. Esto cuando una convención colectiva, según el entender de los actores, concreta los “deseos y preocupaciones de un sector de una empresa, por lo cual no es justo que las minorías deba atenerse a las conquistas de otros”. Así las cosas, concluyen que la norma implica una violación al derecho a la igualdad por cuanto no es constitucionalmente admisible la negación del derecho a obtener y a que le sean aplicables las disposiciones de una convención colectiva a un sindicato minoritario solo porque existe una convención colectiva de un sindicato mayoritario al cual el ordenamiento jurídico le da más fuerza. 5 Procurador General

Concepto 5897 En segundo lugar, los actores consideran que la norma demandada es contraria a lo dispuesto en los artículos 39 (derecho de asociación) y 55 (derecho de negociación colectiva) constitucionales, así como a lo ordenado en el artículo 4º del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Esto pues, según los accionantes, existe una relación intrínseca y necesaria entre el derecho de asociación reconocido en el artículo 39 constitucional y el derecho a la negociación colectiva reconocida en el artículo 55 superior, por cuanto, en palabras de la Corte Constitucional ─citadas por los actores─, ésta última “le permite a la organización sindical cumplir la misión que le es propia de representar y defender los intereses económicos comunes de sus afiliados y hacer posible, real y efectivo el derecho de igualdad”. En este sentido, sostienen los actores que ambos derechos se ven conculcados por lo establecido en la norma demandada toda vez que el derecho a la negociación colectiva y, de contera, el derecho a la asociación sindical, se ven menoscabados al hacerles extensivos los acuerdos contenidos en una convención colectiva en la cual los asociados en un sindicato minoritario no tuvieron oportunidad negociar. Lo anterior toda vez que, en sus propias palabras: “no existen otras vías de realización de este derecho a negociar cuando se trata de sindicatos minoritarios, ya que ante la existencia de una convención colectiva que haya sido producto de una negociación con un sindicato mayoritario, el sindicato minoritario no le queda otra opción que acogerse a convenciones no promovidas por sus

integrantes, que incluso podrían ir en contra de sus intereses”. Así, por las razones anotadas, los accionantes solicitan que la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad de la norma demandada.

2. Problema jurídico

6 Procurador General Concepto 5897 Para el jefe del ministerio público se debe determinar, en la presente proceso, si la extensión de las normas de la convención colectiva de un sindicato mayoritario a todos los trabajadores de la empresa, cuando sus afiliados excedan la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, como se establece en la norma demandada, es contraria al derecho a la igualdad de los trabajadores que constituyen un sindicato minoritario ─o que no se están sindicalizados─ reconocido en el preámbulo, artículo 13 y 53 constitucionales. Y, a su vez, si esto también es contrario al derecho de asociación sindical y a la negociación colectiva, reconocidos en los artículos 39 y 55 constitucionales, así como en el artículo 4º del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

3. Análisis constitucional Esta vista fiscal considera que la solicitud de inexequibilidad pretendida por los accionantes se deriva de una lectura equivocada de la norma demandada. En efecto, los actores suponen que la extensión a terceros de los beneficios de la convención colectiva de un sindicato mayoritario (es decir, cuando éste agrupa más de las dos terceras partes de los trabajadores de la empresa) establecida en la norma demandada implica:

(i) la negación absoluta del derecho que tendrían los sindicatos minoritarios de negociar su propia convención de acuerdo con sus propios

intereses y necesidades por medio de la presentación de pliegos de peticiones para suscribir convenciones colectivas, y las demás prerrogativas que se derivan del derecho constitucional de negociación colectiva (artículo 55 constitucional y Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo). Lo cual supone, a su vez, una discriminación con los miembros de sindicatos minoritarios. Y (ii) la negación de la libertad sindical de aquellos trabajadores de la empresa que han decidido no sindicalizarse. 7 Procurador General Concepto 5897 Sin embargo, de la lectura de la norma demandada, en concordancia con el artículo 470 del Código Sustantivo del Trabajo (Decreto Ley 2663 de 1950) modificado por el artículo 37 del Decreto 2351 de 1965, así como de las normas constitucionales que la fundamentan, es posible concluir exactamente lo contrario. En efecto, en primer lugar el artículo 39 constitucional establece expresamente que “los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado”, norma que se complementa con lo estipulado por el artículo 2º del Convenio 78 de la Organización Internacional del Trabajo que señala lo siguiente: “Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas”. Así, las normas citadas reconocen un derecho en cabeza de los trabajadores que, como lo ha recordado la Corte Constitucional, supone: “(i) libertad individual de organizar sindicatos; (ii) libertad de sindicalización,

ya que nadie puede ser obligado a afiliarse o a desafiliarse a un sindicato; y, (iii) la autonomía sindical, que es la facultad que tiene la organización sindical para crear su propio derecho interno”1. Lo cual significa que el derecho de asociación sindical presenta tanto una dimensión positiva como una dimensión negativa, en el entendido de que todo trabajador tiene el derecho a sindicalizarse si así lo desea y estima conveniente y, por otro lado, a no ser obligado a afiliarse a ninguna organización sindical cuando no lo desea. Ahora bien, el artículo 55 constitucional, por su parte, “garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley”, lo cual claramente se complementa con 1 Sentencia C-063 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 8 Procurador General Concepto 5897 lo establecido en el artículo 4º del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, en donde se señala lo siguiente: “Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”. Por lo tanto, de las normas citadas surge el derecho que le asiste a toda organización sindical para negociar con el empleador las condiciones laborales que, más allá de los mínimos establecidos en la ley, deben regir las relaciones entre los trabajadores afiliados al sindicato y el empleador.

Negociación de la cual precisamente es fruto la convención colectiva del trabajo que, como lo ha recordado la Corte Constitucional, “se constituye en norma jurídica dictada por la empresa y los trabajadores, a través de un acuerdo de voluntades reglado y de naturaleza formal, que se convierte en fuente autónoma de derecho, dirigida a regular las condiciones individuales de trabajo, con sujeción a los derechos mínimos ciertos e indiscutibles de los trabajadores”2. De otra parte, el artículo 470 del estatuto laboral establece, junto con la norma demandada, el campo de aplicación de la convención colectiva del trabajo en los siguientes términos: “Las convenciones colectivas entre empleadores y sindicatos cuyo número de afiliados no exceda de la tercera parte del total de los trabajadores de la empresa, solamente son aplicables a los miembros del sindicato que las haya celebrado, y a quienes adhieran a ellas o ingresen posteriormente al sindicato”. De donde se desprende, entonces, que la legislación laboral colombiana establece que todos los sindicatos, incluidos los sindicatos minoritarios, esto es, aquellos que agrupen menos de las dos terceras partes de los trabajadores de la empresa, tienen la facultad de celebrar ─y que les sea 2 Ibíd. 9 Procurador General Concepto 5897 aplicable a sus miembros─ su propia convención colectiva, celebrada con el empleador de conformidad con la ley, y según sus propios intereses y necesidades. En este entendido, por lo tanto, no existe razón suficiente para afirmar que la norma demandada establezca un trato discriminatorio y contrario al mandato constitucional contenido en el artículo 13 constitucional.

Aún más, la norma demandada, además de que no configura un trato discriminatorio entre los sindicatos mayoritarios y los minoritarios, constituye un desarrollo del mandato constitucional de otorgar, por medio de la ley, igualdad de oportunidades a todos los trabajadores, mandato constitucional que está expresamente contenido en el artículo 53 constitucional del siguiente modo: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios: igualdad de oportunidades para los trabajadores” (subrayado fuera del original). Lo anterior es así porque la norma cuestionada proporciona un trato diferente a supuestos fácticos que son distintos o, en otras palabras, porque el legislador, en uso legítimo del margen de configuración legislativa que le concede la Constitución, decidió extender los beneficios que han logrado los sindicatos mayoritarios por medio de un proceso de negociación colectiva a los miembros de los sindicatos minoritarios, y a los trabajadores no sindicalizados, dado que entiende que estos últimos se encuentran en una situación fáctica de desventaja frente al empleador ─menor capacidad para negociar─ para negociar sus condiciones laborares, justamente por su situación minoritaria. En ese orden de ideas, el legislador otorgó un trato diferenciado para dos realidades que son fácticamente diferentes y este trato encuentra su justificación en la misma Constitución, tanto en el artículo 13 como en el artículo 53 superiores. Lo anterior, pues a través de la norma que ahora se 10 Procurador General Concepto 5897 cuestiona el legislador quiso poner en la misma situación a sujetos que deberían estarlo, lo que significa que con la norma no se pretendió hacer

─y de hecho no se hace─ inocuo el derecho de los trabajadores a formar sindicatos sin intervención del Estado (artículo 39 constitucional) ni el derecho de negociación colectiva para regular sus relaciones laborales (artículo 55 constitucional y artículo 4º del Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo). Por lo tanto, para esta jefatura de ninguna manera puede entenderse ─como pretenden los accionantes─ que la norma demandada implique que los sindicatos minoritarios pierdan, en virtud de aquella, la capacidad para negociar las condiciones en las que se regirán las relaciones laborales con el empleador a través de su propia convención colectiva. Es decir, no establece la obligación de extender los beneficios de la convención colectiva de un sindicato mayoritario a los demás trabajadores ni supone una prohibición de celebrar otras convenciones colectivas entre el empleador y sindicatos minoritarios o de celebrar pactos colectivos entre el empleador y los trabajadores no sindicalizados. De hecho, en un sentido similar a éste ya se ha pronunciado la Corte Constitucional al interpretar las normas constitucionales referidas a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva ya citados. Así, por medio de la Sentencia C-063 de 2008 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) esa corporación sostuvo que: “[D]de conformidad con lo previsto en la Constitución, art. 55 y el Convenio 98 de la OIT., el impedimento absoluto a los sindicatos minoritarios, de negociar colectivamente, no atiende los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y vulnera no solo el derecho de negociación colectiva sino también el de

libertad sindical, eje fundamental de los derechos de los trabajadores [y que] el derecho de asociación sindical comprende la garantía de autonomía de las organizaciones sindicales, para lo cual se les deben brindar las condiciones indispensables a fin de que puedan actuar efectivamente con toda independencia y promover con eficacia los intereses de sus afiliados. En dicha medida, el derecho de los trabajadores de negociar libremente con los empleadores las condiciones de trabajo, como elemento esencial de la libertad sindical, implica la autonomía de las organizaciones sindicales para presentar 11 Procurador General Concepto 5897 pliegos de peticiones y de negociarlos de manera libre, a través de sus propios representantes”. Y, en el mismo pronunciamiento, la Corte también concluyó que cuando el legislador expide normas con el fin de regular los citados derechos constitucionales de libertad sindical y de negociación colectiva, no lo puede hacer “a costa del sacrificio de la autonomía de los sindicatos minoritarios, vulnerándoles sus derechos constitucionales de negociación colectiva y libertad sindical”. Así las cosas, para esta vista fiscal es claro que la Constitución Política establece un margen o límite a la libertad de configuración del legislador en esta materia, límite que en el caso concreto no se vulnera pues, como aquí se ha sostenido, la norma demandada no establece una prohibición para los sindicatos minoritarios de negociar con el empleador condiciones de trabajo distintas a través de su propia convención colectiva.

4. Solicitud Por razón de lo expuesto, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE el artículo 38 del Decreto 2351 de

1965, el cual modifica el artículo 471 del Código Sustantivo del Trabajo. De los Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/JJSR

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