PGN - SISTEMA ACUSATORIO - Características

Procurador General 1 Bogotá, D.C., febrero 14 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Examen de constitucionalidad del Decreto 2637 de 2004, “por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002” y del Decreto 2697 de 2004, “por el cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002”.

Magistrado Sustanciador: Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Expediente No. PE-022 Concepto No. 3751 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con el examen de constitucionalidad del Decreto 2637 de 2004, “por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002” y del Decreto 2697 de 2004, “por el cual se corrigen yerros tipográficos del Decreto 2637 del 19 de agosto de 2004 por el cual se desarrolla el Acto Legislativo número 03 de 2002”, los cuales modifican la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

1. Antecedentes de la normas que se revisan: Acto Legislativo No. 03 de 2002

Procurador General 2 Los antecedentes de los decretos bajo estudio se remontan a la expedición del Acto Legislativo No. 03 de 19 de diciembre de 2002, puesto que fue el

inciso 2 del artículo 4 transitorio del mencionado acto, el que señaló que el Congreso de la República dispondría hasta el 20 de junio de 2004 para expedir “los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema”. Que en caso de que no lo hiciere dentro de este plazo, se revestiría al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para “proferir las normas legales necesarias al nuevo sistema”. Para dicho fin podría expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Ley Estatutaria de Habeas Corpus, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. Teniendo en cuenta que el ente legislativo dentro del plazo fijado sólo expidió la Ley 906 de 2004, nuevo Código de Procedimiento Penal, el Gobierno Nacional, específicamente el Presidente de la República, se dio a la tarea de expedir los decretos objeto de análisis, a efectos de reformar la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.

2. El sistema penal adoptado en el Acto Legislativo No. 3 de 2002 2.1. Dado que los Decretos 2637 y 2697 de 2004, en teoría, fueron expedidos para facilitar la implementación del nuevo sistema penal

adoptado mediante el Acto Legislativo No. 3 de 2002, a juicio de este Despacho, resulta indispensable hacer una breve explicación del mismo para verificar si los mencionados decretos en realidad adoptan medidas necesarias para su instauración. Procurador General 3

2.2. A partir del Acto Legislativo 03 de 2002, el sistema penal de Colombia ingresa en una nueva etapa, pues se modifica su estructuración, si bien algunos hablan de un sistema penal acusatorio, la verdad es que es un sistema con énfasis en el principio acusatorio, sin que goce de todas las características de lo que en otras latitudes se denomina “sistema acusatorio”, es más bien un sistema con características particulares y propias, en donde las partes actúan en condiciones de contradicción e igualdad, gracias a la implementación de un procedimiento oral, inmediato, concentrado y público. Entre sus principales particularidades se encuentran las siguientes: - Es un sistema basado en la separación funcional del órgano que hace la investigación y el que adopta las medidas restrictivas de los derechos fundamentales del imputado o acusado. En el sistema acusatorio la Fiscalía organizará y dirigirá la investigación, acopiará los elementos probatorios a que haya lugar, pero la apreciación de éstos para efectos de una medida de aseguramiento la hará un tercero imparcial denominado juez de control de garantías. - El sistema brinda una mayor protección de las víctimas, representada por solicitudes de protección y seguridad de sus derechos patrimoniales, su reconocimiento y representación legal en el juicio y la impugnación ante el juez de conocimiento de las decisiones que pongan fin a la acción penal. - El sistema reitera la exigencia de una conducta material o externa con apariencia de delito para que proceda la investigación penal. - Es un sistema basado en la oralidad, en la contradicción, la publicidad, la concentración y la inmediación probatoria ante el juez de conocimiento.

Procurador General 4 - En este sistema juega un papel fundamental la implementación de los acuerdos y negociaciones para ponerle fin anticipadamente al proceso penal. - En este sistema la verdad procesal surge de una confrontación de la actividad probatoria y argumental de las partes y las contrapartes y no de una manifestación unilateral, subjetiva o inquisitiva del funcionario judicial.

3. El Decreto 2637 de 2004 fue expedido dentro de los dos meses durante los cuales se revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias. Sin embargo, su contenido no se ajusta a los límites materiales de la competencia especial reconocida al Presidente de la República 3.1. Como primera medida, es preciso señalar que las expresas facultades extraordinarias que el Acto Legislativo No. 03 de 2002 concedió al Presidente de la República, en caso de que el Congreso de la República, al 20 de junio no expidiera la leyes correspondientes al nuevo sistema, estaban limitadas en cuanto a la materia, pues fueron concedidas única y exclusivamente para la implementación y desarrollo del sistema penal introducido por el mencionado acto legislativo. Facultades éstas que, por demás, fueron declaradas exequibles en sentencia C-970 de 2004.

Las mencionadas facultades tenían un carácter eminentemente transitorio, ya que sólo fueron otorgadas por el término de dos meses, tal y como se deduce del segundo inciso del artículo 4 transitorio del mencionado Acto Legislativo, que al respecto señaló: Procurador General 5 “El Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes. Si no lo hiciere

dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía.” (Negrillas fuera de texto). Bajo este contexto, es claro que el Presidente de la República estaba habilitado para introducir modificaciones a la Ley 270 de 1996, pero las normas modificándola indiscutiblemente tenían que ser dictadas antes de que se cumplieran los dos meses de habilitación legislativa, esto era, antes del 21 de agosto de 2004, e inequívocamente el contenido de ellas debía estar relacionado con la instauración e implementación del nuevo sistema penal objeto del mismo de la habilitación excepcional de competencia legislativa, en cabeza del Jefe del Ejecutivo. 3.2. De un minucioso análisis del Decreto 2637 de 19 de agosto 2004, “por el cual se desarrolla en Acto Legislativo número 03 de 2002”, puede concluirse que, si bien, dicho decreto fue expedido dentro del término de los dos meses señalado por el respectivo acto legislativo, que para el efecto es la norma habilitante, su contenido en nada se relaciona con la implementación del nuevo sistema, salvo algunos aspectos marginales (artículos 1 y 12), razón por la cual no podía modificar en modo alguno la

Ley 270 de 1996 o Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, como lo hizo, por cuanto materialmente estaba condicionado para el efecto, razón por la que puede afirmarse, sin más análisis, que el Presidente de la República incurrió en un exceso en el ejercicio de las facultades otorgadas por el Constituyente derivado, tal y como pasa a demostrarse a continuación: Procurador General 6 3.2.1. El artículo 1 del Decreto 2637 de 2004, que modifica el artículo 7 de la Ley 270 de 1996, dispone que la administración de justicia debe ser eficiente y de óptima calidad, que no obstante la perentoriedad y cumplimiento de los términos procesales, cuando existan procesos en curso en que puedan verse afectados el orden o el patrimonio público, la seguridad nacional, o la de establecimientos de reclusión, o cuando involucren hechos, causas y fallos similares reiterados por la jurisprudencia, el juez, el magistrado o la respectiva corporación competente podrá disponer la alteración de los turnos en aras a su pronta solución. También señala que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá reasignar funcionarios o empleados judiciales, y crear cargos, juzgados y tribunales de descongestión, liquidación o depuración con competencia material específica, territorial y nacional. Procurador General 7 De lo anterior, vale la pena preguntarse en qué se relacionan dichas modificaciones con la puesta en marcha del nuevo sistema. Algunos podrían afirmar que el mencionado precepto tiene como objetivo que los

procesos penales en curso, es decir, los que deben regirse bajo el sistema penal modificado (Ley 600 de 2000), se finiquiten. Sin embargo, esa explicación no es de recibo, pues de una simple lectura del decreto, puede verificarse que la descongestión a que se refiere es para todas las jurisdicciones y no únicamente en materia penal, razón por la que es obvio que se traspasó el límite impuesto por el acto legislativo con relación a la implementación del nuevo sistema penal. Es decir, que si se entendiese que esa alteración de turnos sólo rige para la jurisdicción penal, la norma sería constitucional, entendiendo que es necesario resolver prontamente todos los procesos penales que se están rigiendo bajo el sistema de la Ley 600 de 2000, para lograr que cuando empiece a entrar gradualmente en todo el país, el sistema penal adoptado por la Ley 906 de 2004, el principio justicia en los procesos cobijados por el anterior régimen se satisfaga, procesos que el Estado no puede descuidar so pretexto de la implementación del nuevo sistema , porque ello es factor de impunidad, que un Estado Social como el colombiano no puede admitir. Bajo este entendido puede ser exequible el artículo 1º del Decreto 2637. 3.2.2. El artículo 2, que modifica el parágrafo 1 del artículo 11 de la Ley 270 de 1996, señala la competencia de las Altas Cortes, de los Tribunales Superiores, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura, de los jueces del circuito y los jueces municipales, y de las salas de tribunales superiores y los jueces de descongestión. Aquí el cuestinamiento es: ¿Qué relación posee este artículo con la implementación del nuevo sistema

penal? La respuesta es: ninguna, pues el cambio que pretendió hacerse fue a toda la administración de justicia, estuviese o no relacionada con el nuevo sistema. Procurador General 8 En el mismo sentido, el artículo 3, que adiciona un nuevo inciso al artículo 15 de la Ley 270 de 1996, según el cual los magistrados de las salas o despachos de descongestión, liquidación o depuración deberán tener las mismas calidades que la Constitución exige para los titulares y podrán tener un régimen salarial y prestacional diferente, lo cual, además de no tener nada que ver con la implantación del nuevo sistema, resulta abiertamente inconstitucional por violación al principio de igualdad, pues es apenas obvio que a igual trabajo, igual salario. Estas normas son más propias de un decreto de descongestión que de una nueva normativa tendiente a implementar un sistema penal, pues éste era el límite y ámbito de competencia reconocido al Presidente de la República y no otro. 3.2.3. Bajo la misma línea, el artículo 4, que modifica el inciso 1 del artículo 16 de la Ley 270 de 1996, señala la conformación de la Corte Suprema de Justicia por medio de salas y la integración de las mismas. El artículo 5, que modifica el inciso 1 del artículo 19 de la Ley 270 de 1996, establece la jurisdicción de los Tribunales Superiores y de los tribunales especiales de descongestión, depuración y liquidación creados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. A su vez, el artículo 6, que modifica el inciso primero del artículo 22 de la Ley 270 de 1996,

indica la integración de la jurisdicción ordinaria, normas éstas que, se repite, son propias de un decreto de descongestión pero que nada tienen que ver con el precepto habilitante. 3.2.4. El artículo 7, que modifica el inciso 3 del artículo 54 de la Ley 270 de 1996, señala que el reglamento interno de las respectivas corporaciones dispondrá lo referente a las reuniones de deliberación de los asuntos correspondientes. El artículo 8, que adiciona un numeral al artículo 58 de la Ley 270 de 1996, establece que cuando se presenten escritos o recursos improcedentes o dilatorios, la decisión se adoptará mediante resolución motivada contra la cual sólo procede recurso de reposición. Se evidencia nuevamente que estos preceptos desbordan la materia de las facultades. Procurador General 9 3.2.5. El artículo 9, que adiciona un parágrafo al artículo 61 de la Ley 270 de 1996, señala que en los procesos que deban conocer las corporaciones judiciales en donde actúen como partes o terceros intervinientes funcionarios o empleados de la Rama Judicial, deberán ser dirimidos por salas de conjueces, integradas por un conjuez designado por el Procurador General de la Nación, otro por el Contralor General de la República y un tercer conjuez designado por los dos conjueces anteriores. Pero, lo que debe tenerse en cuenta es que estos artículos no sólo se refieren a la jurisdicción penal, sino que se aplican a todas las jurisdicciones, cuando las facultades sólo fueron otorgadas para implantar el sistema penal Así mismo, el que los procesos en que sean parte funcionarios de la rama,

tales como tutelas, acciones de cumplimiento, etc., tengan que ser de conocimiento de conjueces, desborda el límite material que le fijó el Acto Legislativo al Presidente de la República. Esta norma, es simplemente la respuesta que encontró el Gobierno para evitar que en procesos, en donde viene siendo demandada la Nación, por funcionarios judiciales, conozcan quienes pertenezcan a la misma rama y fallen parcialmente. Puede que el objetivo propuesto sea loable, pero el medio utilizado para el efecto desborda la habilitación legislativa de que gozaba el Presidente de la República. Procurador General 10 En igual sentido, el artículo 10, que modifica el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, establece que en favor de la descongestión, depuración y liquidación de causas, procesos e inventarios la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá redistribuir asuntos que se tengan para fallo, o práctica de pruebas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, crear con carácter transitorio cargos de empleados, jueces o magistrados que tramiten, sustancien, fallen o asuman íntegramente el conocimiento de los procesos, quienes podrán tener un régimen salarial y prestacional especial o ad honorem. 3.2.6. El artículo 11, que agrega un nuevo inciso al artículo 82 de la Ley 270 de 1996, señala que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura podrá reasignar temporalmente a los magistrados de los Consejos Seccionales a los Tribunales Superiores. El artículo 12, que adiciona un inciso al numeral 26 del artículo 85 de la Ley 270 de 1996 y que para este Despacho es el único que tiene relación

con la implementación del nuevo sistema, indica que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los turnos, jornadas y horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de garantías, totalmente necesaria en el sistema acusatorio para que no se presenten abusos en la investigación. Artículo éste que es exequible. Por su parte, el artículo 13, que adiciona un parágrafo al artículo 91 de la Ley 270 de 1996, establece que las salas de tribunales o tribunales especiales de descongestión, depuración o liquidación podrán crearse cuando la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura lo estime necesario o a solicitud motivada de las Altas Cortes, del Fiscal General de la Nación, del Procurador General de la Nación o del Gobierno Nacional. Y por último, el artículo 14 señala la vigencia del Decreto. Procurador General 11 3.3. De lo dicho hasta aquí, resulta evidente que el decreto bajo estudio es más un decreto de descongestión para el cual el Presidente de la República no había sido facultado, que una norma que prevea formas claras de implementar el nuevo sistema y así darle viabilidad. En este sentido, es claro que las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República no comportaban una habilitación abierta para que éste afectara en forma integral la ley estatutaria de la administración de justicia o los otros cuerpos normativos a que se refiere el Acto Legislativo. Cosa distinta sería, si dicho decreto al modificar la ley estatutaria de la administración de justicia hubiera condicionado tales cambios, sobretodo en lo que tiene que ver con la descongestión de los despachos, a que se

aplicaran única y exclusivamente en materia penal y no para todas las jurisdicciones como realmente ocurre, o que se hubiera referido a la infraestructura administrativa u organización y funcionamiento de la planta de funcionarios de la justicia penal, a partir de la entrada en vigencia del nuevo sistema. Por los aspectos aquí analizados, se solicitará a la Corte Constitucional que declare inexequible el Decreto 2637 de 2004, salvo los artículos 1 y 12, que son exequibles. El primero de ellos condicionado a que se aplique sólo en la jurisdicción penal, pues de lo contrario resultaría contradictorio del Acto Legislativo No. 3 de 2002. Procurador General 12

4. El Decreto 2697 de 2004, además de haber sido expedido por fuera del plazo de dos meses fijado por el Acto Legislativo 03 de 2002 para que el Presidente de la República profiriera las normas legales necesarias al nuevo sistema, no corrige yerros tipográficos del Decreto 2637 de 2004, tal y como lo señala su título, sino que por el contrario modifica aspectos sustanciales del mismo, aspectos estos que lo hacen contrario a las facultades concedidas mediante el Acto Legislativo 03 de 2002 4.1. Lo primero que debe decirse con referencia al análisis de constitucionalidad del Decreto 2697 de 2004, es que el Acto Legislativo No. 03 de 2002 fue muy claro en especificar que, en caso de que el Congreso no expidiere hasta el 20 de junio de 2004 las normas correspondientes, se revestiría al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de dos meses para que profiriera las normas legales necesarias al

nuevo sistema, pudiendo expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, la Ley Estatutaria de Habeas Corpus, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía. En tal sentido, la delegación legislativa que se hizo al Presidente de la República a través de las facultades extraordinarias que se le otorgaron era una delegación transitoria y temporal, pues éstas sólo fueron concedidas por el lapso de dos meses, los cuales iban del 21 de junio de 2004 al 21 de agosto del mismo año, por lo que cualquier norma dictada por el Presidente que, en virtud de tales facultades, debía inequívocamente ser dictada dentro de dicho término. Procurador General 13 Ahora bien, el Decreto 2697 de 2004 fue expedido el día 24 de agosto de 2004, fecha en la cual el Presidente ya no estaba revestido de las mencionadas facultades extraordinarias, careciendo para ese entonces de competencia para modificar la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, razón por la cual dicha norma se torna abiertamente inconstitucional, así fuese para “corregir yerros tipográficos del Decreto 2637 de 2004”, como se señaló hábilmente en el decreto, pues es claro que tales yerros no existían y por el contrario se modificaron aspectos sustanciales del mismo, bajo las siguientes motivaciones: “Que existió un yerro tipográfico al omitir la expresión ‘cuando lo consideren conveniente’, que alteró el sentido real de la modificación contenida en el citado artículo 4º del Decreto 2637 de

2004, el cual no refleja la verdadera voluntad del Presidente de la República; (…) “Que existió un yerro tipográfico al establecer que la designación de uno de los conjueces está a cargo del Contralor General de la República, lo cual no refleja la verdadera intención del Presidente de la República; “Que la voluntad del Presidente de la República fue que la designación del conjuez estuviera a cargo de la Corte Suprema de Justicia, acorde con lo dispuesto en el reglamento interno de la misma; (…) “Que como quiera que la publicación del Decreto 2637 de 2004, efectuada en el Diario Oficial número 45.645 del 19 de agosto de 2004 no refleja el contenido fidedigno del Decreto expedido, en tanto adolece de los yerros arriba citados, se hace necesario realizar una nueva publicación del Decreto fiel a la intención del Presidente de la República.” (resaltados fuera de texto). Procurador General 14 4.2. El Código de Régimen Político y Municipal, es decir, la Ley 4ª de 1913, es muy claro en señalar en su artículo 45 que: “Los yerros caligráficos o tipográficos en las citas o referencias de unas leyes a otras no perjudicarán, y deberán ser modificados por los respectivos funcionarios, cuando no quede duda en cuanto a la voluntad del legislador.”, pero de una lectura de las supuestas correcciones que hace el Decreto 2697 de 2007 puede concluirse que no son ningunos yerros tipográficos o caligráficos sino que, por el contrario, se le da un cambio total al contenido de las

normas del Decreto 2637 de 2004, lo cual no estaba permitido, máxime cuando el Presidente agotó su competencia al dictar el Decreto 2637 de 2004, y como tal no le era válido volver sobre el mismo, pese a que en la parte motiva se afirme que los yerros detectados no “reflejaban la verdadera intención del Presidente de la República”. Por ejemplo, cuando el Decreto 2697 de 2004 incluye en el título del Decreto 2637 de 2004 la expresión “para la implementación del sistema penal acusatorio” y agrega en el encabezado la frase “para proferir las normas legales necesarias al nuevo sistema”, ¿qué yerro tipográfico está corrigiendo? Ninguno, está agregando una nueva frase que no es lo mismo que corregir. Lo mismo ocurre cuando agrega la expresión “cuando lo consideren conveniente”, respecto a la organización en salas de decisión por parte de las salas que integran la Corte Suprema de Justicia, al artículo 4 del Decreto 2637 de 2004, allí no se está corrigiendo, sino que se está modificando lo que antes era un imperativo a dejarlo a la discrecionalidad de los magistrados de esa Corporación. Procurador General 15 Y por último, el abrupto cambio que implica que, en el artículo 9 del Decreto 2637 de 2004, la designación de unos de los conjueces ya no esté a cargo del Contralor General de la República, lo que carecía de lógica dentro del sistema de administración de justicia, sino a cargo de la Corte Suprema de Justicia. Aquí, lo que habría que preguntarse, ante tan evidentes cambios, es si las supuestas correcciones daban o no lugar a

duda alguna respecto a la voluntad del Presidente. La respuesta es una: la voluntad fue inequívoca, pero después de percibir los errores, se apeló al yerro para su modificación, asunto para el que el Presidente de la República carecía de competencia.

5. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional, hacer los siguientes pronunciamientos: 5.1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto 2637 de 2004 por falta de conexidad material con la implementación del sistema penal acusatorio, salvo lo dispuesto por los artículos 1 y 12 del mismo, por los aspectos aquí analizados, y bajo el entendido, en el caso del artículo 1º, que sólo se aplica para la jurisdicción penal. 5.2. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del Decreto 2697 de 2004, por falta de competencia del Presidente de la República para su expedición.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/AAJJ/J.E.BARLIZA/ncdem.