PGN - SUJETOS PROCESALES - El reconocimiento de las víctimas como sujetos procesales inici

CONSULTA DISCIPLINARIA-Reconocimiento de las víctimas dentro de los procesos disciplinarios adelantados por violación al derecho internacional de los DD. HH., infracción al DIH y acoso laboral. SUJETOS PROCESALES-El reconocimiento de las víctimas como sujetos procesales inicialmente fue producto de la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional, hoy en día se encuentra consagrado en el artículo 109 del Código General Disciplinario. FALTA DISCIPLINARIA-Constituye violación de los DD. HH. o DEL DIH, adquieran la aludida calidad, debe mediar un acto de reconocimiento que los legitime para intervenir en el proceso y ejercer todas las facultades inherentes a los sujetos procesales CORTE CONSTITUCIONAL-Indica que «las víctimas o perjudicados son personas legitimadas para acceder al proceso dado que son los titulares de los bienes jurídicos vulnerados como consecuencia inescindible y directa de la infracción del deber implícita en la falta disciplinaria. PRINCIPIO DE LA DOBLE CONFORMIDAD EN EL PROCESO DISCIPLINARIO-Respecto de un fallo sancionatorio de primera instancia de una OCID que no fue apelado, si debe ser rogada y la competencia al interior de la PGN para resolverla. Garantía procesal para el disciplinado, que consiste en la posibilidad de que el fallo sancionatorio pueda ser revisado por una autoridad diferente. DEBIDO PROCESO-Las garantías que lo integran, indican que todo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de

apelación. PRINCIPIO DE LA DOBLE CONFORMIDAD EN EL PROCESO DISCIPLINARIO-Consiste en la facultad para impugnar el fallo que revoca un absolutorio de primera instancia e impone, por primera vez, una sanción en segunda instancia. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO-El artículo 93 consagra que, SI no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios Carrera 5 n.° 15–80, piso 23, PBX 6015878750, ext. 12335 www.procuraduria.gov.co Bogotá, D. C., 22/11/2022 C-38 – 2022

SALIDA 23/11/2022

Doctor

ARTURO RONDEROS SALGADO

Asesor Instituto de Estudios del Ministerio Público (IEMP) Ciudad aronderos@procuraduria.gov.co Ref.: Respuesta consulta rad. E-2022-124432 de 03/03/2022 (C-2022-2284740) Respetado doctor: En atención a su consulta de la referencia, mediante la cual solicita que se emita concepto jurídico en torno al reconocimiento de las víctimas dentro de los procesos disciplinarios adelantados por violación al derecho internacional de los DD. HH., infracción al DIH y acoso laboral; la procedencia de la doble conformidad respecto de un fallo sancionatorio de primera instancia de una OCID que no fue apelado, si debe ser rogada y la competencia al interior de la PGN para resolverla; y la facultad de la procuradora general de la nación para

revocar de oficio o a solicitud de parte los fallos sancionatorios emitidos por las procuradurías territoriales, que no se hayan realizado en ejercicio de la potestad disciplinaria jurisdiccional, me permito manifestarle lo siguiente: Debe resaltarse que, en cumplimiento de la función que le ha sido asignada a esta oficina en el artículo 9.º, numeral 3.° del Decreto Ley 262 de 20001, modificado por el artículo 4.°, numeral 3.° del Decreto Ley 1851 de 20212, se suministrarán elementos de juicio generales que sirvan para ilustrar el tema consultado, que puedan predicarse de cualquier asunto en circunstancias similares, sin que ello se entienda como resolución de un caso particular y concreto. Pues bien, comoquiera que esta dependencia ya se había pronunciado respecto al primer punto por el cual se indaga, se transcribe, in extenso, el concepto C-202 – 2021: 1 «Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos». 2 «Por el cual se modifican los decretos ley 262 y 265 de 2000 con el fin de reconfigurar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, modificar el régimen de competencias internas, crear, fusionar cargos y determinar los funcionarios que los ocupaban a donde pasarán a ocupar los nuevos cargos que se creen, así como

la reasignación o cambio de la estructura de funcionamiento y asignación de las diferentes funciones y cargos de los empleados y se dictan otras disposiciones». 2 Pues bien, respecto a los intervinientes en el proceso disciplinario3, se parte por recordar que aun cuando el reconocimiento de las víctimas como sujetos procesales inicialmente fue producto de la evolución jurisprudencial de la Corte Constitucional4, hoy en día se encuentra consagrado en el artículo 109 del Código General Disciplinario, así: «[p]odrán intervenir en la actuación disciplinaria, como sujetos procesales […] las víctimas de conductas violatorias de derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario […]». Esta calidad los facultad [sic], según el artículo 110 ibidem, para «1. Solicitar, aportar y controvertir pruebas e intervenir en la práctica de las mismas [sic]. // 2. Interponer los recursos de ley. // 3. Presentar las solicitudes que consideren necesarias para garantizar la legalidad de la actuación disciplinaria y el cumplimiento de los fines de la misma [sic], y // 4. Obtener copias de la actuación, salvo que por mandato constitucional o legal esta tenga carácter reservado». No obstante, para que las víctimas o perjudicados con la comisión de una falta disciplinaria que, a la vez, constituye violación de los DD. HH. o del DIH, adquieran la aludida calidad, debe mediar un acto de reconocimiento que los legitime para intervenir en el proceso y ejercer todas las facultades inherentes a los sujetos procesales. Dicho acto está supeditado a la verificación que lleve a cabo la autoridad que

esté adelantando la actuación, respecto del tipo de falta y del interés legítimo de quienes comparecen al proceso con el fin de buscar la verdad y la justicia. Al respecto, la Corte Constitucional indica que «las víctimas o perjudicados son personas legitimadas para acceder al proceso dado que son los titulares de los bienes jurídicos vulnerados como consecuencia inescindible y directa de la infracción del deber implícita en la falta disciplinaria. Esta condición, convierte a las víctimas o a los perjudicados en portadores de un interés directo en el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado y en la realización de la justicia disciplinaria. Es decir, los habilita para intervenir, pero no como simples terceros, sino como verdaderos sujetos procesales»5. (Negrilla fuera de texto). En cuanto a la procedencia de la doble conformidad respecto de un fallo sancionatorio de primera instancia de una OCID que no fue apelado, si debe ser rogada y la competencia al interior de la PGN para resolverla, cabe recordar que el proyecto de ley, que se convertiría en la Ley 2094, del 29/06/20216, tuvo por finalidad esencial dar cumplimiento a la sentencia de la Corte IDH, del 08/07/2020 (caso Petro Gustavo vs. Colombia); por ello, frente a los requerimientos allí efectuados, se propuso, sin desconocer la tradición institucional del Estado colombiano: «i) El reconocimiento de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para investigar y juzgar a todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular; // ii) Garantizar la

3 De acuerdo con el régimen legal vigente, los intervinientes en el proceso disciplinario son la autoridad administrativa o judicial que adelanta el proceso, los sujetos procesales y el quejoso. 4 Cfr. sentencias C-14/04, C-666/08 y T-473/17, entre otras. 5 Cfr. sentencia C-14/04. 6 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones». 3 distinción entre la etapa de instrucción o investigación y el juzgamiento en el proceso disciplinario y, // iii) Garantizar la doble instancia y conformidad».7 En concreto, frente a la doble conformidad, el artículo 12 del CGD establece, dentro de las garantías que integran el debido proceso, que «[t]odo disciplinable tiene derecho a que el fallo sancionatorio sea revisado por una autoridad diferente, su trámite será el previsto en esta ley para el recurso de apelación. En el evento en que el primer fallo sancionatorio sea proferido por el Procurador General de la Nación, la doble conformidad será resuelta en la forma indicada en esta ley». Se colige, entonces, que el legislador disciplinario, en cumplimiento del deber constitucional de diseñar e implementar un recurso que materialice el derecho a controvertir los fallos sancionatorios, consagró dos medios de contradicción: las garantías procesales de la doble instancia y la doble conformidad. Esta última consiste en la facultad para impugnar el fallo que revoca uno absolutorio de primera instancia e impone, por primera vez, una sanción en segunda instancia. Así, para poder acceder a ella, se requiere

que se haya proferido una primera sanción en segunda instancia —es decir, que se hubiere agotado la garantía de la doble instancia, a través del recurso de apelación—.8 Ahora, respecto al control disciplinario interno, el artículo 93 ibidem consagra que «[s]i no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. […] La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias». Puntualmente, en cuanto a la competencia interna de la PGN para conocer de la doble conformidad contra los fallos sancionatorios proferidos en segunda instancia en el ejercicio del control interno disciplinario, se señala que ella se encuentra prevista en los artículos 139 y 2010 del Decreto Ley 1851 de 2021, que adicionan, respectivamente, los artículos 25A y 75A del Decreto Ley 262 de 2000. Sobre el particular, la doctrina ha señalado que «[l]la “doble conformidad” es una garantía procesal para el disciplinado, que consiste en la posibilidad de que el fallo sancionatorio pueda ser revisado por una autoridad diferente. Esta es una figura novedosa en el Derecho Disciplinario, la cual es tratada 7 Cfr. Gaceta del Congreso 182, del 25/03/2021. 8 Cfr. sentencias C-792/14, SU-215/16 y SU-217/19.

9 «Artículo 13. Adiciónese el artículo 25A al Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así: // Artículo 25A. Competencias. Las procuradurías delegadas de juzgamiento tienen las siguientes competencias: // […] // 6. Conocer de la doble conformidad contra los fallos sancionatorios proferidos en segunda instancia en ejercicio del control interno disciplinario, por las entidades del orden departamental o nacional». 10 «Artículo 20. Adiciónese el artículo 75A al Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así: // Artículo 75A. Procuradurías regionales de juzgamiento. Las procuradurías regionales de juzgamiento tienen, dentro de su circunscripción territorial, las siguientes competencias: // […] // 5. Conocer de la doble conformidad contra los fallos sancionatorios proferidos en segunda instancia en ejercicio del control interno disciplinario por las entidades del orden municipal y de las personerías municipales y distritales». 4 por el inciso 3.° del artículo 12 y el inciso 4.° del artículo 93 del CGD, y su trámite será el previsto para el recurso de apelación. // En los casos en que la primera decisión sancionatoria hubiese sido expedida por una autoridad administrativa en el marco de la segunda instancia (Ej. alcalde municipal), y esta fuere recurrida por el disciplinable, la decisión de la doble conformidad siempre estará a cargo de la PGN»11. Por último, sobre la facultad de la procuradora general de la nación para revocar de oficio o a solicitud de parte los fallos sancionatorios emitidos por las procuradurías territoriales, que no se hayan realizado en ejercicio de la

potestad disciplinaria jurisdiccional, en el concepto C-7 – 2022, se indicó lo siguiente: Pues bien, se parte por señalar que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14112 y 14213 del CGD, solo son susceptibles de revocatoria directa los fallos sancionatorios que dicten las personerías y las OCID14; y los autos de archivo y el fallo absolutorio, cuando aludan a faltas disciplinarias que constituyan violaciones del DIH y de los DD. HH., expedidos por cualquier funcionario de la PGN o autoridad disciplinaria. Y, según las competencias internas de la PGN, el procurador general de la nación es la única autoridad facultada para decidir sobre las solicitudes de revocatoria directa de las precitadas decisiones 11 (SALAZAR CHAVARRO, CRISTIAN DAVID. Derecho disciplinario interactivo. Bogotá: Ediciones Nueva Jurídica, 2022, pág. 117). 12 «ARTÍCULO 141. PROCEDENCIA DE LA REVOCATORIA DIRECTA. Los fallos sancionatorios que dicten las personerías y oficinas de control interno disciplinario podrán ser revocados de oficio o a petición del interesado, por la Procuraduría General de la Nación, según las competencias internas. // Igualmente, de oficio o a petición del quejoso, de las víctimas o perjudicados, la Procuraduría General de la Nación podrá revocar el fallo absolutorio o el archivo de la actuación cuando se trate de faltas que constituyan infracciones al Derecho Internacional de los

Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario […]». 13 «ARTÍCULO 142. COMPETENCIA. El Procurador General de la Nación será la única autoridad competente que podrá revocar los fallos sancionatorios, los autos de archivo y el fallo absolutorio. // En el caso de los fallos absolutorios, procederá la revocatoria únicamente cuando se trate de faltas disciplinarias que constituyan violaciones del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario, expedidos por cualquier funcionario de la Procuraduría o autoridad disciplinaria». 14 De las observaciones contenidas en las gacetas del Congreso 629 y 635 se desprende que «[s]e ajusta la redacción eliminando la facultad del Procurador General de la Nación de recovar [sic] los fallos de la PGN y se ajusta para que se aplique solo a las decisiones de las Personerías y oficinas de control interno, atendiendo que no poseen función jurisdiccional». 5 disciplinarias, tal y como lo prevén los artículos 142 ibidem y 2.°15, 4.°16, 1717, 2118 y 2419 del Decreto Ley 1851 de 2021. Por consiguiente, serán objeto de revocatoria directa aquellos fallos sancionatorios que fueron emitidos por las procuradurías territoriales antes de la entrada en vigor del artículo 1.° de la Ley 2094/21, relativo a las funciones jurisdiccionales20 (en armonía con lo dispuesto en el artículo 74 ib.), es decir, antes del 30 de junio de 2021. Resta agregar que esta respuesta, expedida a instancia del consultante, reviste

un carácter meramente ilustrativo o indicativo, en la medida en que no tiene fuerza vinculante, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 28 de la Ley 1437 de 201121 y 39 de la Resolución 330 de 202122. 15 «Artículo 2. Modificar el artículo 7 del Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así: // Artículo 7. Funciones. El Procurador General de la Nación cumple las siguientes funciones: // […] // 22. Revocar de oficio o a solicitud de parte sus propios actos y los expedidos en materia disciplinaria por los servidores de la Procuraduría General de la Nación, cuando sea procedente conforme a la Ley. // 23. Revocar, de oficio o a solicitud de parte, los demás actos administrativos expedidos por cualquier servidor público de la entidad. // 24. Revocar directamente, o a través del funcionario que para el efecto se designe, las decisiones en materia disciplinaria proferidas por el control interno disciplinario de las entidades y las personerías». 16 «Artículo 4. Modificar el artículo 9 del Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así: // Artículo 9. Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. La Procuraduría Auxiliar para Asuntos Disciplinarios tiene las siguientes funciones: // 1. Proyectar, para consideración del Procurador General, las decisiones de fondo que este deba proferir en los procesos disciplinarios de su competencia o en desarrollo de las funciones a que se refieren los numerales 22 y 24 del artículo 7 de este Decreto, cuando se trate de la revocatoria de actos disciplinarios». 17 «Artículo 17. Funciones del Viceprocurador General de la Nación. El Viceprocurador General tiene las siguientes

funciones: // […] // 19. Revocar sus propios actos, de oficio o a solicitud de parte, cuando existan las causales previstas en la ley. Excepto aquellos expedidos en ejercicio de la función disciplinaria». 18 «Artículo 21. Adiciónese el artículo 75B al Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así: // Artículo 75B. Competencias y funciones comunes a las procuradurías regionales. Los procuradores regionales tienen las siguientes competencias y funciones comunes: // […] // 11. Revocar, de oficio o a solicitud de parte sus propios actos, cuando sea procedente de conformidad con la Ley». 19 «Artículo 24. Adiciónese el artículo 76B al Decreto Ley 262 de 2000, el cual quedará así: // Artículo 76B. Competencias y funciones comunes a las procuradurías provinciales y distritales. Las procuradurías provinciales y distritales tienen las siguientes competencias y funciones comunes: // […] // 8. Revocar, de oficio o a solicitud de parte sus propios actos, cuando sea procedente de conformidad con la Ley». 20 «ARTÍCULO 1.° Modifícase el artículo 2.° de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 2.° Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones jurisdiccionales de la Procuraduría General de la Nación e independencia de la acción. El Estado es el titular de la potestad disciplinaria. // Se le atribuye a la Procuraduría General de la Nación funciones jurisdiccionales para la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular y adelantar las

investigaciones disciplinarias e imponer las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad y las demás establecidas en la ley. // Las decisiones sancionatorias que pongan fin a la actuación disciplinaria y producto de las funciones jurisdiccionales que se le reconocen a la Procuraduría General de la Nación serán susceptibles de ser revisadas ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en los términos establecidos en esta Ley. // Para los servidores públicos de elección popular, la ejecución de la sanción se supeditará a lo que decida la autoridad judicial. // Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. // A la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial les corresponde ejercer la acción disciplinaria contra los funcionarios y empleados judiciales, incluidos los de la Fiscalía General de la Nación, así como contra los particulares disciplinables conforme a esta ley y demás autoridades que administran justicia de manera temporal permanente. // La competencia de la Procuraduría General de la Nación es privativa para conocer de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular y de sus propios servidores, salvo los que, tengan fuero especial y el régimen ético disciplinario en el ejercicio de la función de conformidad con el

artículo 185 de la Constitución Política. // La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta». (Negrilla fuera de texto). 21 «ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. <Artículo modificado por el artículo 1.° de la Ley 1755 de 2015 ―Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo―. El nuevo texto es el siguiente:> Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución». 22 «ARTÍCULO 39. DE LOS CONCEPTOS. Los conceptos emitidos como respuesta a las peticiones realizadas en el ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución para el servidor público o particular, ni comprometerán la responsabilidad de la Procuraduría General de la Nación». 6 Atentamente, ORIGINAL FIRMADO POR VALENTINA MAHECHA VARÓN Procuradora auxiliar para asuntos disciplinarios Proyectó XPGH C-38 – 2022

E-2022-124432 (C-2022-2284740)

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