PGN - TASA - Sistema y método de la cédula de extranjería y del certificado judicial

Procurador General 1 Bogotá, D.C., octubre 19 de 2004 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 1 de la Ley 15 de 1968 “Por la cual se concede una autorización al Gobierno Nacional para determinar por intermedio del Departamento Administrativo de Seguridad ‘DAS’, nuevos modelos de cédulas de extranjería y certificados de conducta, y se establece un gravamen”, y contra el artículo 10 de la Ley 4ª de 1981 “Por la cual se crea el Fondo Rotatorio del Departamento Administrativo de Seguridad y se dictan normas para su organización y funcionamiento”.

Actor: ERNESTO ESPINOSA JIMÉNEZ

Magistrado Sustanciador: ALVARO TAFUR GALVIS

Expediente No. D-5365 Concepto No. 3680 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por el ciudadano ESPINOSA JIMÉNEZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1 de la Constitución Política, ha solicitado a la Corte que declare la inconstitucionalidad del artículo 1° de la Ley 15 de 1968 y del artículo 4º de la Ley 4ª de 1981.

1. Planteamientos de la demanda

Procurador General 2 En concepto del ciudadano Espinosa Jiménez, las normas demandadas contravienen el artículo 338 de la Constitución, por cuanto en ella se autoriza al

Gobierno Nacional para establecer los valores de las cédulas de extranjería, de los certificados judiciales y los carnés, sin que sea el legislador quien establezca el sistema y el método para determinar los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, como lo establece el precepto vulnerado. A pesar de que el ciudadano demanda el contenido total de los dos artículos, atendiendo a los cargos presentados, se concluye que únicamente se está atacando la constitucionalidad de la autorización en lo que tiene que ver con la posibilidad de establecer el “valor de adquisición” de estos documentos.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si las normas acusadas contravienen el artículo 338 de la Carta, al autorizar al Gobierno Nacional establecer el precio de las cédulas de extranjería y de los certificados judiciales sin que el legislador hubiese establecido el sistema y el método para determinar los costos, beneficios y la forma de hacer su reparto.

Al respecto el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente

3. La norma constitucional autoriza al legislador para delegar el establecimiento de contribuciones en las autoridades administrativas pero le exige establecer los parámetros de tal delegación 3.1. El artículo 338 Superior otorga la competencia exclusiva al Congreso, las asambleas y los consejos para imponer contribuciones fiscales y parafiscales y para determinar los elementos de los tributos, es decir, en dicho precepto están contenidos los principios de representatividad y de legalidad de los tributos.

El mismo precepto contiene una autorización para que los cuerpos colegiados de elección popular, deleguen en las autoridades administrativas la fijación de las

tasas y de las contribuciones que cobren como recuperación de los costos de los Procurador General 3 servicios que presten o como participación en los beneficios que les proporcionen estableciendo que en todo caso, “el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”, es decir, se requiere que el legislador, la asamblea o el concejo señalen el marco general o los criterios básicos a partir de los cuales las autoridades ejercerán la función que se les delega. 3.2. La Corte Constitucional ha precisado la competencia exclusiva del legislador, las asambleas y los consejos en materia tributaria, señalando que los cuerpos de representación deben fijar los elementos del tributo o al menos el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, pero, así mismo, ha señalado que esta competencia no puede cubrir todos los aspectos de la tasa o contribución pues de lo contrario, se vaciaría la competencia de las autoridades administrativas a las que se autoriza regularlo, de conformidad con la delegación prevista en la misma norma constitucional. Esta flexibilidad es necesaria para poder introducir modificaciones de conformidad con los principios tributarios y de acuerdo con las necesidades de la administración, lo que no implica desconocer el principio de representatividad de los mismos.

4. Los cobros por expedición de cédulas de extranjería y certificados judiciales constituyen tasas y por tanto el legislador podía delegar su fijación a las autoridades administrativas Se observa, que los cobros contenidos en las normas acusadas constituyen recursos no tributarios y reúnen las características de una tasa, por cuanto:

4.1. Son establecidos unilateralmente por el Estado, en este caso, por el legislador y la administración. 4.2. El ciudadano debe pagarlos como contraprestación de un servicio o por el uso de un bien a cargo del Estado, es decir, obtención del documento respectivo. 4.3. Los recursos obtenidos son aplicados al mismo servicio. Procurador General 4 Siendo una tasa, es el legislador, el que debe definir el método, es decir, en términos de la Corte Constitucional (sentencia C-455 de 1994), “las pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa” y los sistemas, es decir, “las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación”.

5. La autorización otorgada al no cumplir el requisito exigido en el artículo 338 Superior, el cual no existía bajo el anterior ordenamiento, se vicia de inconstitucionalidad sobreviniente 5.1. La posibilidad de delegar en las autoridades administrativas era más amplia en la Constitución de 1886, en el cual el Ejecutivo progresivamente asumió muchas de las facultades del legislador.

Con relación a los tributos del orden nacional, la Constitución de 1991, fortaleció el papel del Congreso y limitó de manera temporal y /o material el otorgamiento de sus competencias en el ejecutivo o el uso de estas facultades en estados de excepción, corrigiendo la inclinación presidencialista que había adoptado nuestra forma de gobierno, es por ello, que el establecimiento de los criterios básicos

dentro de los cuales deben ejercerse las facultades delegadas, como ámbito exclusivo del legislador, no es una simple formalidad sino la expresión del principio de representación en materia tributaria, que se expresa justamente en esos criterios, no puede delegarse en el Ejecutivo, porque éste, únicamente puede desarrollar las políticas adoptadas por el legislador. 5.2. Con relación a las normas acusadas, se observa que la delegación hecha al Gobierno Nacional para reglamentar lo relacionado con las cédulas de extranjería y los certificados judiciales para determinar lo relacionado con el valor de los mismos, no contiene ningún parámetro que oriente la actuación del Gobierno Nacional, de tal manera que éste lo viene haciendo a su criterio, como puede observarse en el Decreto 1657 de 1992, en el cual actualizó tales valores y señaló Procurador General 5 la forma en que se debían reajustar anualmente, facultando para ello al Director del Departamento Administrativo de Seguridad DAS. Si bien la Corte Constitucional (sentencia C-155 de 2003), ha señalado que los términos “sistema” y “método” deben interpretarse en sentido general y amplio, y que los propios parámetros constitucionales limitan la actuación del Gobierno Nacional, en el presente caso observa el Ministerio público una ausencia total de criterios y una interpretación demasiado amplia de la norma llevaría a aceptar cumplidos los requisitos del artículo 338 superior con la simple delegación y la referencia general al ordenamiento constitucional, lo cual implicaría la perdida del efecto útil del precepto. (Corte constitucional sentencia C-455 de 1994

inexequibilidad de tarifas cobradas por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada; sentencia C-545 de 1994 Inexequibilidad de la autorización a la Dirección Nacional del Sistema de Salud para cobrar tasas autorizados por la Ley 10 de 1990; sentencia C-816 1999, inexequibilidad de la autorización otorgada en la Ley 488 de 1998). Teniendo en cuenta que este tipo de autorizaciones generales para fijar tasas y contribuciones han generado y seguirán generando demandas de inconstitucionalidad, sería conveniente que el legislador atienda esta situación, estableciendo los criterios de actuación del Gobierno Nacional, sea por vía de regulación general o específica, atendiendo la diversidad de servicios para los cuales se ha otorgado tales autorizaciones. Es por ello que este Despacho coincide con el demandante en el carácter inconstitucional, únicamente en lo atinente a las expresiones “y valor de adquisición” contenida en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968, así como también de la expresión “y valor”, contenida en el artículo 10 de la ley 4° de 1981. Sin embargo, para evitar inconvenientes en el cobro de la expedición de estos documentos, se solicitara a la Corte, exhortar al congreso para que en cumplimiento del deber impuesto en el artículo 338 de la Carta, determine tanto los criterios para el cobro de esta tasa como lo relativo a la destinación de la misma. Para este fin, se solicita a la Corte declarar la inexequibilidad diferida de las normas bajo estudio, y fijar un plazo durante el cual éstas seguirán en vigor

Procurador General 6 hasta que la materia sea regulada por el Congreso dentro del nuevo marco constitucional.

6. Conclusión En mérito de lo expuesto, el Procurador General de la Nación, solicita a esa Corporación: 6.1. Declarar la INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA de la expresión “y valor de adquisición”, contenida en el parágrafo del artículo 1° de la Ley 15 de 1968, así como también de la expresión “y valor”, contenida en el artículo 10 de la Ley 4° de 1981, de tal manera que la norma se mantenga en vigor únicamente durante el plazo que señale la Corte y mientras el legislador regule la materia en dicho lapso. 6.2. EXHORTAR al Congreso para que en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 338 de la Constitución, señale los criterios para el cobro y destinación de la tasa correspondiente a cédulas de extranjería y certificados judiciales.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación SPTB/G.Robles/ncdem