PGN - TIPO EN BLANCO - O indeterminado según jurisprudencia de la corte constituciona

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-De los actos administrativos que impusieron sanción disciplinaria CONTROL JURISDICCIONAL-Es integral y pleno según jurisprudencia del Consejo de Estado PRINCIPIO DE TIPICIDAD-No se aplica en el mismo rigor que en derecho penal según jurisprudencia de la Corte Constitucional DEBIDO PROCESO-Hacen parte la tipicidad y legalidad según jurisprudencia de la Corte Constitucional Posteriormente, frente al derecho administrativo sancionatorio, en la Sentencia C-860 de 2006, reiteró la flexibilidad que en esta materia adquieren los principios de legalidad y tipicidad como parte del derecho al debido proceso, no siendo exigible con tanta intensidad y rigor la descripción típica de las conductas y la sanción, y considerando incluso la admisibilidad de conceptos indeterminados y tipos en blanco,… TIPO EN BLANCO-O indeterminado según jurisprudencia de la Corte Constitucional FALTA DISCIPLINARIA-Supuestos requeridos Partiendo del fundamento anterior, la falta disciplinaria que se le atribuyó a la demandante es de mera conducta, la descripción típica del 48-1 de la Ley 734 de 2002 señala que son faltas gravísimas “Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo,”. Entonces los supuestos de la norma son: i) Que se trate de una conducta objetivamente descrita por la ley como delito; ii) Que la misma conducta punible sea sancionable a título

de dolo; y iii) Que la misma conducta se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA-Potestad del Congreso de la República según jurisprudencia de la Corte FALTA GRAVÍSIMA-Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito según regulación legal SANCIÓN DISCIPLINARIA-Regulación legal 2 SANCIÓN ADMINISTRATIVA-Debe ser proporcional según jurisprudencia de la Corte Constitucional/SANCIÓN ADMINISTRATIVA-Debe ser proporcional según jurisprudencia del Consejo de Estado En idéntico sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que la proporcionalidad es un principio que impone límites a la sanción disciplinaria, “en virtud del cual la gradación, en abstracto y en concreto, de la sanción, debe hacerse de acuerdo con la gravedad del injusto, y el grado de culpabilidad”. 3

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Concepto No. 107-16 IUS 86778-2016 Bogotá D. C., 17 de marzo de 2016 Doctor

GERARDO ARENAS MONSALVE

CONSEJERO PONENTE

SECCIÓN SEGUNDA. SUBSECCIÓN “B”

H. CONSEJO DE ESTADO

E S. D.

Referencia: 110010325000201100459 00

No. Interno: (1753-2011)

Actor: Adriana Maribeth Rumbo

Demandado: Procuraduría General de la Nación

Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

Asunto: Apelación Sentencia

________________________________________________ Procede esta agencia del Ministerio Público, dentro del término legal, a emitir concepto en el proceso que conoce el H. Consejo de Estado, en única instancia, por corresponder los actos demandados, a actos administrativos del orden nacional relacionados con sanciones disciplinarias, de conformidad con el numeral 13 del artículo 128 del C.C.A.

I. ANTECEDENTES

1. DEMANDA 1.1. PRETENSIONES La señora Adriana Maribeth Fedullo Rumbo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, establecida en el artículo 85 de C.C.A, solicitó la nulidad de las decisiones sancionatorias del 9 de noviembre de 2006 y 22 de mayo de 2007, proferidas por el Procurador General de la Nación, que la declararon disciplinariamente responsable, imponiendo como sanción la Destitución e Inhabilidad General para desempeñar cargos públicos por el término de 11 años.

Que como consecuencia de la anterior determinación, se condene al pago del perjuicio moral que resultare probado dentro del proceso y ocasionado por la decisión injustificada e ilegal de la entidad demandada. 4 Que se condene al pago de las costas que genere el presente proceso y las agencias en derecho, en la cuantía que resulte de las bases que se prueben en el curso del proceso, entre ellas la tarifa del Colegio de abogados de Bogotá, o de la propia liquidación que razonablemente estime el Honorable Magistrado. Que todas las anteriores sumas se actualicen al momento de la sentencia teniendo en cuenta el IPC más los intereses legales a que haya lugar.

Que se condene al pago de los intereses corrientes bancarios vigentes, desde la ejecutoria de la sentencia, y por los primeros seis (6) meses, y en los doce (12) restantes el doble de los interese bancarios, a título de moratorios, como lo dispone el artículo 177 del C.C.A. 1.2 HECHOS Refiere el escrito de demanda los siguientes supuestos fácticos: El 21 de febrero de 2003 el Procurador General de la Nación ordenó apertura de indagación preliminar contra varios servidores de la Veeduría, con el fin de determinar si he había infiltrado y manipulado información tendiente a generar actos de corrupción. Para este fin, el Procurador ordenó la interceptación de algunas líneas fijas y extensiones de PBX de la Veeduría, asignándole este procedimiento a los servidores de la Policía Judicial de la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales. En este contexto, fueron monitoreadas varias líneas telefónicas dentro de las cuales se encontró una comunicación entre las señora Adriana Fedullo Rumbo funcionaria de la Veeduría de la Procuraduría y el señor Miguel Ángel Durán Gelvis Representante a la Cámara. En dicha llamada, Sostuvo la Procuraduría, se presentó una posible concurrencia de una conducta irregular con connotación disciplinaria debido a que la funcionaria indicó al representante sobre la posible expedición de un certificado laboral a favor del señor Zorro Camargo, en el que constara su vinculación de tiempo completo como asesor del representante. El objeto de la susodicha comunicación era que el señor Zorro Camargo obtuviera su visa Americana, pues consideraba que una certificación de estas

características así lo facilitaría. No obstante, ningún documento le fue entregado a la Embajada Americana al momento de realizar la entrevista ante esa institución y además, la visa Americana le fue negada. 5 Luego de la comunicación, apareció un documento que certificaba que el señor Zorro era asesor en actividades legislativas del Representante a la Cámara para el periodo 2002-2006 del 13 de mayo de 2003. Por lo anterior, la Procuraduría le imputó a la demandante la falta disciplinaria del numeral 1 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 en consideración a la aparente realización de la conducta típica de falsedad ideológica en documento público, bajo la autoría inmediata y directa del señor Durán Gelvis y bajo la modalidad de determinadora por inducción de la señora Adriana Fedullo. En su defensa, el representante Durán Gelvis y la señora Adriana Fedullo lograron demostrar, mediante peritazgos grafológicos, que la firma de la constancia laboral no correspondía al representante a la Cámara, por tanto, era un documento que podría ser tachado de materialmente falso, pero no ideológicamente como lo sostuvo el Procurador. Este mismo argumento fue sostenido por el mismo señor Zorro Camargo quien reconoció que el documento en cuestión no había sido elaborado por el Representante. Del mismo modo, la secretaria del señor Miguel Ángel Durán, la señora Mary Galindo, testificó que la firma del señor Durán Gelvis había sido falsificada por cuanto ella ya conocía dicha rúbrica. La Procuraduría no atendió las pruebas reseñadas e impuso la sanción de

destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos a la actora por el término de 11 años. 1.3 NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN El apoderado de la demandante señaló que las decisiones demandadas desconocen los artículos 29, 40, 118 y 272 de la Constitución Política; 5, 6, 9, 18, 101, 128, 135, 138, 140, 141, 142, 143 incisos 2 y 3, 170 de la Ley 734 de 2002. Como concepto de violación la demandante expuso que las decisiones demandadas des conocieron las normas referidas pues en el proceso disciplinario nunca se demostró que en ejercicio de la función que la demandante cumplía se hubiera elaborado la certificación, esto es, entre el hecho irregular y la función de la disciplinada no había relación. La única conducta que realmente se puede sostener es la comunicación entre la señora Adriana Fedullo y el señor Miguel Ángel Durán, en la que el representante se podía de acuerdo para conseguir una certificación laboral que beneficiara al señor Zorro Camargo. No obstante, en el proceso disciplinario está probado que la certificación laboral en la que el señor Zorro aparecía como asesor del representante es un documento materialmente falso, y además, no fue presentado a la Embajada Americana sino cuando una misteriosa funcionaria de aquella 6 institución la solicitó para realizar un “estudio del perfil de las personas a las que se les niega la visa”. Por ende, si se ha atribuido a mi cliente la responsabilidad disciplinaria surgida por la elaboración de un documento público en el que se ha manifestado su muy

incierta participación, y de igual manera, no fue utilizado como instrumento para la realización de algún fraude, no nos queda más que descartar la lesión de la conducta reprochada al deber funcional. Sostener lo contrario sólo sería predicable de una decisión arbitraria e injusta. Para la Procuraduría la actora incurrió en una conducta punible que no ha sido investigada y sancionada. Además no está demostrado que con ese comportamiento se afectó el deber funcional. La conducta ciertamente no amerita sanción disciplinaria porque el artículo 5° del Código Único Disciplinario, dispone que “la falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna”. Esto quiere decir que solo había lugar a sanción cuando por la infracción se afecta o se pone en peligro la función. Por último, señala que no existe prueba en el proceso disciplinario de la afectación al deber funcional o lesión al interés de la función pública; no existe prueba haya cometido la conducta de manera directa e intencional dirigida a la comisión del ilícito penal, además existe una duda más que evidente sobre la autoría del injusto tipo; la Corte Constitucional concibe la posibilidad de imputar responsabilidad disciplinaria cuando no exista fallo penal condenatorio en aplicación del artículo 48-1, esto no quiere decir que el operador disciplinario puede acudir a aquellas normas libremente y sin sustento probatorio adecuado para realizar la imputación de responsabilidad disciplinaria. Acceder a esto implicaría la sustitución del derecho disciplinario por el penal, de manera que las garantías y derechos del proceso disciplinario serían reemplazadas por normas artificiales que permitirían la

sanción de contradicciones no probadas, abstractas e hipotéticas. No puede el sancionador entender que se ha levantado un documento público, pues como se ha señalado, no se trata de un documento con tales características, lo que quiere decir que no ha nacido al tráfico jurídico, luego, ninguna falta se ha cometido bajo el tipo “falsedad en documento público”, que es justamente el comportamiento imputado y con el cual se intenta atribuir responsabilidad a la actora.

2. TRÁMITE La demanda fue presentada el 2º de septiembre de 2010 ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, correspondiendo por reparto al veintiocho, que mediante auto del 9 de noviembre de 2007 inadmitió la demanda, la demandante la subsanó, siendo admitida mediante auto del 18 de enero de 2008 7 y negada la medida de suspensión provisional; el 25 de julio de 2008 se decretaron pruebas y mediante auto del 14 de mayo de 2010 se corrió traslado a las partes para que presentaran los alegatos de conclusión; mediante auto del 5 de noviembre de 2010 se declaró la nulidad de todo lo actuado y se remitió el expediente al Consejo de Estado.

El expediente llegó al Consejo de Estado correspondiendo por reparto el asunto a la Sección Segunda, Subsección B, y con ponencia del Dr. Gerardo Arenas Monsalve se admitió el 11 de abril de 2013 la demanda y se negó la medida de suspensión provisional; abrió el proceso a pruebas el 10 de abril de 2014; y, mediante auto del 17 de septiembre de 2015, se ordenó correr traslado a las

partes y al Ministerio Público por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Procuraduría General de la Nación se opone a las pretensiones de la demanda bajo las siguientes precisiones: La demandante plantea ausencia de ilicitud sustancial en los hechos que le fueron atribuidos, por cuanto que estos fueron cometidos en el escenario de la relación sentimental que sostenía con el doctor Miguel Durán Gelvis, y no dentro del escenario de la función pública, máxime que el documento no se presentó ante la Embajada Americana sino cuando una funcionaria de dicha dependencia hasta la fecha no identificada así lo solicitó.

Lo anterior carece de soporte jurídico ya que quien determina a otro a elaborar un documento público falso, es participe del delito de falsedad material del documento e incurre en la misma pena prevista para la infracción desde el punto de vista penal y en el tema disciplinaria igualmente es considerado como responsable por determinación en la comisión de la falta atribuida. En el caso que nos ocupa, se le imputó responsabilidad disciplinaria a la accionante, por cuanto que en su condición de servidora pública de la Procuraduría y aprovechando su relación sentimental de compañera permanente de un congresista lo determinó para expedir un documento público falso, consistente a manera de resumen, en acreditar que una persona laboraba en el despacho del congresista sin corresponder ello a la realidad. Lo anterior con la finalidad de poder obtener la visa ante la Embajada de los Estados Unidos, es decir con el ánimo de engañar a autoridades internacionales, que finalmente no consiguió el beneficiario de la certificación apócrifa.

La sanción se dio porque la actora determinó a otro a elaborar un documento público falso, es participe del delito de falsedad material del documento e incurre 8 en la misma pena prevista para la infracción desde el punto de vista penal y en materia disciplinaria es igualmente considerado como responsable por determinación en la comisión de la falta atribuida.

4. PRUEBAS OBRANTES EN EL EXPEDIENTE Obra: copia de los antecedentes administrativos de los actos demandados, copia completa del expediente disciplinario, la hoja de vida de la demandante, y copia del fallo de la Corte Suprema de Justicia en el que se condena penalmente al representante a la Cámara Miguel Ángel Durán por el delito de falsedad ideológica en documento público.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 5.1 La parte pasiva, Procuraduría General de la Nación.

Expuso los mismos argumentos que refirió en la contestación de la demanda. 5.2. La parte actora. Insiste que en caso bajo estudio, la responsabilidad disciplinaria de la actora se construyó sobre la base de una conducta atípica; la falta se encuadró en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, estando descartada la autoría material o intelectual de la investigada en la falsedad ideológica del documento. En el proceso disciplinario se demostró que la certificación laboral en la que el señor Zorro aparecía como asesor del representante a la Cámara, era un documento materialmente falso, falsificado por el mismo Sr. Zorro Camargo, y que por demás, no fue presentado a la Embajada Americana sino cuando una

funcionaria de aquella institución la solicitó para realizar un estudio del perfil de la personas a las que se les niega la visa.

6. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO El problema jurídico en el sub lite se circunscribe a determinar: si hay lugar a que el juez declare la nulidad de las decisiones disciplinarias, proferidas por el Procurador General de la Nación, mediante las cuales se impuso a la actora la sanción de Destitución e Inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 11 años, por haber inducido a su compañero sentimental que era representante a la Cámara para que expidiera una certificación laboral a nombre de un tercero, el representante lo hizo, situación que dio lugar a que se configurara el delito de falsedad en documento público, pues dicho tercero no era 9 asesor del servidor público. Estos hechos a juicio de la demandante son atípicos, no tienen relación con la función y están desprovistos de ilicitud sustancial.

Para resolver el problema jurídico planteado, se revisara, el tema de la tipicidad, culpabilidad y antijuricidad; como segundo, se analizara el tema de la sanción como tal, y por último, se resolverá el caso concreto.

1. De la tipicidad, culpabilidad y antijuricidad.

Respecto al control jurisdiccional que ejerce el juez contencioso, a las decisiones disciplinarias, el Consejo de Estado ha dicho que “por mandato de la Constitución Política y la ley, el control judicial ejercido por la jurisdicción contenciosoadministrativa sobre los actos y procedimientos administrativos disciplinarios en sede de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho es un control integral y

pleno, que se aplica a la luz de la Constitución y del sistema legal como un todo, en los aspectos tanto formales como materiales de las actuaciones y decisiones sujetas a revisión, y no se encuentra limitado ni por las pretensiones o alegaciones de las partes”1. Para empezar, es necesario citar los cargos que le fueron imputados, de ahí verificaremos la tipicidad, la culpabilidad y si la sanción es proporcional y razonable. El Procurador General de la Nación imputó un único cargo a la servidora Adriana Fedullo Rumbo, en su condición de asesora grado 19 de la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, bajo las siguientes precisiones: «(…) Miguel Durán Gelvis y su secretaria Mary, elaboraron un documento público falso. Adriana Fedullo Rumbo los determinó en dicho comportamiento ilícito. (…) Adriana Fedullo, abogada asesor grado 19 adscrita a la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación, aparece como determinadora por inducción, pues originó en su compañero de vida y con quien comparte una hija, el nacimiento de la idea delictiva, la cual ejecutó como coautor material. En consecuencia, Adriana Fedullo se le imputa la realización de la conducta típica disciplinaria realizada por su marido, a título de participe determinador. Su ilícito es derivado y actuó con dolo, pues es una abogada especializada en Derecho Administrativo que conoce muy bien los requisitos formales y materiales en la producción de documentos públicos, a lo cual se suma su amplia experiencia en el ejercicio de la profesión a nivel de la función pública como servidora de la Procuraduría General de la Nación.»

1 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 26 de marzo de 2014. Radicación número: 11001 03 25 000 2013 00117 00 (0263-13). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 10 Conductas que fueron calificadas como gravísima y cometidas a título de dolo. Para el Procurador General de la Nación, el hecho irregular se probó, por lo que le impuso a la demandante la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de once (11) años, mediante las providencias del 9 de noviembre de 2006 y 22 de mayo de 2007, por incurrir en la falta gravísima del numeral 1 del artículo 48 del Código Disciplinario Único en conexidad con el artículo 286 del Código Penal. Lo anterior porque se demostró que la actora en su condición de asesora grado 19 de la Veeduría de la Procuraduría General de la Nación el 12 de mayo de 2003 recibió una llamada telefónica a las 15:50 pm del señor que se identificó como Dr. Zorro, en que este sujeto le pedía que a través de su compañero el representante a la Cámara con papel de la entidad se le expidiera una certificación laboral de tiempo completo como asesor del Congreso, a lo que la actora le dijo que sí. La actora de manera inmediata, en la misma fecha y a las 15:56 pm marca desde su extensión al teléfono 5657172, que minutos antes había dado el Dr. Zorro como de la oficina de Miguel Durán y habla con varias personas hasta

comunicarse con el representante Durán Gelves, y le comenta que el Sr. Zorro tiene cita en la embajada el jueves y quiere que le dé una certificación laboral como asesor tuyo, a lo que responde el representante que claro, que la redacte, le contesta que él sujeto le dio el número de cédula para que se elabore con papel membreteado y le da el número de cédula, que es anotado por una señora de nombre Mary. El representante Durán Gelves le dice que va a tratar de sacarlo ahora o mañana, ella le contesta que como va camino al norte se le puede dejar el documento en un sobre en la portería. Cumplida la misión encomendada Adriana Fedullo se comunica inmediatamente con el interesado Zorro Camargo a las 16:01 pm y le manifiesta: ya le di los datos a Miguel y va a ver si la secretaria se la hace de una vez, el sujeto le contesta que él mandaba a alguien a recoger el documento. Dos días después el 14 de mayo de 2003 la actora llamó a la secretaria de su compañero el representante y le pregunta si se había elaborado la certificación y esta responde que sí, y que ya se la había entregado al señor Zorro. La Procuraduría verificó si el señor Zorro laboraba en como asesor del Congresista y obtuvo como respuesta que el sujeto no prestaba los servicios al representante. Es de este acuerdo de voluntades y de su confirmación mutua, que surgen y se estructuran los elementos de la conducta imputada. 11 En vía administrativa la demandante alegó la atipicidad de la conducta y la inexistencia del nexo causal del servicio, a lo que la Procuraduría le resolvió en el

acto demandado lo siguiente: sobre la relación entre el ejercicio de la función que desempeña el servidor y la comisión del delito que exige la falta del numeral 1° del artículo 48 del CDU, si se aceptara la argumentación de la Dra. Fedullo en el sentido de que no ha realizado la inducción a la comisión del punible en relación con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, se llegaría a la conclusión que predica que la conducta de quien induce ha de resultar libre de reproche disciplinaria por carecer de relación funcional con la materialidad del ilícito, en tanto que la del ejecutor material si es digna de reproche calificado además por tratarse del servidor público que tiene en esta caso facultad para expedir la certificación falsa. O se llegaría a la conclusión errónea según la cual solamente puede ser autor aquel en quien concurran todos los elementos de una descripción típica anulando la posibilidad de sanción de la conducta ilegitima de quien actúa bajo las condiciones que le permiten la impunidad. Sería contrario a todo argumento lógico y de elemental justicia que la exégesis de las disposiciones sancionatorias permitiera semejante resultado. Aquí cabe predicar que estamos en presencia de un modelo de autoría por determinación en su modalidad de inducción, lo que en el código penal de 1936 se llamó autoría intelectual, en el que han de interpretarse correctamente los artículos 25 y 26 del estatuto disciplinario. Su definición está dada por la expresión “determine a otro a cometerla –la falta disciplinaria-, tal como se desprende del último artículo mencionado. (…) En otras palabras es una modalidad de autoría sin infracción del deber funcional, pero con infracción de deberes genéricos definidos a través de la

obligación que tiene todo servidor público de no infringir la constitución y la ley, que corresponden a todo servidor público en el ejercicio o función de cualquier cargo, consistente, de conformidad con el artículo 26, en no determinar a otro servidor público a la comisión de faltas disciplinarias. En efecto, la descripción de la conducta punible fue realizada materialmente por el representante Durán Gelvis a instancias de su esposa Adriana Fedullo, luego la infracción del deber especial recae en el ejecutor quien está perfectamente facultado para expedir la certificación falsa. El hecho de que el determinador –inductor no se encuentre en una posición de deber especial requerida en el contexto de la infracción disciplinaria no excusa su conducta en tanto que en la autoría por inducción se reconoce ex ante que la infracción al deber de quien ejecuta materialmente el ilícito concurre en el servidor público que determina la comisión de la infracción disciplinaria. En otras palabras, el reproche disciplinario que le concierne a la doctora Fedullo no tiene como fuente la vulneración de los deberes funcionales especiales que le impone su cargo de asesor de la Procuraduría General de la Nación en la Veeduría de la entidad, sino su participación en el ilícito realizado por su esposo quien fue utilizado en tanto titular de un deber funcional especial.(…)” 12 Para la Delegada tales argumentos resultan acertados, siendo importante entrar a verificar la tipicidad. En el caso de la tipicidad, es importante señalar que para la Corte Constitucional tal principio “en el derecho administrativo sancionador no se reclama con el mismo grado de rigor que se demanda en materia penal, en virtud

de la divergencia en la naturaleza de las normas, el tipo de conductas reprochables, los bienes objeto de protección y la finalidad de la sanción2. Sin embargo, ello no obsta para exigir la tipicidad de las conductas reprochables, la predeterminación de la sanción y la existencia de un procedimiento que asegure el derecho a la defensa3. Posteriormente, frente al derecho administrativo sancionatorio, en la Sentencia C860 de 2006, reiteró la flexibilidad que en esta materia adquieren los principios de legalidad y tipicidad como parte del derecho al debido proceso, no siendo exigible con tanta intensidad y rigor la descripción típica de las conductas y la sanción, y considerando incluso la admisibilidad de conceptos indeterminados y tipos en blanco, cuando manifestó: “La jurisprudencia constitucional, ha sostenido reiteradamente que el derecho administrativo sancionador guarda importantes diferencias con otras modalidades del ejercicio del ius puniendi estatal, específicamente con el derecho penal, especialmente en lo que hace referencia a los principios de legalidad y de tipicidad, al respecto se ha sostenido que si bien los comportamientos sancionables por la Administración deben estar previamente definidos de manera suficientemente clara[14]; el principio de legalidad opera con menor rigor en el campo del derecho administrativo sancionador que en materia penal; por lo tanto el uso de conceptos indeterminados y de tipos en blanco en el derecho administrativo sancionador resulta más admisible que en materia penal.” La noción de tipo en blanco o indeterminado en materia sancionatoria ha sido explicada por la Corte así en la sentencia C-713/12: “Por lo tanto la tipicidad en las infracciones disciplinarias se establece por la

lectura sistemática de la norma que establece la función, la orden o la prohibición y de aquella otra que de manera genérica prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes o prohibiciones constituye una infracción disciplinaria. Esta forma de definir la tipicidad a través de normas complementarias, es un método legislativo que ha sido denominado el de las normas en blanco. Estas consisten en descripciones incompletas de las conductas sancionadas, o en disposiciones que no prevén la sanción correspondiente, pero que en todo caso pueden ser complementadas por otras normas a las cuales remiten las primeras. Sobre los tipos en blanco, la Corte ha dicho esas descripciones penales son constitucionalmente válidas, siempre y cuando el correspondiente reenvío normativo permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta penalizada y de la sanción correspondiente. 2 Sentencia C-099 de 2003. 3 Sentencia C-386 de 1996. 13 4.4.3. En suma, al principio de legalidad consagrado en la Carta Política se le atribuyen diferentes gradaciones dependiendo del tipo de derecho sancionador de que se trate. La tipicidad, como regla del debido proceso, tiene plena vigencia en el derecho administrativo sancionador pero con una intensidad diferente a la exigida en materia penal, por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionatorias hacen posible una flexibilización razonable de la descripción típica. Partiendo del fundamento anterior, la falta disciplinaria que se le atribuyó a la

demandante es de mera conducta, la descripción típica del 48-1 de la Ley 734 de 2002 señala que son faltas gravísimas “Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo,”. Entonces los supuestos de la norma son: i) Que se trate de una conducta objetivamente descrita por la ley como delito; ii) Que la misma conducta punible sea sancionable a título de dolo; y iii) Que la misma conducta se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. La norma citada fue completada con el tipo penal del artículo 287 del Código Penal que tipifica el delito de falsedad material en documento público “El que falsifique documento público que pueda servir de prueba, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años.”. Para lo anterior, en palabras de la Corte Constitucional “El Congreso de la República, en ejercicio de la potestad de configuración legislativa, consideró entre las faltas gravísimas aquellas conductas realizadas objetivamente y que correspondan a una descripción típica consagrada como delito; es decir, "el juez disciplinario" deberá verificar que el comportamiento del procesado concu