PGN - TRANSFERENCIA AMBIENTAL - La resolución demandada se debe tener como un ¿acto de liq

IMPUESTO PREDIAL-La transferencia ambiental que se hace por este concepto a la CAR no incluye los intereses y sanciones TRANSFERENCIA AMBIENTALCorresponde a un porcentaje sobre el impuesto predial El artículo 44 de la ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente y reordenó el sector encargado de conservar el medio ambiente, al desarrollar el inciso 2° del artículo 317 constitucional, estableció con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, ‘un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial’ no inferior al 15% ni superior al 25.9%, fijado para cada municipio con cargo a dicho recaudo anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del Alcalde Municipal. SOBRETASA DEL MEDIO AMBIENTE-Puede reemplazar a la transferencia ambiental Autorizó a los Municipios para optar, en lugar de dicho porcentaje, por establecer con esa finalidad, una sobretasa no inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar dicho impuesto. Previó que dichos recursos se ejecutaran conforme a los planes ambientales regionales y municipales, según dicha ley. … La norma anterior es clara en conceder a los municipios la posibilidad de escoger entre el porcentaje o la sobretasa indicados, destinados a la protección del medio ambiente. TRANSFERENCIA AMBIENTAL-Se realiza a la CAR por trimestres Igualmente determinó que la transferencia de esos recursos por parte de los Municipios y Distritos, la efectuaran a las CAR en dichos porcentajes y por trimestres, a medida que

recaudaran el predial, y excepcionalmente en forma anual antes del 30 de marzo subsiguiente al periodo de recaudo, así como también la destinación del mismo por dichas entidades, y el plazo para pagar participaciones adeudadas con cargo a dicho impuesto entre el 1° de julio de1991 y la vigencia de dicha ley. …Igualmente, establece sin lugar a duda alguna que tratándose del porcentaje indicado, este se aplica sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial. TRANSFERENCIA AMBIENTALLa Resolución demandada se debe tener como un ‘acto de liquidación’ y no de ejecución La Resolución demandada (797/2013) se debe tener como un ‘acto de liquidación’, en la medida que al contestar el Distrito Capital la solicitud formulada por la CAR, sobre el total recaudado por impuesto predial en 2012, esta entidad procedió a determinar que la suma de $12.937.207.990 había sido dejada de pagar por el año 2012, porque el valor transferido por $207.299.244.136 correspondía al 15% sobre el predial, y por eso otorgó un plazo al D.C. para realizar la transferencia por este valor, y denominó dicha Resolución como un acto de ejecución. Conforme lo decidió el Tribunal, esa Resolución no constituye un acto de ejecución, decisión que no fue objeto de apelación, incluso al momento de la demanda conllevó que se decretara su suspensión provisional, ratificada en segunda instancia, por cuanto se podía causar un desequilibrio fiscal. El carácter de liquidación cobra más fuerza si se tiene en cuenta que la CAR lo expidió para

incluir los intereses y sanciones vinculados al impuesto predial, pero es evidente que no Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 2 podía en ese mismo acto, poner de presente una liquidación con esos guarismos y al mismo tiempo ejecutar su cobro, sin discusión alguna por parte del D.C., entidad ésta a la cual le asiste plenamente su derecho de defensa y contradicción, como ocurrió. TRANSFERENCIA AMBIENTAL-La CAR hace una lectura parcial del texto legal Para la CAR apelante, la norma es clara al utilizar la expresión del ‘total del recaudo’, para referirse al monto sobre el cual se aplica el porcentaje que el D.C. debe transferirle. Al confrontar el contenido de la norma con esa afirmación de la entidad apelante, es evidente que esta hace una lectura parcial del texto legal, por cuanto la norma claramente prevé que el porcentaje se aplica sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO-Marco legal/ IMPUESTO PREDIAL UNIFICADOSu base gravable es el avaluó catastral/IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO-No incluye sanciones e intereses El gravamen sobre la ‘propiedad inmueble’ – referida en el inciso 2° del artículo 317 Constitucional - que el artículo 2° de la ley 44 de 1990 denominó ‘impuesto predial unificado’, como resultado de fusionar los impuestos: predial, de parques y arborización, y de estratificación socioeconómica, regulados por normas anteriores, y la sobretasa de

levantamiento catastral, cuya base gravable determinó que fuera el avalúo catastral, no contiene, como es evidente, ningún rubro relacionado con sanciones e intereses. La decisión del a quo para dar prosperidad al cargo de violación al artículo 44 de la ley 99 de 1993, se fundamentó básicamente en esta norma y adicionalmente en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto 111/1996), en lo relativo a que los intereses y sanciones no corresponden a los ingresos tributarios. IMPUESTO PREDIAL UNIFICADO-No se realizó una interpretación auténtica para las transferencias en la sentencia de tratamiento para el río Bogotá Sin embargo se observa que: (i) esa ley, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para 2014 en el Distrito Capital, no realizó una ‘interpretación auténtica’ en el artículo 102. Dicha norma solo refiere que el porcentaje que establece a cargo de la CAR (50%), sobre los recursos que recibe conforme al artículo 44 de la ley 99 de 1993, ‘incluidos sus intereses y sanciones’, se destinara a los tratamientos del río Bogotá allí indicados. La sentencia que determinó la exequibilidad de las expresiones resaltadas, tampoco indicó que se tratara de una ‘interpretación auténtica’. Solo resaltó aspectos relativos a la planeación económica, al Plan Nacional de Desarrollo, la ley anual de presupuesto, y la correspondencia entre estas dos últimas, como justificación para incluir tales rubros. Destacó que el legislador hizo ‘explicita la interpretación relativa a’ que se incluyeran tales rubros, lo cual no puede entenderse como una interpretación auténtica, pues no dice tal cosa

el fallo, sino que de las dos interpretaciones posibles - no incluirlos y si hacerlo - la ley 1687 de 2013 ‘introdujo’ esos rubros, expresión utilizada en el fallo, que además precisó que no le correspondía entrar a examinar la corrección de dichas interpretaciones, esto es, las que promovían la inclusión de los intereses y sanciones y aquellas que no. De tal manera que bajo esas consideraciones no se puede afirmar que para el año 2012, al que corresponde la discusión, debía aplicarse bajo ‘interpretación auténtica’ el artículo 102 mencionado, pues en todo caso, la ley fue promulgada en el año 2013 con efectos al futuro y no dispuso una aplicación relativa al año 2012 discutido. 3 . 4 Concepto 066 - 530077 - 2017 Bogotá D.C., 4 de abril de 2017 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejera Ponente: Doctora STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E) Referencia: 25000233700020130157403

Radicado: 22828

Asunto: Transferencia del impuesto predial – No intereses ni sanciones - Acto definitivo no de ejecución Actor: SECRETARIA DE HACIENTA DEL DISTRITO CAPITAL Conforme a los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto

de la referencia.

ANTECEDENTES

1. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR expidió la Resolución 0797 el 22 de mayo de 2013, en la cual requirió al Distrito Capital para que cumpliera con el pago del saldo por $12.937.207.990, más los intereses moratorios, suma pendiente de transferir por concepto del porcentaje ambiental (15%) sobre el total recaudado por impuesto predial, incluidos los intereses y sanciones vinculados a este gravamen, por la vigencia del año 2012, para cuyo recaudo dispuso efectuar todas las acciones judiciales y que se trata de un acto de ejecución.

2. En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la CAR, interpuesta por la Secretaría de Hacienda de Bogotá en relación con dicha Resolución, para que se declarara que no estaba obligada a pagar, se adujo la 5 creación de una situación jurídica, no de un acto de ejecución porque no provenía de una sentencia judicial o una conciliación, con lo cual se vulneraban la buen fe, el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de sostenibilidad fiscal, porque además de no conceder los recursos legales, era una carga que estaba en discusión en otro proceso y, en todo caso, la transferencia no incluía intereses ni sanciones.

2. El tribunal administrativo de Cundinamarca profirió sentencia el 14 de septiembre de 2015, en la cual anuló el acto administrativo demandado.

Resaltó la clasificación de los ingresos en tributarios y no tributarios y consideró que la Resolución demandada constituía un acto definitivo, originado en la información

solicitada por la CAR sobre el valor recaudado y la suma transferida del impuesto predial en el año 2012, porque no provenía de una orden judicial o administrativa que ordenara su pago y por eso no era un acto de ejecución, aunque ello no generaba la nulidad del acto. Agregó que no había vulnerado el debido proceso porque a pesar de no conceder recurso alguno, permitió su contradicción directamente en la vía judicial, y que no existía mala fe porque el acto de liquidación que contenía, no se originaba en el proceso sobre un concepto del D.C. Concluyó que no podían hacer parte de la transferencia las sanciones y los intereses recaudados, porque procedía solo sobre el ingreso por impuesto predial conforme a la ley.

3. La CAR interpuso recurso de apelación con fundamento en la claridad de la ley 99 de 1993, al indicar que se efectuara la transferencia sobre la totalidad del recaudo, y por eso el Distrito no podía restringir su interpretación, y agrega que el concepto del Ministerio de Hacienda base del fallo citado en la sentencia, no era fuente de derecho, y que la inclusión de las sanciones e intereses había sido efectuada mediante la interpretación auténtica de la ley 1687 de 2013 (art. 102).

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

6 Según el recurso de apelación se debe determinar, si los intereses y sanciones deben hacer parte de la transferencia que por concepto del predial efectúa el Distrito Capital a la CAR, acorde con la interpretación auténtica de la norma legal que la impone.

1. La transferencia ambiental y los intereses y sanciones del impuesto predial.

El artículo 44 de la ley 99 de 1993, que creó el Ministerio del Medio Ambiente y reordenó el sector encargado de conservar el medio ambiente, al desarrollar el inciso 2° del artículo 317 constitucional, estableció con destino a la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, ‘un porcentaje sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial’ no inferior al 15% ni superior al 25.9%, fijado para cada municipio con cargo a dicho recaudo anualmente por el respectivo concejo a iniciativa del Alcalde Municipal.1 Autorizó a los Municipios para optar, en lugar de dicho porcentaje, por establecer con esa finalidad, una sobretasa no inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar dicho impuesto. Previó que dichos recursos se ejecutaran conforme a los planes ambientales regionales y municipales, según dicha ley. Igualmente determinó que la transferencia de esos recursos por parte de los Municipios y Distritos, la efectuaran a las CAR en dichos porcentajes y por trimestres, a medida que recaudaran el predial, y excepcionalmente en forma anual antes del 30 de marzo subsiguiente al periodo de recaudo, así como también la destinación del mismo por dichas entidades, y el plazo para pagar participaciones adeudadas con cargo a dicho impuesto entre el 1° de julio de1991 y la vigencia de dicha ley. La norma anterior es clara en conceder a los municipios la posibilidad de escoger entre el porcentaje o la sobretasa indicados, destinados a la protección del medio ambiente. 1 El inciso 2° del artículo 317 Constitucional dispone que sea la ley la que destine un porcentaje del

gravamen a la propiedad inmueble (predial), sin exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y los recursos naturales renovables, según los planes de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. 7 Igualmente, establece sin lugar a duda alguna que tratándose del porcentaje indicado, este se aplica sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial.

2. El caso. 2.1. Consideración previa.

La Resolución demandada (797/2013) se debe tener como un ‘acto de liquidación’, en la medida que al contestar el Distrito Capital la solicitud formulada por la CAR, sobre el total recaudado por impuesto predial en 2012, esta entidad procedió a determinar que la suma de $12.937.207.990 había sido dejada de pagar por el año 2012, porque el valor transferido por $207.299.244.136 correspondía al 15% sobre el predial, y por eso otorgó un plazo al D.C. para realizar la transferencia por este valor, y denominó dicha Resolución como un acto de ejecución. Conforme lo decidió el Tribunal, esa Resolución no constituye un acto de ejecución, decisión que no fue objeto de apelación, incluso al momento de la demanda conllevó que se decretara su suspensión provisional, ratificada en segunda instancia, por cuanto se podía causar un desequilibrio fiscal.2 El carácter de liquidación cobra más fuerza si se tiene en cuenta que la CAR lo expidió para incluir los intereses y sanciones vinculados al impuesto predial, pero es evidente que no podía en ese mismo acto, poner de presente una liquidación con

esos guarismos y al mismo tiempo ejecutar su cobro, sin discusión alguna por parte del D.C., entidad ésta a la cual le asiste plenamente su derecho de defensa y contradicción, como ocurrió. 2.2. Asunto de fondo. 2 Ver auto del 16 de diciembre de 2015 que confirmó el auto de suspensión provisional decretada por el Tribunal en auto del 3 de julio de 2014 (folios 66 – 73 y 89 – 94) 8 Para la CAR apelante, la norma es clara al utilizar la expresión del ‘total del recaudo’, para referirse al monto sobre el cual se aplica el porcentaje que el D.C. debe transferirle. Al confrontar el contenido de la norma con esa afirmación de la entidad apelante, es evidente que esta hace una lectura parcial del texto legal, por cuanto la norma claramente prevé que el porcentaje se aplica sobre el total del recaudo por concepto del impuesto predial. El gravamen sobre la ‘propiedad inmueble’ – referida en el inciso 2° del artículo 317 Constitucional - que el artículo 2° de la ley 44 de 1990 denominó ‘impuesto predial unificado’, como resultado de fusionar los impuestos: predial, de parques y arborización, y de estratificación socioeconómica, regulados por normas anteriores,3 y la sobretasa de levantamiento catastral, cuya base gravable determinó que fuera el avalúo catastral,4 no contiene, como es evidente, ningún rubro relacionado con sanciones e intereses. La decisión del a quo para dar prosperidad al cargo de violación al artículo 44 de la ley 99 de 1993, se fundamentó básicamente en esta norma y adicionalmente en el

Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional (Decreto 111/1996), en lo relativo a que los intereses y sanciones no corresponden a los ingresos tributarios. El concepto del Ministerio de Hacienda fue mencionado en el fallo del Consejo de Estado al que se remitió el a quo, porque al examinar ese tema y decidir que los intereses y sanciones no eran parte de la transferencia conforme a la ley 99 de 1993 y al Decreto 111 de 1997 (Estatuto Orgánico del Presupuesto), resaltó que en él también se había indicado lo mismo, pero no porque su decisión hubiera sido a partir de dicho documento, como lo sugiere la entidad apelante al indicar que el mismo no crea derecho.5 3 Leyes 48 de 1887 o código fiscal nacional que estableció dicho tributo, 4ª de 1913, 34 de 1920 que lo regularon a nivel departamental y modificaron su tarifa, decretos legislativos 3185 y 4133 de 1951 que lo consolidaron como renta municipal, y ley 14 de 1983. 4 Definido como la determinación del valor de los predios, a partir de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario, o el autoavalúo, cuando se establece la declaración anual del impuesto predial unificado. (art. 3°) 5 Confrontar sentencia del 8 de octubre de 2015, Sección 4ª, expediente 20345, sobre el concepto 2009 IE33476 de 2009 de la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá que no incluyó los intereses ni la sanciones en la transferencia a la CAR y por tanto, se mantuvo su legalidad. 9 Por otra parte, la CAR señala en la apelación que la ley 1687 de 2013 (art. 102)

incluyó los intereses y las sanciones vinculados al impuesto predial, en la transferencia a su favor, al realizar una ‘interpretación auténtica’ de lo indicado en el artículo 44 de la ley 99 de 1993.

Sin embargo se observa que: (i) esa ley, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para 2014 en el Distrito Capital, no realizó una ‘interpretación auténtica’ en el artículo 102.

Dicha norma solo refiere que el porcentaje que establece a cargo de la CAR (50%), sobre los recursos que recibe conforme al artículo 44 de la ley 99 de 1993, ‘incluidos sus intereses y sanciones’, se destinara a los tratamientos del río Bogotá allí indicados. La sentencia que determinó la exequibilidad de las expresiones resaltadas, tampoco indicó que se tratara de una ‘interpretación auténtica’. Solo resaltó aspectos relativos a la planeación económica, al Plan Nacional de Desarrollo, la ley anual de presupuesto, y la correspondencia entre estas dos últimas, como justificación para incluir tales rubros. Destacó que el legislador hizo ‘explicita la interpretación relativa a’ que se incluyeran tales rubros, lo cual no puede entenderse como una interpretación auténtica, pues no dice tal cosa el fallo, sino que de las dos interpretaciones posibles - no incluirlos y si hacerlo - la ley 1687 de 2013 ‘introdujo’ esos rubros, expresión utilizada en el fallo, que además precisó que no le correspondía entrar a examinar la corrección de dichas interpretaciones, esto es, las que promovían la inclusión de los intereses y

sanciones y aquellas que no.6 De tal manera que bajo esas consideraciones no se puede afirmar que para el año 2012, al que corresponde la discusión, debía aplicarse bajo ‘interpretación auténtica’ el artículo 102 mencionado, pues en todo caso, la ley fue promulgada en el año 2013 con efectos al futuro7 y no dispuso una aplicación relativa al año 2012 discutido. 6 Sentencia C-292 de 2015 de la Corte Constitucional. 7 Art. 52 del C.R.P.M. 10 En consecuencia, al concluir que solo es objeto de transferencia el porcentaje ordenado, calculado sobre el monto del impuesto predial, en la liquidación objeto de la Resolución demandada se advierte que del valor transferido ($207299.244.136) la diferencia por $12.937.207.990, equivale en su mayoría a ese porcentaje aplicado a las sanciones e intereses,8 cuya diferencia no se encuentra justificada, pero no es óbice para declarar la nulidad por este aspecto, conforme lo decidió el Tribunal. Cabe mencionar que el proceso contra el ‘oficio 2012EE146867 de 2012 de la Secretaría Distrital de Hacienda, en que se incluía el primer trimestre de la vigencia de 2012 aquí controvertida, fue objeto de la excepción previa de inepta demanda por inexistencia de un acto administrativo susceptible de control judicial, como resultado de la facultad de saneamiento del proceso realizada por el juez de segunda instancia que conllevaba el rechazo de la demanda,9 por cuanto solo se trató de una respuesta por parte del D.C. a la solicitud de información de la CAR, sobre el criterio para determinar la base para aplicar el porcentaje de la transferencia que por impuesto

predial le correspondía.10 Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala confirmar la sentencia apelada. Señores Consejeros, con toda atención,

MAURICIO MICHEL MOLANO CURREA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado Proyectó: Bernardo Useche. 8 $36.918.136.573 (sanciones) + 45.536.778.716 (intereses) = $82.454.915.289 X 15% = $12.368.237.293 9 Artículos 169-3 y 180-5 del C.P.A.C.A. 10 Auto del Consejo de Estado del 28 de abril de 2016, Sección 4, expediente 20392.