PGN - VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO - Después de operar la ley 1425 de 2010 no existe no

ACCIÓN POPULAR-Negativa al reconocimiento del incentivo económico al actor popular VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO-Después de operar la ley 1425 de 2010, no existe norma que avale el reconocimiento del incentivo económico/VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO-Jurisprudencia del Consejo de Estado Resulta claro que hoy, para las acciones populares que se inicien después de la entrada en vigencia de la ley 1425 de 2010, no existe una norma que avale el reconocimiento del incentivo económico a favor del accionante popular. Sin embargo la situación respecto de las acciones en trámite no es tan clara. NORMAS SUSTANTIVAS-Son las que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas individuales Para el Ministerio Público, como las normas sustantivas son aquéllas que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas individuales, que otorgan derechos o imponen obligaciones, habrá de concluirse que gozan de esa naturaleza las contenidas en los arts. 39 y 40 de la ley 472 de 1998 en tanto consagraban un derecho a favor del accionante popular. No son normas procesales, pues no constituyen un instrumento del procedimiento para aplicar el derecho sustancial o material. IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY-Regulan situaciones que se producen a partir de su vigencia La ley por regla general es irretroactiva y regula las situaciones que se producen a partir de su vigencia y durante su vigencia. Sin embargo, en algunos eventos las situaciones acaecidas bajo una ley se regulan por otra: retroactiva (la nueva ley se aplica a hechos anteriores) o ultractiva (la ley derogada sigue produciendo efectos a futuro).

Tratándose de normas de carácter sustantivo, la ley es irretroactiva, salvo para dar aplicación al principio de favorabilidad, al principio de legalidad de los delitos y sanciones y frente a derechos adquiridos. DERECHO ADQUIRIDO-Cuando ha sido ordenado en sentencia definitiva Bajo las premisas precedentes en criterio del Ministerio Público el incentivo a favor del accionante popular solamente es un derecho adquirido cuando ha sido ordenado en sentencia definitiva. Por el contrario, constituye una mera expectativa para aquellos que incoaron las demandas antes de la vigencia de la ley 1425 de 2010, lo que lleva a concluir que para estos accionantes habida consideración a la derogatoria de los arts. 39 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Cra. 5 No. 15-80 Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 consejodeestado1@procuraduria.gov.co Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 y 40 de la ley 472 no existe norma que permita su reconocimiento, porque una ley posterior derogó de manera expresa tales disposiciones. Quienes presentaron acción popular durante la vigencia de la ley 472 de 1998 sin que antes de la promulgación de la ley 1425 de 2010 se hubiere proferido sentencia definitiva únicamente tenían la expectativa de obtener su reconocimiento y esa expectativa podía ser modificada por la ley posterior, como efectivamente ocurrió. No tienen un derecho adquirido porque no lo pueden hacer valer motu proprio ni exigir ante terceros, no ingresó a su patrimonio; la posibilidad de haber obtenido el incentivo no

es un derecho concreto ni se ha consolidado por el solo hecho de presentar la demanda o encontrarse ésta en trámite. 2 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01

PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 029 / 2013

Bogotá D.C., 5 de febrero de 2013.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera Ponente Doctora MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

E. S. D.

EXPEDIENTE: No. AP. 760012331000 2010 01791 01

Acción Popular

ACTOR: LUCIANO GEOFREY YARPAS MORALES

DEMANDADO: CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA DEL VALLE DEL CAUCA El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. LA APELACIÓN La parte actora impugnó el fallo de primera instancia1, pero solamente en lo referente a la negativa de reconocimiento del incentivo al actor popular.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. El problema jurídico. Consiste en dilucidar si la entidad demandada está obligada a cancelar el incentivo económico a favor del accionante. 1 Proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 30 de abril de 2012

3 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 2.2. El incentivo en la acción popular La ley 472 de 1998 disponía: Artículo 39º.- Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales. Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. Artículo 40º.- Incentivo Económico en Acciones Populares sobre Moral Administrativa En la acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derecho a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular. (…). Los arts. 39 y 40 de la ley 472 de 1998 fueron derogados de manera expresa por la Ley 1425 de 2.010 -DO. 47.937, del 29 de diciembre de 2010declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-630/11: “4.2.3. Finalmente, los efectos derogatorios del incentivo económico que tiene la Ley 1425 de 2010 también se justifican a partir del uso que de esa disposición han hecho las autoridades judiciales, en especial las altas cortes, quienes tienen la función constitucional de creación y unificación jurisprudencial, lo que otorga

carácter formal y vinculante a las subreglas de derecho así conformadas. A este respecto, la Corte encuentra que el Consejo de Estado, al resolver en última instancia casos sobre acciones populares, ha considerado que el efecto necesario de la Ley acusada es la exclusión del incentivo. El Consejo de Estado incluso ha decidido en ocasiones no reconocer el incentivo a actores populares cuyas pretensiones fueron presentadas ante la justicia, antes de la entrada en vigencia de la ley que lo derogó.2 No obstante, es preciso que la Corte Constitucional advierta 2 (pie de página de la cita) Así, por ejemplo, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de enero de 2011 fijó una regla sobre el particular. Indicó que respecto del “[…] incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. […] la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que

su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3 dispone: ‘Estimase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, 4 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 que la aplicación de la Ley 1425 de 2010 a los procesos en curso al momento de entrar en vigencia, cuestión que no es objeto de decisión en el presente proceso, es un asunto que no ha sido del todo pacífico en la jurisprudencia contenciosa administrativa.3 4.2.4. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, la Corte concluye que la Ley 1425 de 2010 tiene el efecto de eliminar el incentivo económico de las acciones populares, para lo cual derogó expresamente los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 y, tácitamente, las demás normas del ordenamiento que fueran incompatibles. Los demandantes, con base en las consecuencias jurídicas de la Ley acusada, construyen los cargos que dan lugar a los problemas jurídicos a resolver.” 4 2.3. Norma sustancial y norma procesal. Las normas sustanciales son aquellas que otorgan derechos o imponen

obligaciones y las procesales las que señalan pasos o actos del procedimiento; su naturaleza como una u otra se determina por su contenido y no por el texto en el que se encuentre ubicada. Al respecto resulta ilustrativa la sentencia T-446/07, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que ‘Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.’ Por tanto, los artículos 39 y 40 de la ley 472 no contienen normas de procedimiento o sustanciación del proceso de la acción popular; contemplan el derecho eventual del actor a que le paguen una suma de dinero por su actuación procesal satisfactoria. Incluso, las dos normas califican expresamente esta posibilidad como un ‘derecho’, al decir, en ambas disposiciones, que: ‘El demandante… tendrá derecho a recibir...’ el incentivo. En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo. En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 1887–, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el caso– entonces su derogatoria tampoco permitiría

conceder el incentivo regulado allí”. Consejo de Estado, Sección Tercera, Radicación 25000-23-24-000-2004-0091701(AP). CP. Enrique Gil Hurtado. 3 (pie de página de la cita) La Sección Primera ha defendido una tesis en algunas de sus decisiones [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Primera del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 54001-23-310002005-00232-01, o del 18 de mayo de 2011 en el proceso radicado 70001-23-31000-200400794-01.] que contrastan con la posición de la Sección Tercera [Ver, por ejemplo, las providencias de la Sección Tercera del 24 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-24-000-2004-00917-01(AP), o del 31 de enero de 2011, en el proceso radicado 25000-23-25-0002003-02486-01(AP)]. 4 (pie de página de la cita) En las Sentencias C-631, 687/11 y C-688/11, ordenó estarse a lo resuelto en la C-630/11. En la sentencia C-730/11 al estudiar una demanda por vicios de procedimiento, conformación de la comisión accidental de conciliación, declaró exequible la ley 1425. En la sentencia C-880/11 dispuso estarse a lo resuelto en las C-630 y C730/11. En la C-902/11 ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-630 de 2011 y declaró exequible la ley en relación con el cargo de violación de la reserva de ley estatutaria. En la C-911/11 dispuso estarse a lo resuelto en la sentencia C630 de 2011 y C-730 de 2011, y se declaró inhibida para resolver sobre las razones relativas a la votación del proyecto de ley en la Cámara de Representantes, y otras y declaró exequible la ley por los demás cargos por vicios de trámite examinados. Y en la C-914/11 ordenó estarse a lo resuelto en las sentencias C-630 de 2011, C-730 de 2011 y C-911 de

2011. Igual pronunciamiento hizo la Corte en la C-050/12 5 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094

Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 5.2. Ahora bien, para determinar la aplicación de la ley 472 de 1998 en el tiempo, es pertinente abordar la perspectiva del carácter sustancial o procesal de las disposiciones que la integran, para lo cual se hace necesario diferenciar estos dos conceptos. Esta Corporación en sentencia C-619 de 2001 al respecto distinguió: “Con todo, dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derechos substanciales. En efecto, la naturaleza de una disposición no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un código de procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio los derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes,

debe considerarse sustantiva”. (Se subraya). Del mismo modo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de agosto 4 de 1999 (expediente Q-063) señaló: “La Sala, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales, ‘aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas jurídicas implicadas en tal situación’. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo’”. (Se subraya). Para la Corte, los efectos de la ley sustancial en el tiempo son diferentes a los efectos que produce una norma procesal. La norma de carácter procesal, entendida como aquella que se restringe a señalar meras ritualidades del proceso, sin trascendencia en los derechos sustantivos de las partes, es obligatoria y se aplica desde el momento de su vigencia, es decir, surte efectos inmediatos; mientras que la norma de carácter sustancial, es de obligatorio cumplimiento una vez entre en vigencia, pero no puede desconocer derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas, así como que las disposiciones materiales o sustanciales nuevas contenidas en la ley procesal tampoco pueden aplicarse para imponer sanciones o condenas por hechos cometidos previamente a su entrada en vigencia.

En relación con las normas procesales, sostuvo esta Corporación en la ya mencionada sentencia C-619 de 2001, cuyos apartes pertinentes se transcribirán in extenso: “5. En lo que tiene que ver concretamente con las leyes procesales, ellas igualmente se siguen por los anteriores criterios. Dado que el proceso es una situación jurídica en curso, las leyes sobre ritualidad de los procedimientos son de aplicación general inmediata. En efecto, todo proceso debe ser considerado como una serie de actos procesales concatenados cuyo objetivo final es la definición de una situación jurídica a través de una sentencia. Por ello, en sí mismo no se erige como una situación consolidada sino como una situación 6 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 en curso. Por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, sin perjuicio de que aquellos actos procesales que ya se han cumplido de conformidad con la ley antigua, sean respetados y queden en firme. En este sentido, a manera de norma general aplicable al tránsito de las leyes rituales, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, antes mencionado, prescribe lo siguiente: “Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya

estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” (…)

8. Ahora bien, a manera de resumen de lo dicho hasta ahora puede concluirse que en materia de regulación de los efectos del tránsito de legislación, la Constitución solo impone como límites el respeto de los derechos adquiridos, y el principio de favorabilidad y de legalidad penal.

Por fuera de ellos, opera la libertad de configuración legislativa. Con base en ello, el legislador ha desarrollado una reglamentación general sobre el efecto de las leyes en el tiempo, contenida en la Ley 153 de 1887, según la cual en principio las leyes rigen hacia el futuro, pero pueden tener efecto inmediato sobre situaciones jurídicas en curso. Tal es el caso de las leyes procesales, pues ellas regulan actuaciones que en sí mismas no constituyen derechos adquiridos, sino formas para reclamar aquellos. La anterior posición de la Corte fue reiterada en la sentencia SU-881 de 2005, a propósito de la revisión de una acción de tutela propuesta contra una decisión proferida por el Consejo de Estado dentro de una acción popular, en la que se refirió a la aplicación de las normas de carácter procesal en el tiempo, en la que indicó lo siguiente: “En lo relativo a la aplicación de la ley procedimental se observa, prima facie, el principio del efecto general inmediato. Así las cosas, todos los actos que se juzguen a partir de la vigencia de la ley procesal deberán regirse por la ley nueva, a menos que se trate de una ley procesal sustantiva, caso en el cual debe respetarse el criterio de aplicación de la norma más favorable5.

Puede suceder que una ley que es nominalmente procedimental contenga artículos de carácter no procesal, sino sustantivo. En este caso, a las normas procedimentales se les aplicará el efecto general inmediato, incluso sobre actos previos a la expedición de la ley. No obstante, las normas sustanciales contenidas en la ley procedimental no podrán cobijar hechos previos a su vigencia, así éstos sean juzgados con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley procedimental. La posibilidad de consagración de normas materialmente sustanciales dentro de leyes nominalmente procedimentales ha sido analizada por esta Corporación en los siguientes términos: “6. Con todo, dentro del conjunto de las normas que fijan la ritualidad de los procedimientos, pueden estar incluidas algunas otras de las cuales surgen obligaciones o derechos substanciales. En efecto, la naturaleza de una 5 (pie de página de la cita) Ver Sentencia C-251/01, M.P. Carlos Gaviria Díaz 7 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 disposición no depende del lugar en donde aparece incluida, como puede ser por ejemplo un código de procedimiento, sino de su objeto. Si dicho objeto es la regulación de las formas de actuación para reclamar o lograr la declaración en juicio los derechos substanciales, la disposición será procedimental, pero si por el contrario ella reconoce, modifica o extingue derechos subjetivos de las partes, debe considerarse sustantiva. Para no

contrariar la Constitución, la ley procesal nueva debe respetar los derechos adquiridos o las situaciones jurídicas consolidadas al amparo de este tipo de disposiciones materiales, aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales.”6 Como se observa en el aparte trascrito, la ley procesal nueva no puede desconocer derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas al amparo de disposiciones materiales previas, aunque ellas aparezcan consignadas en estatutos procesales. En el mismo orden de cosas, las disposiciones materiales o sustanciales nuevas contenidas en la ley procesal tampoco pueden aplicarse para juzgar actos que hayan acaecido previamente a su entrada en vigencia. Para diferenciar claramente lo que es una norma sustancial de aquello que es una de tipo procesal, vale la pena señalar lo que ha dicho esta Corporación. La Corte Constitucional, siguiendo al Consejo de Estado, ha señalado que “una norma sustancial es cualquier regla de derecho positivo que otorga derechos e impone obligaciones a favor de los administrados”7. En lo relativo a las normas de tipo procedimental, ha señalado la Corporación que éstas pueden ser clasificadas en dos clases: “1. Las que tienen contenido sustancial y 2. Las simplemente procesales, es decir, aquellas que se limitan a señalar ciertas ritualidades del proceso que no afectan en forma positiva ni negativa a los sujetos procesales.”8 En este orden de ideas, sólo se entenderán como estrictamente procesales aquellas que se restrinjan a señalar meras ritualidades del proceso, sin trascendencia en los derechos sustantivos de las partes”. En la anterior sentencia de unificación, la Corte estudiando el caso concreto,

encontró que al interior de la ley 472 de 1998, existen además de disposiciones de carácter procesal, algunas de índole sustancial, como lo es el artículo 40 que consagra la responsabilidad solidaria de los representantes de las entidades públicas con quienes concurran a las irregularidades provenientes de la contratación. Dicha responsabilidad, señaló esta Corporación, sólo puede aplicarse a hechos ocurridos con posterioridad a la vigencia de la ley, porque a pesar de encontrarse regulada en una ley que establece el procedimiento para ejercer la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política, es de carácter sustancial. (Subrayas y negrillas fuera del texto). 2.4. El incentivo - Vigencia de la ley. 6 (pie de página de la cita) Ver Sentencia C-619/01, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra 7 (pie de página de la cita) Ver Sentencia T-1169/01, M.P. Rodrigo Escobar Gil 8 (pie de página de la cita) Ver Sentencia C-252/01, M.P. Carlos Gaviria Díaz 8 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 2.4.1 Resulta claro que hoy, para las acciones populares que se inicien después de la entrada en vigencia de la ley 1425 de 2010, no existe una norma que avale el reconocimiento del incentivo económico a favor del accionante popular. Sin embargo la situación respecto de las acciones en trámite no es tan clara. La Sección Tercera sostiene que se trata de una norma sustancial que solo

podía aplicarse durante su vigencia9, “En relación con el incentivo para el actor popular, solicitado en la demanda, porque en virtud de su colaboración, se protegieron los derechos colectivos amparados en esta providencia, la Sala lo negará, pese a que prosperó la acción popular, por las razones que se explican a continuación. Si bien los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998 establecen un estímulo para los actores populares, por cuya gestión se protegen los derechos colectivos, ambas normas fueron derogadas recientemente por la ley 1.425 de 2.010, publicada en el Diario Oficial No. 47.937, del 29 de diciembre del mismo año. Esta ley, que consta de dos artículos, dispone en el primero: “Deróguense los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998”; y en el segundo que: “la presente ley rige a partir de su promulgación y deroga y modifica todas las disposiciones que le sean contrarias”. Es así como, la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habría concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. En efecto, en la ley 153 de 1887 se respalda esta posición, como quiera que el art. 3

dispone: “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”, de manera que si perdió vigencia no se puede aplicar. Además, en el artículo 17 de la misma ley también se apoya esta conclusión, porque siendo el incentivo una expectativa de derecho para el actor popular, no un derecho adquirido con la simple presentación de la demanda, entonces aplica aquello que ordena que “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene.” Ahora, la Sala considera que se trata de disposiciones de naturaleza sustantiva porque esta Corporación tuvo oportunidad de referirse, en forma reiterada, al 9 SECCIÓN TERCERA. SUBSECCIÓN C. 24 de enero de 2011. Radicación número: 25000-23-24-000-2004-0091701(AP). Tesis reiterada el 31 de enero de 2011. Radicación número: 25000-23-25-000-2003-02486-01(AP) 9 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01 alcance del concepto de normas sustanciales, con ocasión de la decisión del antiguo recurso de anulación. (…) (…) En gracia de debate, a la misma conclusión se llegaría si se considerara que los arts. 39 y 40 contienen normas de naturaleza procesal, pues como estas son de

aplicación inmediata –según el art. 40 de la ley 153 de 188710-, salvo los términos que hubieren empezado a correr –que no es el casoentonces su derogatoria tampoco permitiría conceder el incentivo regulado allí. (Subrayas y negrillas fuera del texto). La Sección Primera considera que es una norma de carácter procedimental que se enmarca dentro de las excepciones de aplicación inmediata11, “5.3.2. Incentivo En cuanto al incentivo, la Sala pone de presente que, no obstante que mediante la Ley 1425 de 2010 (29 de diciembre)12 fueron derogados los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, en el caso sub examine la ley posterior no es aplicable, pues su aplicación se enmarca dentro de las excepciones a la aplicación inmediata de la ley procedimiental, consagradas en los artículos 164 de la Ley 446 de 1998 y 40 de la Ley 153 de 1887, coligiéndose entonces que únicamente podría habérsele dado aplicación a la ley posterior, por indicación expresa del legislador respecto de su retroactividad13. (…) En el mismo sentido la jurisprudencia del Consejo de Estado, a través de sus diferentes Secciones, se ha pronunciado señalando el principio de irretroactividad de la ley la cual rige hacia el futuro y precisando que las normas procedimentales son de orden público y de aplicación inmediata, “con la excepción prevista en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, respecto de los términos que hubieren empezado a correr y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas evento en el cual

los procedimientos aplicables para hacer efectivas las normas sustanciales son las vigentes en la época en que estos se adelanten (…)”. (Cfr. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de septiembre 11 de 1998, M.P. Dr. Julio Enrique Correa, exp. 8982). (…) De lo expuesto, concluye la Sala que procede reconocer el incentivo al actor, toda vez que la acción popular interpuesta el 22 de febrero de 2005 por Rocío Meza 10 (pie de página de la cita) “Art. 40. Las leyes concernientes á la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar á regir. Pero los términos que hubieren empezado á correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.” 11 SECCIÓN PRIMERA.18 de mayo de 2011. Expediente: 54001-23-31-000-2005-00232-01. 12 (pie de página de la cita) Publicado en el Diario Oficial 47.937 de 2010. 13 (pie de página de la cita) Sentencia de 30 de octubre de dos mil tres (2003), Rad.: 85001-23-31-000-1999-2909-01 (17213), Actor: CONSTRUCA S.A., M.P. María Elena Giraldo Gómez. 10 PHM Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. consejodeestado1@procuraduria.gov.co Piso 20. PBX. 5878750 Ext. 12056 Fax. 12094 Expediente AP. 760012331000 2010 01791 01

Jaimes fue, sin lugar a dudas, determinante para la protección de los derechos colectivos, lo fijará por partes iguales a cargo del municipio de Cúcuta y de los señores Rocío Sosa Sánchez y Cristian Aribey Rodríguez Sosa propietarios de la vivienda identificada con nomenclatura Calle 27 No. 13 – 89, pues es jurisprudencia de esta sección que los particulares a quienes se demuestre que es atribuible el hecho causante de la violación, deben concurrir con la autoridad a sufragarlo. A la fecha se encuentra para decisión de Sala Plena la unificación sobre el tema14. 2.4.2. Para el Ministerio Público, como las normas sustantivas son aquéllas que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas individuales, que otorgan derechos o imponen obligaciones, habrá de concluirse que gozan de esa naturaleza las contenidas en los arts. 39 y 40 de la ley 472 de 1998 en tanto consagraban un derecho a favor del accionante popular. No son normas procesales, pues no constituyen un instrumento del procedimiento para