PGN - ACCION CONTRACTUAL - Caducidad

Exp: 39.855

ACCIÓN CONTRACTUAL-Caducidad La caducidad es un hecho jurídico que opera cuando el término concedido por la ley para ejercitar la acción ha vencido; se edifica sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, independientemente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo. En este sentido, el término de caducidad no puede ser materia de convención ni de renuncia. La facultad potestativa de accionar, comienza a contarse con el plazo prefijado y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo, improrrogable. Las acciones que proceden ante la jurisdicción contencioso administrativa deben ejercerse dentro del término legal establecido, pues de no hacerlo dentro de ese plazo las partes pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. En el caso concreto, tal y como lo precisó el a-quo, la acción procedente para ventilar las pretensiones de la actora es la de controversias contractuales, al respecto, el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el numeral 10, del artículo 44 de la ley 446 de 1998, determinó como término de caducidad dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. Dicha normativa en su literal d) indica, la forma de contabilizar el término de caducidad para aquellos contratos que requieren de liquidación cuando ésta se realiza de manera unilateral por parte de la administración, en cuyo caso la acción debe incoarse a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

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Expediente: 39.855

PROCURADURÍA CUARTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

CONCEPTO DE AUTO No. 039 /2011

Bogotá, D.C., 3 de mayo de 2011 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCION A

Consejero Ponente Dr. MAURICIO FAJARDO GÓMEZ

E. S. D.

Ref: Proceso No 39.855 (680012331000201000024 01)

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Apelación Auto

Actor: CAFESAUD EPS Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA El Ministerio Público, dentro del término del traslado del auto de ocho (8) de abril de 2011, notificado personalmente el 28 del mes y año en curso, solicita que se confirme el auto recurrido.

1. ANTECEDENTES 1.1 Demanda.- Cafesalud Entidad Promotora de Salud S.A., en ejercicio de la acción pública de nulidad, presentó demanda contra el Municipio de Floridablanca, para que se declare la nulidad de las Resoluciones No 1059 de 2007 “por medio de la cual se liquidó unilateralmente el contrato No 0118 junto con sus prorrogas suscrito con el Municipio de Floridablanca” y la No 228 de

2009 por la cual se resuelve de manera negativa la solicitud de revocatoria directa en contra de la precitada resolución.

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Expediente: 39.855 1.2 Auto recurrido.- El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia de 17 de junio de 2010, rechazó la demanda por caducidad de la acción, previas las siguientes consideraciones. Que por tratarse de actos particulares con efectos particulares la vía adecuada para obtener la declaratoria de ilegalidad sería la de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo como éstos surgen como consecuencia de un contrato, la acción procedente es la contractual.

Precisó que el término de los dos años con que contaba la actora para acudir a la jurisdicción en ejercicio de la acción contractual se encontraba caducado, pues dicho término inicio a correr desde el 17 de diciembre de 2007 (día hábil siguiente de la desfijación del edicto de notificación del contenido de la Resolución 1059 de 2007) el cual feneció el 17 de diciembre de 2009 y como la demanda se presentó 18 de enero de 2010, concluyó que para ésta fecha ya se encontraba caducada la acción. Con respecto a la Resolución 228 de 31 de marzo de 2009, indicó que debía correr igual suerte que la primera por guardar relación entre si. 1.3 Apelación. El apoderado de la parte demandante, alega que la acción de

controversias contractuales no se encuentra caducada, pues el término de los dos años establecido en el artículo 136 del C.C.A. numeral 10 literal d, debe contabilizarse a partir del 31 de marzo de 2009, fecha en la cual se expidió la Resolución No 228 la cual resolvió definitivamente la revocatoria de la Resolución No 1059 de 2007. II CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO El problema jurídico a resolver se concreta en precisar: (i) si para la fecha en que se instauró la demanda el término de caducidad de la acción de controversias contractuales se encontraba vencido y (ii) si la decisión de revocatoria directa contra un acto administrativo revive o no los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas.

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(i) Caducidad de la acción La caducidad es un hecho jurídico que opera cuando el término concedido por la ley para ejercitar la acción ha vencido; se edifica sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, independientemente de consideraciones que no sean el solo transcurso del tiempo. En este sentido, el término de caducidad no puede ser materia de convención ni de renuncia. La facultad potestativa de accionar, comienza a contarse con el plazo prefijado y nada obsta para que se ejercite desde el primer día, pero fenece definitivamente al terminar el plazo, improrrogable.

Las acciones que proceden ante la jurisdicción contencioso administrativa deben ejercerse dentro del término legal establecido, pues de no hacerlo dentro de ese plazo las partes pierden la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Así lo explica la jurisprudencia del Consejo de Estado1 “para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador colombiano instituyó la figura de la caducidad, en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico, esquema que ha utilizado dentro del régimen del derecho público particularmente para las acciones que se tramitan ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (artículo 136 del C.C.A.). Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro de este plazo fijado por la ley, y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. El fenómeno de la caducidad busca atacar la acción por haber sido impetrada tardíamente, impidiendo el surgimiento del proceso. Por esta razón, la efectividad del derecho que se persigue con su ejercicio puede verse afectada. La caducidad es una figura procesal que extingue la acción por el no ejercicio de la misma en el término perentorio establecido por el legislador, y está consagrada por la necesidad que tiene el Estado de estabilizar las situaciones jurídicas.2 En el contencioso administrativo, el señalamiento de un plazo de carácter preclusivo, evita la incertidumbre que representa para la administración la revocación o anulación de sus actos, y se encuentra establecido en interés general de la colectividad que debe prevalecer sobre el individual

de la persona afectada”.3 1 Sentencia de 5 de diciembre de 2006, expediente 13750, Consejera Ponente Dra. Ruth Stella Correa Palacio. 2 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, 4 edición, Señal Editora, 1996, pág.134. 3 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Ob cit. pág.134.

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En el caso concreto, tal y como lo precisó el a-quo, la acción procedente para ventilar las pretensiones de la actora es la de controversias contractuales, pues los actos administrativos de carácter particular atacados de ilegales devienen del contrato estatal No 0118 de 2005 y sus prorrogas suscrito entre Cafesalud EPS y el Municipio de Floridablanca – Secretaría de Salud. El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el numeral 10, del artículo 44 de la ley 446 de 1998, determinó el término de caducidad de las acciones contractuales, en dos años contados a partir del día siguiente de la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que le sirvan de fundamento. Dicha normativa en su literal d) indica, la forma de contabilizar el término de caducidad para aquellos contratos que requieren de liquidación cuando ésta se realiza de manera unilateral por parte de la administración, en cuyo caso la acción debe incoarse a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde

la ejecutoria del acto que la apruebe. Advierte el Ministerio Público que el acto de liquidación unilateral del contrato en comento, contenido en la Resolución No 1059 de 2007 (fls 22 a 24 c. ppal), le fue notificado a CAFEALUD mediante edicto4 (fl 21 c. ppal), cuyo término de 10 días corrió desde el 3 de diciembre hasta el 14 de diciembre de 2007, sin que la parte actora hiciera uso del recurso de reposición, por tanto la vía gubernativa quedó agotada y el acto administrativo atacado cobró firmeza el 24 de diciembre de 2007. En consecuencia el término máximo de los dos años para acudir a la jurisdicción contenciosa venció el 24 de diciembre de 2009, fecha para la cual la rama judicial se encontraba en vacancia judicial, circunstancia que obligaba a presentar la demanda el primer día hábil al vencimiento de ese período5, esto el 4 Artículo 45 del C.C.A. “Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por un término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia” 5 Cuando un término se cumple en día de vacancia judicial o feriado debe trasladarse al primer día hábil siguiente, tal como lo dispone la Ley 4 de 1913 sobre régimen político y municipal en su artículo 62: “En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses

y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer

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Expediente: 39.855 11 de enero de 2010 y como ésta se instauró el 18 de enero del mismo año, surge evidente que para esa fecha ya había operado la caducidad de la acción.

(ii) Efectos de la revocatoria directa de los actos administrativos. El artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, establece: “ART. 72.- Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. La Corte Constitucional en sentencia C-339 de 1996, al estudiar la exequibilidad de la norma en comento, precisó: “(…) el artículo 72 cuestionado, evita que la institución de la revocatoria directa se convierta en un instrumento que permita mantener indefinidamente las posibilidades de reclamación ordinarias mediante las acciones judiciales, es decir, que los términos para el ejercicio de las acciones se cuenta a partir de la notificación o publicación del acto cuyo retiro directo se solicitó y no a partir de la petición ni de la decisión que se tome para resolver dicha petición. En este sentido es claro que los términos para impugnar en vía gubernativa o por vía judicial

las decisiones administrativas cuando han sido fijados por la ley son perentorios, dados los fines de la administración en general y de la administración pública en particular y en atención a los derechos constitucionales y a las garantías que merecen los asociados y los destinatarios de la actividad administrativa; por tanto, la revocatoria directa no puede servir para revivir una vía gubernativa ya surtida o agotada, so pena de atentar contra estos supuestos jurídicos. Estima la Corte que sin expresa definición legal, ni la petición de revocación ni la decisión que sobre ella recaiga, pueden revivir los términos para iniciar las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, lo contrario configuraría un posible desconocimiento a la ley que señala los términos de caducidad de las acciones contencioso administrativas y su riguroso deber de cumplimiento; además, la revocatoria directa asegura un instrumento gubernativo para obtener en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho conculcado y que la Administración mantenga la vigencia y el vigor el ordenamiento jurídico; en consecuencia, no es una opción de agotamiento de la vía gubernativa en el sentido procesal del término y su utilización no comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que mediante esta vía el particular no pueden retrotraer los efectos de los actos administrativos ni de la vía gubernativa” (resalto y subrayo) día hábil”.

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Lo descrito en precedencia resulta suficiente para concluir que no le asiste razón a la apelante cuando afirma que el término de caducidad de los dos años debe contabilizarse a partir del 31 de marzo de 2009, fecha en la cual se expidió la Resolución 228 por medio de la cual se resolvió de manera negativa la solicitud de revocatoria directa contra la Resolución No 1059 de 16 de diciembre de 2007, pues al tenor de lo dispuesto en el artículo 72 del C.C.A, dicho acto administrativo no puede considerarse para efectos de contabilizar el término de caducidad, en la medida que ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas. CONCLUSIÓN El Ministerio Público solicita confirmar auto recurrido, pero atendiendo las razones expuestas en el presente concepto. Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Cuarto Delegado ante el Consejo de Estado

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