PGN - ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Para que se declare incumplimiento de contrato e indem

Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Para que se declare incumplimiento de contrato e indemnización de perjuicios por municipio de Neiva ACCIÓN RELATIVA A CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Actos contractuales CONTRATO DE COMPRAVENTA-Perfeccionamiento en materia de inmuebles CONTRATO ESTATAL-Marco Jurídico CONTRATO DE COMPRAVENTA-Se logró acuerdo sobre negocio y precio/CONTRATO DE COMPRAVENTA-Por su incumplimiento las partes no pactaron cláusula penal pecuniaria ni pago de intereses moratorios El contrato de compraventa suscrito entre la Corporación Universidad Libre y la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, sin duda corresponde a un contrato estatal regulado por la Ley 80 de 1993, pues la entidad que funge como compradora es un establecimiento público descentralizado del orden municipal, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, como consta en el Acuerdo Municipal No 011 de 1992,cuya naturaleza jurídica corresponde a entidad estatal, según lo definido en el artículo 2, numeral 1, literal a) de la Ley 80 de 1993.El contrato en comento a la luz de lo prescrito en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993 , se perfeccionó el 28 de octubre de 1999, fecha en la cual las partes lograron acuerdo sobre el negocio y el precio ($430.000.000) y lo elevaron a escrito, tal y como consta en la escritura pública número 2.973 que se otorgó en la Notaria

Tercera del Circulo de Neiva. De conformidad con la Escritura Pública, la Corporación Universidad libre, en su calidad de vendedora, recibió la suma de $100.000.000 y el saldo, por la suma de $330.000.000, le debía ser cancelado a más tardar el 31 de diciembre de 1999 por parte del comprador. Se observa además que las partes no pactaron sanción o clausula penal pecuniaria por incumplimiento contractual, como tampoco el pago de intereses moratorios por razón de ello.

PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES-Obligación de acatar el ordenamiento jurídico CONTRATACIÓN DIRECTA-Avalúo de inmuebles para su venta o adquisición/ADQUISICIÓN DE BIENES INMUEBLES-Se debe solicitar un avalúo que debe ser efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Dentro de la tipología de contratos estatales que señala la Ley 80 de 1993 se encuentra el de adquisición de inmuebles, modalidad que se puede contratar de manera directa, como lo establece el artículo 24,numeral 1 literal e).El Decreto No 855 de 28 de abril de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 de 1993 en materia de contratación directa” (vigente para la época de los hechos), en los artículos 15 y 17, establece el procedimiento a seguir por parte de las entidades

estatales cuando se trata de venta o adquisición de inmuebles, precisando que como paso previo se debe solicitar un avalúo que serviría como base de la negociación, que debía ser realizado en primer lugar por el Instituto Geográfico gustín Codazzi, o por un experto en la materia en el evento que Instituto manifestare la imposibilidad de hacerlo. INTERESES MORATORIOS-Marco legal INTERESES MORATORIOS-Su reconocimiento cuando no han sido pactados por las partes, según jurisprudencia del Consejo de Estado CONTRATO ESTATAL-Normatividad aplicable en la celebración y ejecución según ley 80/93 art. 13/ CONTRATO DE COMPRAVENTA-No solamente le son aplicables normas del derecho privado En concepto del Ministerio Público es evidente que al contrato de compraventa objeto de la controversia jurídica le resulta aplicable la ley 80 de 1993, pues se trata de contrato estatal en tanto una de las partes del contrato es una entidad pública de las enlistadas en el numeral 1, literal b, del artículo 2 de dicha Ley. Si bien la ley 80 de 1993, estructuró el marco normativo aplicable al contrato estatal con un régimen mixto, conformado por reglas de derecho privado y de derecho público, como lo prescribe en su artículo 13 , ello no quiere decir, como de manera equivocada lo alega la actora, que al contrato de compraventa objeto de la Litis sólo le resultan aplicables normas del derecho privado, pues si bien hay que aceptar que en algunos temas se encuentra regido por la codificación civil, como por ejemplo en lo referente a la capacidad, objeto y causa lícita, etc., también lo es que en materia de intereses moratorios resulta aplicable la ley 80 de 1993, pues ésta se ocupó específicamente

de regular dicha materia para los contratos estatales, en especial cuando esta clase 2

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales e intereses no fueron pactados por las partes del contrato, tal y como acontece en el caso concreto. CONTRATO DE COMPRAVENTA-Por incumplimiento de parte compradora se debe aplicar actualización de intereses moratorios/CONTRATO DE COMPRAVENTA-No es procedente que se realice avalúo para actualizar valor El análisis que antecede resulta suficiente para concluir que al contrato de compraventa por razón del incumplimiento imputable a la parte compradora le resulta aplicable la actualización de intereses moratorios atendiendo los parámetros y fórmula establecida en el artículo 1 del Decreto 679 de 1994, en concordancia con lo previsto en el artículo 4 del numeral 8° de la ley 80 de 1993, como de manera acertada lo estableció el a-quo. Para concluir no resultan de recibo los argumentos de la recurrente cuando alega que en aras de aplicar la justicia lo procedente en el caso concreto era realizar un avalúo con el fin de actualizar el valor para establecer el valor comercial actual del inmueble, pues no nos encontramos frente a un tema de resolución del contrato y mucho menos por causa de lesión enorme, por lo cual fortiori dicho planteamiento resulta ajeno a la presente controversia. En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita al H. Sala confirmar la sentencia condenatoria

proferida por el Tribunal Administrativo del Huila 3

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PROCURADURÍA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 208 /2014

Bogotá, D.C., 2 de septiembre de 2014 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejera Ponente dra: OLGA MELIDA VALLE DE DE LA HOZ

E. S. D.

Ref: Proceso No 51.163 (41001233100020010146701)

Medio de Control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES

Actor: CORPORACION UNIVERSIDAD LIBRE Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA - OTROS El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1 Demanda: La CORPORACION UNIVERSIDAD LIBRE presentó demanda1, a la postre reformada2, contra el Municipio de Neiva y la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva – EMVINEIVA en liquidación, para que se declare que entre esta última y la parte actora se perfeccionó el contrato de compraventa de inmueble

contenido en la escritura pública No 2.973 otorgada en la Notaría Tercera del Circulo de Neiva el 28 de octubre de 1999, por medio de la cual transfirió a título de compraventa a favor de EMVINEIVA el derecho de dominio y la

posesión material de un inmueble; que se declare que la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva – EMVINEIVA incumplió el referido contrato; que se declare que el MUNICIPIO DE NEIVA es responsable de los perjuicios causados por el incumplimiento del referido contrato. Solicita que se condene al Municipio de Neiva a indemnizar, por concepto de daño emergente la suma de $300.000.000, como parte del precio de venta 1 14 de diciembre de 2001 (fl 16 c. ppal) 2 (fls 160 a 162 c. ppal) 4

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales debidamente indexado, y por concepto de lucro cesante al pago de intereses moratorios equivalente al doble del interés civil sobre el valor histórico actualizado a partir del 31 de diciembre de 1999 y hasta cuando se produzca el pago final, y se les condene en costas. En forma subsidiaria solicitó que se declare la resolución del contrato por incumplimiento y la consecuente indemnización de daños y perjuicios. 1.2, Contestación de la demanda  El Municipio de Neiva3 advierte que la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva – EMVINEIVA en liquidación no ha desconocido la existencia del contrato, cuyo saldo insoluto por la suma de $300.000.000 se encuentra relacionado dentro del pasivo que la empresa en comento. Que es obligación del acreedor hacerse presente dentro del proceso

de liquidación de dicha Empresa, proceso que conlleva una condición suspensiva para que la administración asuma los activos y/o pasivos de las entidades llamadas a desaparecer, hasta tanto no se finiquite mediante resolución que ordena el pago con cargo a sus haberes. Que la responsabilidad del Municipio es subsidiaria según el Decreto 373 de 2 de noviembre de 2001, lo cual lo coloca en situación de espera a la terminación del proceso de liquidación, evento en el cual se tendrá certeza que se debe y el pago sólo sería posible bajo el entendido que el acreedor se hizo parte del proceso de liquidación. Propuso las excepciones de la falta de legitimación en la causa por pasiva e incumplimiento por parte del demandante.  La Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva Emvineiva en liquidación4 alega que la presente acción no es el escenario procedente para demandar el incumplimiento y pago de una obligación contractual a cargo de dicha Empresa, pues por tener el carácter de acreencia debe hacer parte de las reclamaciones y de la masa del proceso liquidatorio 1.3 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo del Huila5 declaró que la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva – Emvineiva en liquidación incumplió el contrato de compraventa celebrado con la Corporación Universidad Libre mediante escritura pública No 2973 de octubre 28 de 1999, por el no pago de la suma de $300.000.000 3 (fla 120 a 129 c. ppal y 217 a 226 c. ppal) 4 (fls 227 a 229 c. ppal)

5 En sentencia de 22 de enero de 2014 (fls 491 a 512 c. Consejo de Estado) 5

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales que se obligó a cancelar en la fecha señalada en el contrato. Como consecuencia de la anterior declaración condenó al Municipio de Neiva a pagar a la Corporación Universidad Libre la suma de $1.247.557.805.31 y ordenó que se haga entrega a la Corporación Universidad Libre del título judicial constituido a su favor por la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva – Emvineiva en Liquidación, por la suma de $196.534.286.21. 1.4 Apelación.- El Municipio de Neiva6 alega que el contrato de compraventa se celebró bajo los parámetros de la ley civil. En consecuencia no le es aplicable el artículo 1 del Decreto 679 de 1994, en concordancia con lo previsto en el artículo 4 numeral 8 de la ley 80 de 1993, pues los contratos de compraventa de inmuebles se rigen por la ley civil y comercial (artículo 13 Ley 80 de 2993) Advierte que en el contrato no se pactó pago de intereses o sanción alguna por incumplimiento, en cuyo caso procede aplicar el artículo 1.617 del Código Civil. Que los bienes inmuebles se adquieren por avalúo realizado por Fedelonjas, en consecuencia no es procedente que se realice la actualización de los valores en la forma prevista en el Decreto 679 de 1994. Lo procedente es

realizar un avalúo del inmueble con el fin de establecer su valor actual descontando lo ya pagado.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Por tratarse de apelante único, la controversia en esta instancia se limitará a los argumentos expuestos por el recurrente, como lo dispone el artículo 357

del Código de Procedimiento Civil7. Consecuente con lo anterior, no se abordará el estudio de la declaratoria del incumplimiento contractual imputable a la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana de Neiva – EMVINEIVA En Liquidación, pues éste tema fue analizado por el a-quo y no fue objeto de reproche por la apelante. La argumentación del recurrente se limita a cuestionar la forma como el Tribunal liquidó la condena impuesta, pues en su criterio no procede actualizar la suma adeudada y el pago de intereses de mora conforme a lo 6 (fls 516 a 521 c. Consejo de Estado) 7 “La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. (…) 6

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales establecido en el artículo 1 del Decreto 679 de 1994, en concordancia con lo previsto en el artículo 4 del numeral 8° de la ley 80 de 1993, sino que debe

aplicar lo previsto en el artículo 1.617 del Código Civil. Para resolver los planteamientos del apelante resulta pertinente precisar sobre (i) Cual es la regulación legal que aplica al contrato de compraventa objeto de la controversia (ii) para luego establecer si procede o no liquidar intereses moratorios en la forma como lo hizo el a-quo. (i) El contrato de compraventa suscrito entre la Corporación Universidad Libre y la Empresa de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, sin duda corresponde a un contrato estatal regulado por la Ley 80 de 1993, pues la entidad que funge como compradora es un establecimiento público descentralizado del orden municipal, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio propio, como consta en el Acuerdo Municipal No 011 de 1992 (fls 41 a 52 c. ppal), cuya naturaleza jurídica corresponde a entidad estatal, según lo definido en el artículo 2, numeral 1, literal a) de la Ley 80 de 19938 El contrato en comento a la luz de lo prescrito en el artículo 41 de la Ley 80 de 19939, se perfeccionó el 28 de octubre de 1999, fecha en la cual las partes lograron acuerdo sobre el negocio y el precio ($430.000.000) y lo elevaron a escrito, tal y como consta en la escritura pública número 2.973 que se otorgó en la Notaria Tercera del Circulo de Neiva (fls 19 a 22 c. ppal). De conformidad con la Escritura Pública, la Corporación Universidad libre, en su calidad de vendedora, recibió la suma de $100.000.000 y el saldo, por la

suma de $330.000.000, le debía ser cancelado a más tardar el 31 de diciembre de 1999 por parte del comprador. Se observa además que las partes no pactaron sanción o clausula penal pecuniaria por incumplimiento contractual, como tampoco el pago de intereses moratorios por razón de ello. 8 1o. Se denominan entidades estatales: a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los órdenes y niveles. 9ARTICULO 41. DEL PERFECCIONAMIENTO DEL CONTRATO. Los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito (…)” 7

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales Dentro de la tipología de contratos estatales que señala la Ley 80 de 1993 se encuentra el de adquisición de inmuebles, modalidad que se puede contratar

de manera directa, como lo establece el artículo 24,numeral 1 literal e). El Decreto No 855 de 28 de abril de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 de 1993 en materia de contratación directa” (vigente para la época de los hechos), en los artículos 15 y 17, establece el procedimiento a seguir por parte de las entidades estatales cuando se trata de venta o adquisición de inmuebles, precisando que como paso previo se debe solicitar un avalúo que serviría como base de la negociación, que debía ser realizado en primer lugar por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o por un experto en la materia en el evento que Instituto manifestare la imposibilidad de hacerlo. En materia de derechos y deberes de las entidades estatales, el artículo 4° de la Ley 80 de 1993 establece entre otros el indicado en el numeral 8°: “8o. Adoptarán las medidas necesarias para mantener durante el desarrollo y ejecución del contrato la condiciones técnicas, económicas y financieras existentes al momento de proponer en los casos en que se hubiere realizado licitación o concurso, o de contratar en los casos de contratación directa. Para ello utilizarán los mecanismos de ajuste y revisión de precios, acudirán a los procedimientos de revisión y corrección de tales mecanismos si fracasan los supuestos o hipótesis para la ejecución y pactarán intereses moratorios. Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado.”

El Decreto 679 de 28 de marzo de 1994 “por el cual se reglamenta parcialmente la ley 80 de 1993” en el artículo 1 regula lo concerniente a la determinación de los intereses moratorios: “Para determinar el valor histórico actualizado a que se refiere el artículo 4, numeral 8 de la Ley 80 de 1993, se aplicará a la suma debida por cada año de mora el incremento del índice de precios al consumidor entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del año anterior. En el evento de que no haya transcurrido un año completo o se trate de fracciones de año, la actualización se hará en proporción a los días transcurridos. 8

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 Radicación No 51163 (2001-01467) Controversias Contractuales El Consejo de Estado10, frente al reconocimiento de intereses moratorios cuando no han sido pactados por las partes y la fórmula que procede aplicar para tales efectos, ha precisado: Teniendo en cuenta que en el contrato nada pactaron las partes sobre los intereses moratorios, se debe dar aplicación a lo contemplado por la ley 80 de 1993 y el decreto 679 de 1994. Por consiguiente, es procedente en este caso la acumulación de los intereses moratorios y la actualización. La ley 80 de 1993 establece que primero se debe actualizar el valor de la obligación principal, consistente en el pago de la suma de dinero o del capital, que se determina con base en el

índice de precios al consumidor por el lapso que la administración permaneció en mora, para posteriormente calcular los intereses a la tasa del 12% anua!, que corresponde al doble del interés legal civil (ord. 8°, art. 4) que se calcula sobre el valor histórico de la obligación debidamente actualizado, para lo cual esta última se determina conforme a la metodología establecida en el artículo 1° de! Decreto 679 de 1994, que consiste en aplicar a la suma debida por cada año de mora el incremento de precios al consumidor entre el 1° de enero y el 31 de diciembre del Año anterior, o por fracción de año en caso de que no haya transcurrido un año completo" En concepto del Ministerio Público es evidente que al contrato de compraventa objeto de la controversia jurídica le resulta aplicable la ley 80 de 1993, pues se trata de contrato estatal en tanto una de las partes del contrato es una entidad pública de las enlistadas en el numeral 1, literal b, del artículo 2 de dicha Ley. Si bien la ley 80 de 1993, estructuró el marco normativo aplicable al contrato estatal con un régimen mixto, conformado por reglas de derecho privado y de derecho público, como lo prescribe en su artículo 1311, ello no quiere decir, como de manera equivocada lo alega la actora, que al contrato de compraventa objeto de la Litis sólo le resultan aplicables normas del derecho privado, pues si bien hay que aceptar que en algunos temas se encuentra regido por la codificación civil, como por ejemplo en lo referente a la capacidad, objeto y causa lícita, etc., también lo es que en materia de

intereses moratorios resulta aplicable la ley 80 de 1993, pues ésta se ocupó específicamente de regular dicha materia para los contratos estatales, en 10 Sección Tercera, sentencia de 21 de febrero de 2002. Exp 14.112 11 Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2 del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta Ley. (…)” 9

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resolución del contrato y mucho menos por causa de lesión enorme, por lo cual fortiori dicho planteamiento resulta ajeno a la presente controversia. CONCLUSIÓN En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público solicita al H. Sala confirmar la sentencia condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo del Huila Del Honorable Consejo de Estado, respetuosamente,

FRANCISCO MANUEL SALAZAR GÓMEZ

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RYPHC/FMSG

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