PGN - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Artículo 2 de la ley 1941 de 2018

ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD -Artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental de las comunidades étnicas En este sentido, la Corte ha sostenido de manera pacífica que la obligación constitucional de efectuar una consulta previa se configura en los casos que se genere una afectación directa, producto de una medida administrativa o legislativa. Así, por ejemplo la jurisprudencia ha señalado que aunque por su carácter general y abstracto, las leyes tienen efectos sobre todos sus destinatarios, y en consecuencia podrían afectar a las comunidades étnicas, no siempre existe la obligación imperativa de efectuar la consulta previa a dichas comunidades como condición para tramitar un proyecto de ley. CONSULTA PREVIA-Vulneración Por todo lo anterior, de una interpretación sistemática y teleológica de la norma es posible concluir que el artículo acusado de la Ley 1941 de 2018, no desconoce los derechos a la consulta previa, ni a la participación política y tampoco se hace necesario condicionamiento alguno porque es evidente que la declaratoria de las ZEII, así como las reglamentaciones específicas para su ejecución y desarrollo, deben ser socializadas y contar con mecanismos efectivos de participación ciudadana y de las autoridades territoriales, aunque no estén previstos de manera específica en el artículo demandado, razón por la cual el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que lo declare exequible. Concepto No. Bogotá D.C., 5 de septiembre de 20198 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E.S.D.

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 “Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014”.

Actor: Soraya Gutiérrez Arguello y otros

Magistrado Ponente: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Expediente No. D-13337 Ac. D-13339 Concepto No. 6642 De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 242 y el numeral 5 del artículo 278 de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por los ciudadanos Soraya Gutiérrez Arguello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero Pardo, Franklin Castañeda Villacob, Harold Vargas Hortúa, y otros, quienes en ejercicio de la acción pública prevista en el numeral 6 del artículo 40 y en el numeral 1 del artículo 242 ibídem, solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, cuyo texto se trascribe a continuación y se subraya lo demandado: “LEY 1941 DE 2018 (diciembre 18) Diario Oficial No. 50.811 de 18 de diciembre de 2018 Por medio de la cual se prorroga, modifica y adiciona la Ley 418 de 1997, prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999, 782 de 2002, 1106 de 2006, 1421 de 2010 y 1738 de 2014.

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: ARTÍCULO 2o. Adiciónese al artículo 6o de la Ley 418 de 1997, lo siguiente: El Consejo de Seguridad Nacional podrá declarar zonas estratégicas de intervención integral a regiones afectadas por la criminalidad que afecte la seguridad nacional, con el fin de proteger a la población y garantizar una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado. Estas zonas serán objeto de planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, prioridad para la prestación de servicios sociales y de medidas reforzadas de protección a la población.

Los planes no suspenderán los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y, donde coincidan, se articularán. La elaboración de dichos planes será bajo la coordinación del Consejo de Seguridad Nacional y respecto a zonas PDET con la participación 2 Concepto No. del Alto Consejero para el Posconflicto. El Gobierno nacional reglamentará los aspectos que se requieren para su ejecución. Los planes integrales tendrán la duración que se determine y articularán a las instituciones públicas, el sector privado y la cooperación internacional. El Presidente de la República designará un Gabinete de Paz que coordine la estrategia integral en los territorios priorizados donde se articularán en la Hoja de Ruta Única, lo correspondiente a la intervención de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), los Planes de Acción para la Transformación Rural (PATR), los

Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), los Planes Naciones Sectoriales (PNS) y los dispuesto en el Plan Marco de Implementación (PMI). PARÁGRAFO 1o. El Gobierno nacional reglamentará una subcuenta en el Fondo de Programas Especiales para la Paz creado por la Ley 368 de 1997, con el fin de financiar los planes, programas y estrategias que se implementarán en los territorios que se establezcan como zonas estratégicas de intervención integral. La financiación de estos planes, programas y estrategias provendrán de recursos adicionales del presupuesto público, recursos de cooperación internacional y aportes del sector privado. PARÁGRAFO 2o. Los recursos destinados a la financiación de las Zonas Especiales de Inversión en ningún caso podrán comprometer los recursos definidos por el Plan Marco de Implementación para los

PDET.”

1. Planteamientos de la demandas Los accionantes solicitan que se declare la inexequibilidad del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018. Sostienen que la norma acusada vulnera el derecho a la consulta previa de los pueblos étnicos y el derecho a la participación ciudadana e invocan como normas constitucionales violadas los artículos 2, 7, 22, 40, 83, 121, 150, 209 y 330 CP, además del Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales.

Para sustentar el concepto de violación exponen, en síntesis, las siguientes razones. El reproche formulado contra el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, está dirigido a que el establecimiento de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (en adelante

ZEII) por parte del Consejo Nacional de Seguridad, podría hacerse en territorios ancestrales indígenas o de otras comunidades étnicas y por lo tanto, generar una afectación directa, sin que en el cuerpo normativo se prevea que se efectuará consulta previa. En el mismo sentido, se reprocha el hecho de que el artículo acusado no haya sido objeto de consulta previa y se solicita la inexequibilidad de la norma o, de manera subsidiaria, que se declare la constitucionalidad condicionada en el 3 Concepto No. entendido que “(…) previo a la declaratoria de “ZEII (…) que se solapen (sic) con territorios étnicos debe procederse a realizar la consulta previa”. En lo relativo al derecho a la participación y al principio democrático, los demandantes aducen que la norma no permite una participación real, justa y efectiva de las personas afectadas y que el desconocimiento del derecho de participación y del principio democrático implica la afectación de los derechos fundamentales de los destinatarios de la regulación. Señalan que la declaratoria y desarrollo de las ZEII depende exclusivamente del Consejo de Seguridad Nacional, a pesar de que se trata de una intervención territorial que no está focalizada únicamente en la seguridad y en la lucha contra la criminalidad porque la norma hace referencia a planes especiales de fortalecimiento del Estado Social de Derecho, a la prestación de servicios sociales y a medidas reforzadas de protección a la población. “A pesar de lo anterior, en la normatividad acusada no se contemplan mecanismos de participación para la ciudadanía o autoridades locales ni en el proceso de declaratoria de la ZEII, ni en la construcción de los planes de acción que de esta declaratoria se

derivan, con lo que desconoce el derecho a la participación y el principio democrático contemplado en la Constitución. Igualmente, de las normas generales no se desprenden mecanismos de participación adecuados para las comunidades y autoridades locales en el proceso de declaración de las ZEII o en el desarrollado (SIC) de los planes de acción derivados de él, con lo que se mantiene el desconocimiento del derecho a participar en las decisiones que afectan la población y el principio democrático”. Para terminar, argumentan que la facultad otorgada a través del artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 al Consejo Nacional de Seguridad para declarar y definir los planes de acción a nivel territorial sin que existan mecanismos efectivos de participación comunitaria generan una afectación a los derechos y a los estándares democráticos, además de que constituye un desconocimiento de los instrumentos de planificación local, lo que a su parecer deriva en la inconstitucionalidad de la norma o a condicionarla de manera subsidiaria bajo el entendido que “en todo caso, los instrumentos de planificación en lo relacionado con la prestación de los servicios sociales y la protección[,] deben contar necesariamente en su construcción y ejecución con la participación de las comunidades afectadas”. 4 Concepto No.

2. Problema Jurídico De acuerdo con los planteamientos de la demanda, el Ministerio Público considera que en este caso le corresponde a la Corte Constitucional resolver el siguiente problema jurídico: - ¿El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, que regula los aspectos relativos a las Zonas Estratégicas de Intervención Integral vulnera el derecho de participación, el principio democrático y desconoce la consulta previa de las

comunidades étnicas al no incluir mecanismos de participación de las comunidades?

3. Análisis constitucional Según lo planteado en las demandas objeto de estudio, la norma acusada es inconstitucional porque no prevé mecanismos de participación ciudadana ni garantiza la consulta previa a las comunidades étnicas que podrían verse afectadas directamente por el establecimiento de las ZEII en ciertas regiones. No obstante, para la Procuraduría General de la Nación, el artículo 2 de la Ley 1941 no desconoce la Constitución por las razones que se exponen a continuación.

En primer lugar, la norma demandada establece que el Consejo de Seguridad Nacional “(…) podrá declarar zonas estratégicas de intervención integral a regiones que se encuentren afectadas por la criminalidad y, en las que esa situación incida en las condiciones de seguridad nacional. Además, dispone que a través de las mencionadas zonas se pretende proteger a la población y “(…) garantizar una acción unificada, coordinada, interagencial, sostenida e integral del Estado, por medio de planes especiales de fortalecimiento”. Asimismo, establece que la declaratoria de las ZEII no implica la suspensión de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET), que por el contrario, en los puntos coincidentes se efectuará una labor de articulación, y que la reglamentación de los aspectos necesarios para la ejecución está a cargo del Gobierno Nacional. Por otra parte, establece que el Alto Consejero para el Posconflicto participará en la elaboración de los planes en las zonas PDET y que el Presidente de la República tendrá a su cargo la designación de un Gabinete de Paz encargado de la

coordinación de una estrategia integral de los territorios priorizados, en los que, a 5 Concepto No. través de la Hoja de Ruta Única1 se articularán las intervenciones, los planes y los programas relacionados por ejemplo con sustitución de cultivos y transformación rural. El Ministerio Público considera que las ZEII constituyen un mecanismo necesario e importante para el posconflicto en tanto el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera requiere instrumentos que desarrollen e implementen el componente de seguridad, particularmente en lo relativo al desarrollo territorial, como garantía de la reparación integral y de la no repetición. Por lo anterior, es necesario resaltar la importancia de que las ZEII se desarrollen de manera armónica y mancomunada con los demás instrumentos, planes, proyectos y programas propuestos en el marco del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición. Así por ejemplo deben complementarse con los PDET y articularse con la Hoja de Ruta Única como herramienta para “la implementación de la política de estabilización como una herramienta que articule los instrumentos derivados del Acuerdo Final, (Plan de Acción de Transformación Regional, Planes Nacionales Sectoriales, Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo, Planes Integrales de Reparación Colectiva, y el Plan Marco de Implementación cuando haya lugar) los planes de las Zonas Estratégicas de Intervención Integral donde coincidan territorial y temporalmente los planes y programas sectoriales y territoriales, así como con los mecanismos de financiación y de ejecución para garantizar la concurrencia de entidades, de recursos y consolidar la acción

coordinada del Gobierno nacional, las autoridades locales, la participación del sector privado y la cooperación internacional, entre otros, en los 170 municipios que componen las 16 subregiones PDET definidas en el Decreto-ley 893 de 20172”. Ahora bien, para los accionantes la norma debe ser declarada inconstitucional por desconocer el derecho a la consulta previa y en consecuencia, los distintos mandatos constitucionales encaminados a la protección especial de los grupos étnicos, razón por la cual solicitan su inexequibilidad o de manera subsidiaria, el condicionamiento bajo el entendido que “en los casos en los que se pretenda incorporar dentro de las ZEII áreas consideradas como territorios étnicos, esta declaratoria debe ser consultada de manera previa con los pueblos étnica y culturalmente diferenciados”. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho fundamental a la consulta previa de los pueblos indígenas y tribales establecido en el Convenio 169 de la OIT “tiene como ejes la autonomía de los pueblos, el respeto por la diferencia cultural y la defensa de los territorios, elementos que permean todo su articulado y se convierten 1 Véase artículo 281 de la Ley 1955 de 2019. 2 Ibídem. 6 Concepto No. en las herramientas centrales para su interpretación. En ese marco, la consulta previa no constituye una garantía aislada, sino un elemento transversal al Convenio, en tanto condición de eficacia de su derecho a adoptar decisiones autónomas sobre su destino, sus prioridades sociales, económicas y culturales”3. En este sentido, la Corte ha sostenido de manera pacífica que la obligación

constitucional de efectuar una consulta previa se configura en los casos que se genere una afectación directa, producto de una medida administrativa o legislativa. Así, por ejemplo la jurisprudencia ha señalado que aunque por su carácter general y abstracto, las leyes tienen efectos sobre todos sus destinatarios, y en consecuencia podrían afectar a las comunidades étnicas, no siempre existe la obligación imperativa de efectuar la consulta previa a dichas comunidades como condición4 para tramitar un proyecto de ley. En otras palabras, la afectación directa como criterio para determinar la obligatoriedad de la consulta previa debe estudiarse frente a la medida legislativa tomada, para así determinar el alcance de la misma y su grado de impacto en la comunidad. En efecto, la mención en la ley de los asuntos que en un principio podría afectarles (territorio, recursos naturales, autonomía en la gobernanza, entre otros), no es suficiente para presumir la necesidad de aquel mecanismo de participación. Sobre el punto la Sala dijo: Así, “la simple referencia temática a estos asuntos no es suficiente por sí misma para establecer una afectación directa; se requiere analizar en cada caso el alcance y contenido específico de la medida como tal, para efectos de establecer su impacto y su nivel de afectación sobre el derecho, o los derechos, relevante(s) en cada caso. (…) [Adicionalmente], para determinar la magnitud del impacto, [se debe establecer] si cada medida legislativa concreta es de aplicación directa, o si contiene un marco normativo general que luego debe ser implementado mediante otros actos jurídicos posteriores (bien sea a través de leyes o actos administrativos, o de proyectos, planes,

programas, iniciativas o actividades puntuales). Esto incide también sobre el remedio a aplicar en caso de que la Corte declare inexequible la norma por falta de consulta previa”5. Así las cosas, para la Procuraduría es claro que la norma acusada no genera una afectación directa en alguna comunidad étnica, por lo que contrario a lo sostenido por los accionantes, no era necesaria la consulta como requisito del trámite de la ley y, 3 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-389 de 2016. M.P. María Victoria Calle Correa. 4 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-030 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil. 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-317 de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa. 7 Concepto No. adicionalmente, el reproche formulado se deriva de un posible efecto de la disposición en los casos en que las ZEII se conformen en regiones donde estén asentadas dichas comunidades, caso en el que evidentemente las autoridades deberán garantizar que se lleve a cabo la consulta previa, como mecanismo para garantizar el cumplimento efectivo de los mandatos constitucionales en materia de protección de las comunidades étnicas. En efecto, una vez analizado el alcance de la norma, se constata que el artículo acusado no proscribe la aplicación de la consulta previa, ni la implementación de mecanismos de participación ciudadana, razón por la cual no es incompatible con estos mandatos. Por lo anterior, y en consideración a que como se explicó, la consulta previa es un derecho fundamental, no es posible interpretar que la norma demandada limita o

desconoce este derecho por el simple hecho de que no se estipuló de manera expresa que cuando las ZEII se establezcan en territorios de comunidades étnicas, estas deberán ser consultadas como lo ordena la Constitución Política y como se desprende de una interpretación armónica del ordenamiento jurídico. En este sentido, para la Procuraduría es claro que existe la obligación de que en los casos en lo que las ZEII coincidan con territorios étnicos, se deben definir mecanismos de articulación con las autoridades étnicas y cuando se requiera, se deben consultar los planes dirigidos a dichas zonas, garantizando plena y efectivamente los derechos de las comunidades como sujetos de especial protección constitucional. De otra parte, en la demanda sub examine se argumenta que el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018, desconoce el derecho a la participación y el principio democrático en tanto la norma no establece mecanismos de participación de la ciudadanía aun cuando en las ZEII se establecerán planes dirigidos a la prestación de servicios sociales. Pues bien, del derecho a la participación política se deriva la potestad de los ciudadanos de incidir en las decisiones estatales para consolidar la democracia participativa, conformando, ejerciendo y controlando el poder político y haciéndose parte en las determinaciones relativas a asuntos públicos6. En otras palabras, la Constitución Política garantiza la participación efectiva de la población en las decisiones públicas a través de la democracia participativa y la representativa. 6 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-027 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.

8 Concepto No. Como se explicó, el artículo acusado dispone la declaración de las ZEII y con esta la creación de una reglamentación específica que permita efectuar un desarrollo normativo completo para su ejecución y el cumplimiento de los diferentes objetivos que se pretenden alcanzar a través de estas zonas. Asimismo, se establece la continuación de los PDET y la articulación de los mismos con los demás mecanismos que se implementen para garantizar las acciones del Estado en las ZEII, lo que implica la participación de otras autoridades de acuerdo con las competencias constitucionales y legales y en consideración a las materias que se pretendan regular. En este orden, es evidente que la medida contemplada en el artículo acusado requiere la garantía de la participación política efectiva, particularmente de las autoridades territoriales y, justamente, partiendo de ese reconocimiento, tanto los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial y el Plan de Acción para la Transformación Regional, como instrumentos de planificación y gestión para la implementación prioritaria de los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral y las medidas contenidas en el Acuerdo Final en los municipios priorizados7, se construyeron con participación de la comunidad en los diferentes niveles territoriales. El artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 es claro al establecer que los planes no suspenderán los PDET, es decir que se mantendrían los acuerdos consolidados a través de la participación política de la ciudadanía, lo que se reafirma con lo dispuesto en el parágrafo 1° del artículo 181 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo que señala que “[l]os planes para las Zonas Estratégicas de Intervención Integral (ZEII),

creadas mediante la Ley 1941 de 2018, en las zonas en que coincidan con PDET, deberán coordinarse con la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y construirse a partir de los resultados de los procesos participativos de los Planes de Acción para la Transformación Regional”. Ahora bien, en tanto la norma desarrolla expresamente lo relacionado con los territorios PDET, y en estos procesos se garantizó la participación efectiva, amplia y pluralista8, el Ministerio Público estima que la disposición acusada es respetuosa del derecho a la participación política. En lo relativo a las regiones en las que no se implementaron PDET, la Procuraduría General de la Nación resalta que se debe garantizar la participación política en cumplimiento de los mandatos constitucionales y que la norma no desconoce los derechos alegados como vulnerados porque no los proscribe o limita. 7 Artículo 1 Decreto 893 de 2017, “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-:- PDET". 8 Artículo 5 Ibídem. 9 Concepto No. Por todo lo anterior, de una interpretación sistemática y teleológica de la norma es posible concluir que el artículo acusado de la Ley 1941 de 2018, no desconoce los derechos a la consulta previa, ni a la participación política y tampoco se hace necesario condicionamiento alguno porque es evidente que la declaratoria de las ZEII, así como las reglamentaciones específicas para su ejecución y desarrollo, deben ser socializadas y contar con mecanismos efectivos de participación ciudadana y de las autoridades territoriales, aunque no estén previstos de manera específica en

el artículo demandado, razón por la cual el Ministerio Público solicitará a la Corte Constitucional que lo declare exequible.

4. Solicitud Por lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional que declare EXEQUIBLE el artículo 2 de la Ley 1941 de 2018 por los cargos analizados.

Atentamente,

FERNANDO CARRILLO FLÓREZ

Procurador General de la Nación Dym/Vfg 10