PGN - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Contra el art. 53 de la ley 1922 de 2018,

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra el art. 53 de la ley 1922 de 2018, por medio del cual se adoptan reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ-Composición de esta según acto legislativo 1 del 2017 ACCIÓN DE TUTELA-Procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz que hayan violado o amenacen los derechos fundamentales según acto legislativo 1 del 2017 ACCIÓN DE TUTELA-Contra providencias de Jurisdicción Especial para la Paz deberá ser presentada ante el Tribunal para la Paz, único competente para conocer de ellas JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ-No facultad del legislador para modificar esta frente a competencias en materia de tutelas de su conocimiento Así, el Ministerio Público advierte que al haberse realizado una distribución de competencias en materia de tutela contra las providencias de la Jurisdicción Especial para la Paz directamente en la Carta Política, el legislador no tenía la facultad de modificarla, incluso ni siquiera por medio de una ley estatutaria. Por consiguiente, si se considera oportuno establecer un mecanismo que permita facilitar el conocimiento de los amparos presentados contra las actuaciones de las Sección de Revisión y Apelaciones del Tribunal de Paz para no acudir al trámite de impedimentos que determinó la Corte Constitucional en el Auto 234 de 2020, se requiere de la expedición de una reforma al texto superior. Con todo, si en mérito de la discusión se aceptara la posibilidad de que el Congreso de la República pueda regular dicha materia, se considera que la norma demandada también

viola el mandato de reserva de ley estatutaria ACCIÓN DE TUTELA-Constituye el dispositivo procesal por excelencia para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales Al respecto, el Ministerio Público resalta la importancia de establecer un procedimiento para el trámite efectivo de los recursos de amparo contra las Secciones de Revisión y Apelaciones del Tribunal para la Paz, porque, como se puso de presente en la Sentencia C-674 de 2017, “la acción de tutela constituye el dispositivo procesal por excelencia para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, por lo que su inactivación en el escenario de la Jurisdicción Especial para la Paz termina también por anular el deber del Estado de garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas”. NORMA-De carácter superior limita el margen de configuración del legislador para ordenar la competencia para conocer de acciones de tutela contra actuaciones de Jurisdicción Especial para la Paz Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 En concreto, el Ministerio Público evidencia que, al pretender complementar el régimen de competencias en materia de tutela contra las actuaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz fijado en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 mediante la expedición del artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, el legislador introdujo una modificación de aquel que desconoce la jerarquía del sistema normativo dispuesta en el artículo 4° Superior. Específicamente, en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 el

Constituyente determinó que, sin excepción alguna, las acciones de tutela contra las actuaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz serán conocidas, en primera y segunda instancia respectivamente, por la Sección de Revisión y la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz. Entonces, la referida disposición superior limita el margen de configuración del legislador para ordenar la competencia para conocer de las acciones de tutela contra las actuaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz, pues si bien este puede establecer mecanismos para asegurar la imparcialidad en la resolución de los recursos de amparo, lo cierto es que los mismos no pueden alterar la distribución para estudiarlos fijada en el texto constitucional. DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Se debe declarar frente al artículo 53 de la ley 1922 de 2018 que adopta reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 11 de noviembre de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14960

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Guillermo Otálora Lozano contra el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”.

Magistrado Ponente: Alejandro Linares Cantillo

Concepto No.: 7137

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto

en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes El ciudadano Guillermo Otálora Lozano interpone demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, el cual se transcribe a continuación: “Artículo 53. Acción de tutela. Cuando la acción de tutela se interponga contra una providencia proferida por la Sección de Revisión corresponderá conocer de ella a la Sección de Primera Instancia para Casos de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad. La segunda instancia, a la Sección de Primera Instancia para Casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad en la eventualidad de que la Sección de Apelación se encontrare impedida. El trámite de la acción de tutela se hará de conformidad con lo previsto en el Decreto número 2591 de 1991”.

El accionante solicita que se declare la inexequibilidad de la norma acusada, puesto que desconoce las reglas de competencia en materia de tutela establecidas directamente por el Constituyente2, así como la reserva de ley estatutaria para la regulación de los procedimientos de los mecanismos de protección de los derechos fundamentales3.

II. Consideraciones del Ministerio Público En el Acto Legislativo 01 de 2017 se estableció la Jurisdicción Especial para la Paz, indicándose que está compuesta por: (a) la Sala de Reconocimiento de 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5.

Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017.

3 Cfr. Artículo 152 y 153 de la Constitución Política. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 Verdad, de Responsabilidad y de Determinación de los Hechos y Conductas, (b) la Sala de Definición de las Situaciones Jurídicas, (c) la Sala de Amnistía o Indulto, (d) la Unidad de Investigación y Acusación, (e) la Secretaría Ejecutiva, y (f) el Tribunal para la Paz. En relación con este último, se dispuso que está “conformado por dos secciones de primera instancia, una Sección de Revisión de Sentencias, una Sección de Apelación y la Sección de Estabilidad y Eficacia”. En consonancia con esa estructura, en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 se dispone que “la acción de tutela procederá contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, que hayan violado, violen o amenacen los derechos fundamentales”, así como que “las peticiones de acción de tutela deberán ser presentadas ante el Tribunal para la Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones. El fallo de tutela podrá ser revisado por la Corte Constitucional”4. Ello, en el mismo sentido del numeral 52 del punto 5.1.2. del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en el cual se indica que: “La petición de acción de tutela deberá ser presentada ante el Tribunal para

La Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones”. A su vez, el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 fue reproducido por el Congreso de la República en el artículo 147 de la Ley Estatutaria 1957 de 2019, en el cual señaló que “la petición de acción de tutela deberá ser presentada ante el Tribunal para la Paz, único competente para conocer de ellas. La primera instancia será decidida por la Sección de Revisión. La segunda por la Sección de Apelaciones”. Sobre el particular, la Corte Constitucional explicó que la citada norma estatutaria reitera el factor subjetivo constitucional de competencia en materia de tutela contra los actos de la Jurisdicción Especial para la Paz, pues dispone que el conocimiento de los amparos correspondientes estará a cargo de las Secciones de Revisión y Apelaciones del Tribunal para la Paz5. Adicionalmente, se tiene que, mediante el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, el legislador ordenó que “cuando la acción de tutela se interponga contra una providencia proferida por la Sección de Revisión corresponderá conocer de ella a la Sección de Primera Instancia para Casos de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad. La segunda instancia, a la Sección de Primera Instancia para Casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad en la eventualidad de que la Sección de Apelación se encontrare impedida”. Al respecto, se destaca que, inicialmente, la Corte Constitucional sostuvo que la

mencionada disposición legal contenía una regla de competencia válida, la cual 4 Ver: Sentencia C-674 de 2017 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 5 Cfr. Sentencia C-080 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y Auto 234 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 establece un “factor subjetivo” que resulta aplicable en tratándose de acciones de tutela en contra de determinadas autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz (Secciones de Revisión y Apelaciones)6. Sin embargo, luego, al resolver un conflicto de competencia en materia de tutela, en el Auto 234 de 20207, la Corte Constitucional determinó que, a partir de la estructura jerárquica del sistema normativo, el único factor subjetivo de competencia válido en casos de recursos de amparo contra las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz se encuentra establecido en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017, reproducido en el artículo 147 de la Ley 1957 de 2019. Además, la Corte expuso que no debe aplicarse el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018 por no tratarse de una norma estatutaria. Ciertamente, dicho cuerpo normativo no puede informar “el funcionamiento de la acción constitucional y contribuir en el desarrollo del proceso encaminado a la protección de los derechos fundamentales”, porque “la regulación sobre este tema debe ser objeto de trámite

estatutario, conforme lo exige el literal a) del artículo 152 de la Constitución, según el cual, mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y procedimientos y recursos para su protección”. Finalmente, en el Auto 234 de 20208, se precisó que, ante la inaplicación del artículo 53 de la Ley 1922 de 2018 y a fin de asegurar el derecho al debido proceso de las partes, en los eventos en que los recursos de amparo contra las actuaciones de las Secciones de Revisión o Apelaciones del Tribunal para la Paz puedan afectar la imparcialidad de los magistrados por haber participado en la decisión objeto de cuestionamiento en la acción de tutela, estos deberán manifestar su “impedimento para decidir el debate constitucional”. Pues bien, bajo el contexto normativo y jurisprudencial expuesto, la Procuraduría General de la Nación considera que la demanda de la referencia está llamada a prosperar, porque el legislador expidió una norma que desconoció la distribución de competencias en materia de tutela establecida en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017. En concreto, el Ministerio Público evidencia que, al pretender complementar el régimen de competencias en materia de tutela contra las actuaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz fijado en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 mediante la expedición del artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, el legislador introdujo una modificación de aquel que desconoce la jerarquía del sistema normativo dispuesta en el artículo 4° Superior9.

6 Cfr. Autos 563 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido), 639 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y 756 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido). 7 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 8 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 9 “Artículo 4°. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 Específicamente, en el artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 el Constituyente determinó que, sin excepción alguna, las acciones de tutela contra las actuaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz serán conocidas, en primera y segunda instancia respectivamente, por la Sección de Revisión y la Sección de Apelaciones del Tribunal para la Paz. Entonces, la referida disposición superior limita el margen de configuración del legislador para ordenar la competencia para conocer de las acciones de tutela contra las actuaciones de la Jurisdicción Especial para la Paz, pues si bien este puede establecer mecanismos para asegurar la imparcialidad en la resolución de los recursos de amparo10, lo cierto es que los mismos no pueden alterar la distribución para estudiarlos fijada en el texto constitucional. En consecuencia, el Congreso de la República al expedir el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, aunque parece tener la finalidad legítima de asegurar la

imparcialidad en el trámite de las acciones de tutela, seleccionó para el efecto un mecanismo que infringe los límites establecidos por el Constituyente. Concretamente, en contravía del mandato superior que faculta a la Sección de Revisión y a la Sección de Apelaciones del Tribunal de Paz para conocer de los recursos de amparo contra las actuaciones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz, en la norma acusada se le otorga dicha competencia a la Sección de Primera Instancia para Casos de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad, así como a la Sección de Primera Instancia para Casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad de la misma corporación. Así, el Ministerio Público advierte que al haberse realizado una distribución de competencias en materia de tutela contra las providencias de la Jurisdicción Especial para la Paz directamente en la Carta Política, el legislador no tenía la facultad de modificarla, incluso ni siquiera por medio de una ley estatutaria. Por consiguiente, si se considera oportuno establecer un mecanismo que permita facilitar el conocimiento de los amparos presentados contra las actuaciones de las Sección de Revisión y Apelaciones del Tribunal de Paz para no acudir al trámite de impedimentos que determinó la Corte Constitucional en el Auto 234 de 202011, se requiere de la expedición de una reforma al texto superior. Con todo, si en mérito de la discusión se aceptara la posibilidad de que el Congreso de la República pueda regular dicha materia, se considera que la norma demandada también viola el mandato de reserva de ley estatutaria, porque:

(a) En los artículos 152 y 153 de la Carta Política se dispuso que, mediante leyes estatutarias, que deberán ser aprobadas por mayoría absoluta, en una sola legislatura y contar con revisión previa de constitucionalidad, el Congreso de la República ordenara los procedimientos para la protección de los derechos fundamentales; 10 Cfr. Artículo 12 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017. 11 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 (b) En los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 se señaló que la acción de tutela es un mecanismo para la protección de los derechos fundamentales, el cual procede contra las acciones u omisiones de los órganos de la Jurisdicción Especial para la Paz; (c) En la jurisprudencia constitucional se ha indicado que las reglas de competencia para conocer de las acciones de tutela son disposiciones que ordenan el procedimiento de amparo y, por consiguiente, están sujetas a reserva de ley estatutaria12; y (d) En el artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, expedida bajo las reglas del trámite legislativo ordinario, se reguló la competencia para conocer de las acciones de tutela interpuestas contra las Secciones de Revisión y Apelaciones del Tribunal para la Paz, indicándose que conocerán de las mismas la Sección de Primera Instancia para Casos de Reconocimiento de

Verdad y Responsabilidad, así como la Sección de Primera Instancia para Casos de Ausencia de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad de la misma corporación13. Precisamente, en las Sentencias C-055 de 199514 y C-870 de 201415, la Corte Constitucional indicó que debe ser objeto de ley estatutaria la regulación que “se refiere a aspectos trascendentales de la estructura y funcionamiento de los medios previstos para salvaguardar los derechos, incluyendo la definición del régimen de competencias”. Así mismo, en el Auto 170 de 201616, el alto tribunal expresó que en materia de tutela: “(…) cualquier modificación a la regla de competencia (…) tan sólo se admite por vía de una ley estatutaria, en los términos en que se dispone en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política. En efecto de acuerdo con esta última disposición, se somete a dicha categoría de la ley, las normas que regulen los procedimientos y recursos para la protección de los derechos fundamentales, lo que incluye aquellos preceptos que se relacionan con aspectos trascendentales de la estructura y funcionamiento de la acción de tutela, como ocurre con la definición del régimen de competencias”. En suma, se solicitará a la Corte Constitucional que declare la inexequibilidad del artículo 53 de la Ley 1922 de 2018 por ser contrario al artículo 8° transitorio del Acto Legislativo 01 de 201717. No obstante lo anterior, con el propósito de evitar un 12 Por ejemplo, en la Sentencia C-284 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), al pronunciarse sobre una norma que sometía a los jueces administrativos en el trámite de la acción de tutela al régimen de las medidas

cautelares previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Corte Constitucional consideró que la disposición acusada desconocía la reserva de ley estatutaria, por cuanto la reglamentación prevista introducía reglas de competencia en materia de amparo. Igualmente, ver el fallo C870 de 2014 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). 13 Cfr. Corte Constitucional, Autos 563 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido), 639 de 2018 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y 756 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido). 14 M.P. Alejandro Martínez Caballero. 15 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 16 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 17 Así las cosas, con las precisiones realizadas, el Ministerio Público comparte la posición de la mayoría de los intervinientes que, en sus conceptos, argumentan que la norma enjuiciada: “1. Establece una regulación de la competencia de las acciones de tutela interpuestas contra las decisiones de ciertas secciones de la JEP Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7 vacío normativo, se considera oportuno que en el fallo se precise el procedimiento a seguir en caso de acciones de tutela contra las Secciones de Revisión y Apelaciones del Tribunal para la Paz, por ejemplo, retomando la posición fijada en el Auto 234 de 202018, sin perjuicio de las aclaraciones correspondientes referentes al trámite de los impedimento y el nombramiento de los conjueces, el

cual debe realizarse conforme al reglamento interno de la Jurisdicción Especial para la Paz, según lo establece el artículo 75 de la Ley 1957 de 2019. Al respecto, el Ministerio Público resalta la importancia de establecer un procedimiento para el trámite efectivo de los recursos de amparo contra las Secciones de Revisión y Apelaciones del Tribunal para la Paz, porque, como se puso de presente en la Sentencia C-674 de 201719, “la acción de tutela constituye el dispositivo procesal por excelencia para garantizar la vigencia de los derechos fundamentales, por lo que su inactivación en el escenario de la Jurisdicción Especial para la Paz termina también por anular el deber del Estado de garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas”.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la INEXEQUIBILIDAD del artículo 53 de la Ley 1922 de 2018, “Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Diana Pilar Pulido Gómez – Asesora Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

(secciones de revisión y apelación) que modifica parcialmente lo establecido por el artículo 8° transitorio del Acto legislativo 01 de 2017. 2. Vulnera la cláusula de reserva de ley estatutaria (artículo 152.a de la C.P.), por cuanto a dicha norma se le dio el trámite de una ley ordinaria, pese a que está regulando un procedimiento

para la defensa de los derechos fundamentales, como lo es la acción de tutela, y concretamente, la competencia para conocer de dichas acciones. Tema que según la jurisprudencia constitucional (Sentencias C-284 y C-870 de 2014) está sujeto a reserva de ley estatutaria”. Cfr. Página 6 de la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho. En la misma línea argumentativa, ver los conceptos de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, así como de las Universidades de Los Andes y Libre de Colombia. 18 M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 19 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 8