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ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra los artículos 79 y 80 de la Ley 35 de 1989, “sobre la ética del odontólogo colombiano”. DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Conceptos de violación/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-El fundamento de dicha exigencia se deriva del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, así como la presunción de constitucionalidad de las leyes El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 establece como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que se señalen las razones por las cuales las normas superiores se estiman desconocidas por los preceptos legales acusados (concepto de la violación). Al respecto, cabe resaltar que el fundamento de dicha exigencia se deriva del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, así como la presunción de constitucionalidad de las leyes. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Aquellas normas susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-La ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo En efecto, “en la medida en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser compatibles con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles de la acción

pública, supone la existencia de una acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política”. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los argumentos que se presenten en la demanda para cuestionar la conformidad de una disposición con la Carta Política deben ser: (i) claros, (ii) ciertos, (iii) específicos, (iv) pertinentes y (v) suficientes, so pena de la ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos de inconstitucionalidad. Las razones que los respaldan deben recaer sobre una proposición jurídica real y existente, y no simplemente sobre una deducida por el actor Sobre el particular, se ha sostenido que “las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita, e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”. ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto/ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Otra técnica encaminada a establecer proposiciones inexistentes en la legislación, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas De igual manera, se ha resaltado que, a efectos de cumplir con la exigencia de certeza de

los argumentos presentados en las demandas, los actores no deben ser ajenos a la comprensión sistemática de las normas con el ordenamiento jurídico, pues puede acontecer que el precepto considerado inconstitucional realmente no lo sea si se analiza en consonancia con otras disposiciones del sistema que complementan su entendimiento. Ciertamente, “lo contrario, llevaría a la Corte a que, por vía de este tipo de censuras, concentrara su actividad en definir las interpretaciones legales del ordenamiento jurídico y no a examinar si el Legislador vulneró la Carta Política. Por lo tanto, para el cumplimiento del requisito de certeza no basta cuestionar una norma aislada”. En punto de ello, se destaca que el Congreso de la República puede regular una materia en un sólo cuerpo normativo, pero también está habilitado para hacerlo en estatutos diferentes, sin que ello afecte su validez. Lo anterior, por cuanto es una decisión de técnica ordenadora y de conveniencia que resulta inherente de la libertad de configuración normativa del legislador FALTA DE CERTEZA Y AUSENCIA-No logra tener un alcance persuasivo, esto es, ser capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad que se presume de la norma acusada/FALTA DE CERTEZA Y AUSENCIAJurisprudencia demanda de inconstitucionalidad FALLO INHIBITORIO-Dada la ineptitud sustantiva de los cargos para generar un pronunciamiento de fondo/FALLO INHIBITORIO-Porque los accionantes realizan un análisis incompleto y asistemático de las normas demandadas Pues bien, en la presente oportunidad, la Procuraduría advierte que la demanda de la

referencia carece de certeza, porque los accionantes realizan un análisis incompleto y asistemático de las normas demandadas, el cual genera que reprochen una presunta omisión del legislador que se supera con el examen detenido de las disposiciones del ordenamiento jurídico. En efecto, los actores consideran que el legislador omitió señalar los criterios para determinar cuáles sanciones contenidas en las normas demandadas serán impuestas por la comisión de las distintas faltas a la ética del odontólogo contenidas en la Ley 35 de

1989. Empero, se advierte que en la literalidad de las disposiciones acusadas se contemplan dos parámetros para el efecto, como lo son la “gravedad” de las faltas y la “reincidencia en ellas”.

Además, si resultan insuficientes dichos criterios, a efectos de suplir tal carencia, en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a modo de regulación supletoria, el Congreso de la República dispuso que: FALLO INHIBITORIO-Por ineptitud sustantiva de la demanda para cuestionar la constitucionalidad que se presume de los artículos 79 y 80 de la Ley 35 de 1989, “sobre ética del odontólogo colombiano”. Con base en las consideraciones expuestas, se solicitará que la Corte Constitucional profiera un fallo inhibitorio frente al cargo presentado en la demanda. Lo anterior, recordando que dicha decisión “lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia, constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y 2 fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa del

Texto Superior, al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional”. 3 Bogotá, D.C., 16 de junio de 2022 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14725

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Tania Mercado López y Milton José Pereira Blanco contra los artículos 79 y 80 de la Ley 35 de 1989, “sobre la ética del odontólogo colombiano”.

Magistrada Ponente: Diana Fajardo Rivera

Concepto No.: 7078

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes Los ciudadanos Tania Mercado López y Milton José Pereira Blanco interpusieron demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 79 y 80 de la Ley 35 de 1989, los cuales se trascriben a continuación: “Artículo 79. A juicio del Tribunal Ético Profesional, contra las faltas a la ética odontológica, de acuerdo con su gravedad o con la reincidencia en ellas, proceden las siguientes sanciones: a) Amonestación privada. b) Censura, que podrá ser: 1. Escrita, pero privada. 2. Escrita y pública. 3. Verbal y pública. c) Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por seis meses. d) Suspensión en el ejercicio de la odontología hasta por cinco años”. “Artículo 80. El Tribunal Seccional Ético Profesional es competente para

aplicar las sanciones a que se refieren los literales a), b) y c) del artículo 79 de la presente Ley. Cuando a su juicio haya mérito para aplicar la suspensión de que trata el literal d) del artículo 79 dará traslado, dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha del pronunciamiento de fondo, al Tribunal Nacional para que decida”. Los accionantes solicitan que la Corte Constitucional declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, porque desconocen el principio de legalidad2. Ello, pues el Congreso de la República omitió señalar los criterios para determinar cuáles sanciones contenidas en las normas demandadas serán impuestas a las distintas faltas a la ética del odontólogo, permitiendo que los tribunales realicen la 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 Cfr. Artículo 29 de la Constitución Política. 4 definición respectiva a pesar de tratarse de una competencia exclusiva del legislador.

II. Consideraciones del Ministerio Público El artículo 2° del Decreto 2067 de 19913 establece como uno de los requisitos de las demandas de inconstitucionalidad que se señalen las razones por las cuales las normas superiores se estiman desconocidas por los preceptos legales acusados (concepto de la violación)4. Al respecto, cabe resaltar que el fundamento de dicha exigencia se deriva del principio de separación de poderes, el sistema de frenos y contrapesos, así como la presunción de constitucionalidad de las leyes.

En efecto, “en la medida en que las leyes son productos de la actividad democrática deliberativa del Congreso, están amparadas por la presunción de ser compatibles con la Constitución. Esta presunción solo puede ser derrotada a través del ejercicio del control de constitucionalidad que, en el caso de aquellas normas susceptibles de la acción pública, supone la existencia de una acusación concreta que demuestre la oposición entre el precepto legal y la Carta Política”5. En este sentido, la Corte Constitucional ha explicado que los argumentos que se presenten en la demanda para cuestionar la conformidad de una disposición con la Carta Política deben ser: (i) claros, (ii) ciertos, (iii) específicos, (iv) pertinentes y (v) suficientes, so pena de la ineptitud de la misma para generar un juicio de constitucionalidad y, a su vez, un pronunciamiento de fondo6. Sobre el particular, se ha sostenido que “las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente, y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita, e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda”7. En consecuencia, “el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; esa técnica de control difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se

desprenden”8. De igual manera, se ha resaltado que, a efectos de cumplir con la exigencia de certeza de los argumentos presentados en las demandas, los actores no deben ser ajenos a la comprensión sistemática de las normas con el ordenamiento jurídico, pues puede acontecer que el precepto considerado inconstitucional 3 “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-165 de 2019 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). 5 Corte Constitucional, Sentencia C-585 de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 6 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-121 de 2018 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez) y C-035 de 2020 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 7 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 8 Corte Constitucional, Sentencia C-034 de 2011 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla). 5 realmente no lo sea si se analiza en consonancia con otras disposiciones del sistema que complementan su entendimiento. Ciertamente, “lo contrario, llevaría a la Corte a que, por vía de este tipo de censuras, concentrara su actividad en definir las interpretaciones legales del ordenamiento jurídico y no a examinar si el Legislador vulneró la Carta Política. Por lo tanto, para el cumplimiento del requisito de certeza no basta cuestionar una

norma aislada”9. En punto de ello, se destaca que el Congreso de la República puede regular una materia en un sólo cuerpo normativo, pero también está habilitado para hacerlo en estatutos diferentes, sin que ello afecte su validez. Lo anterior, por cuanto es una decisión de técnica ordenadora y de conveniencia que resulta inherente de la libertad de configuración normativa del legislador10. Por lo demás, se tiene que, ante la ausencia de certeza, la Corte Constitucional ha señalado que la demanda paralelamente incumple el presupuesto de suficiencia, ya que la acusación no es formulada de manera completa y, por consiguiente, no logra tener un “alcance persuasivo”, esto es, ser “capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad que se presume de la norma” acusada11. Así las cosas, de configurarse las referidas deficiencias en la fundamentación de una demanda, le corresponde a la Corte Constitucional adoptar un fallo inhibitorio, dada la ineptitud sustantiva de los cargos para generar un pronunciamiento de fondo12. Pues bien, en la presente oportunidad, la Procuraduría advierte que la demanda de la referencia carece de certeza, porque los accionantes realizan un análisis incompleto y asistemático de las normas demandadas, el cual genera que reprochen una presunta omisión del legislador que se supera con el examen detenido de las disposiciones del ordenamiento jurídico. En efecto, los actores consideran que el legislador omitió señalar los criterios para determinar cuáles sanciones contenidas en las normas demandadas serán impuestas por la comisión de las distintas faltas a la ética del odontólogo

contenidas en la Ley 35 de 1989. Empero, se advierte que en la literalidad de las disposiciones acusadas se contemplan dos parámetros para el efecto, como lo son la “gravedad” de las faltas y la “reincidencia en ellas”. Además, si resultan insuficientes dichos criterios, a efectos de suplir tal carencia, en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, a modo de regulación supletoria, el Congreso de la República dispuso que: 9 Corte Constitucional, Sentencia C-122 de 2020 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado). 10 En la Sentencia C-710 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), la Corte Constitucional explicó que la falta de técnica legislativa no implica la inexequibilidad de las normas, pues “convertiría el debate político de elaboración de las leyes en un mero acto de redacción”. 11 Corte Constitucional, Sentencia C-603 de 2019 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 12 Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 13 Ley 1437 de 2011. 6 “(…) la gravedad de las faltas y el rigor de las sanciones por infracciones administrativas se graduarán atendiendo a los siguientes criterios, en cuanto resultaren aplicables:

1. Daño o peligro generado a los intereses jurídicos tutelados.

2. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.

3. Reincidencia en la comisión de la infracción.

4. Resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora o de

supervisión.

5. Utilización de medios fraudulentos o utilización de persona interpuesta para ocultar la infracción u ocultar sus efectos.

6. Grado de prudencia y diligencia con que se hayan atendido los deberes o se hayan aplicado las normas legales pertinentes.

7. Renuencia o desacato en el cumplimiento de las órdenes impartidas por la autoridad competente.

8. Reconocimiento o aceptación expresa de la infracción antes del decreto de pruebas”.

En punto de ello, se destaca que, en el Concepto del 15 de noviembre de 201214, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado explicó que la referida disposición del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es aplicable para suplir los vacíos de la Ley 35 de 1989, porque fue establecida precisamente “para llenar los vacíos de las leyes especiales” en tratándose de la “graduación de las sanciones”15. Así mismo, se toma nota de que, de forma complementaria a la legislación aplicable en materia de ética del odontólogo, en el reglamento también se contemplan criterios para la graduación de las sanciones de las faltas cometidas. Específicamente, en los artículos 41 y 42 del Decreto 491 de 199016 se dispone que: (i) “la sanción disciplinaria se aplicará teniendo en cuenta los antecedentes personales y profesionales del infractor, y las circunstancias atenuantes o agravantes de la falta”; y (ii) “la reincidencia del profesional en la comisión de la falta dará lugar, por lo menos, a la aplicación de la sanción inmediata superior”.

Entonces, para el Ministerio Público es evidente que los demandantes realizan una lectura aislada de las normas demandadas, la cual deriva en un entendimiento subjetivo de la regulación de las faltas y sanciones del régimen de ética de los odontólogos. En concreto, en la ley se señalan los parámetros para determinar el tipo de reproche que se debe imponer ante las distintas infracciones y, por ende, 14 C.P. Germán Alberto Bula Escobar. 15 Cfr. Artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 16 Compilado en el Decreto 780 de 2016, “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social”. 7 “los tribunales de ética están sometidos a una serie de normas que establecen criterios y que delimitan en forma estricta la discrecionalidad de los operadores disciplinarios en general, como garantía contra la arbitrariedad”17. Aunado a la falta de certeza en la argumentación de la demanda, la Procuraduría estima que también carece de suficiencia, dado que, al evidenciarse la lectura parcializada de las normas cuestionadas por parte de los actores, sus fundamentos pierden el poder de persuasión y no generan duda sobre la constitucionalidad que se presume de las disposiciones acusadas. Efectivamente, el yerro en el entendimiento de la regulación deriva en que las consideraciones desarrolladas por los demandantes no sean completas para formular un cargo y, por ello, resulten ineptas para reprochar la conformidad con la Carta Política del verdadero contenido de las reglas expedidas por el legislador en

torno a las sanciones por la infracción a la ética del odontólogo. Con base en las consideraciones expuestas, se solicitará que la Corte Constitucional profiera un fallo inhibitorio frente al cargo presentado en la demanda. Lo anterior, recordando que dicha decisión “lejos de afectar la garantía de acceso a la administración justicia, constituye una herramienta idónea para preservar el derecho político y fundamental que tienen los ciudadanos de interponer acciones públicas en defensa del Texto Superior, al tiempo que evita que la presunción de constitucionalidad que acompaña al ordenamiento jurídico sea objeto de reproche a partir de argumentos que no suscitan una verdadera controversia constitucional”18.

III. Solicitud Por las razones expuestas, el Ministerio Público le solicita a la Corte Constitucional que profiera un fallo INHIBITORIO por ineptitud sustantiva de la demanda para cuestionar la constitucionalidad que se presume de los artículos 79 y 80 de la Ley 35 de 1989, “sobre ética del odontólogo colombiano”.

Atentamente,

MARGARITA CABELLO BLANCO

Procuradora General de la Nación

Proyectó: Santiago Bernal Vásquez – Asesor Grado 19.

Revisó y aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales. 17 Cfr. Intervención del Tribunal Nacional de Ética Odontológica. 18 Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 2019 (M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez).

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