PGN - ACCIÓN DE NULIDAD - Acuerdo 051 de 1993, en cuanto a los requisitos que deben

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE

ESTADO

Bogotá D.C., noviembre 30 de 2006 Alegato No. 165 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera Consejero Ponente Dr. Rafael Ostau de Lafont Pianeta

Ref.: Expediente No. 110010324000200400209 00

Actor: Oscar Jaime Jacobs Torres

Demandados: Autoridades Nacionales – Ministerio de Transporte Acción: Acción Pública de Nulidad En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales que le asisten, procede esta Procuraduría Delegada a presentar alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998.

ANTECEDENTES

1. La demanda.

El señor OSCAR JAIME JACOBS TORRES, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo ha solicitado la declaratoria de nulidad del artículo segundo de la Resolución No. 001996 del 14 de febrero de 2002, expedida por la Dirección General de Transporte y 2 Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte, “Por la cual se deroga la Resolución 505 del 31 de enero de 1996”. Norma acusada. La disposición acusada y cuya nulidad se pretende es la resaltada a continuación:

DECRETO NÚMERO 001996 DE 2002

(FEBRERO 14) “Por la cual se deroga la Resolución 505 del 31 de enero de

1996” El Director General de Transporte y Tránsito Automotor, en ejercicio de sus facultades legales, en especial las señaladas en el Decreto 101 de 2000, y CONSIDERANDO: Que mediante Resolución 505 del 31 de enero de 1996 se estableció un procedimiento especial para permitir a las Escuelas de Enseñanza Automovilística la recategorización de licencias de construcción en sexta (6°) categoría. Que la citada resolución se aparta de lo señalado en el Acuerdo 051 de 1993, en cuanto a los requisitos que deben acreditar las Escuelas de Enseñanza Automovilística para capacitar en la mencionada categoría. Que se hace necesario derogar en su totalidad la Resolución 505 de 1996, toda vez que el artículo 64 del Acuerdo 051 de 1993 señala que para la obtención de licencia de conducción en quinta (5°) o sexta (6°) categoría se podrán validar las técnicas de conducción ante el Ministerio cuando no existan Escuelas de Enseñanza Automovilística en esta categoría. Que en la actualidad se encuentran debidamente autorizadas por el Ministerio de Transporte cuatro (4) Escuelas de Enseñanza Automovilística para impartir capacitación para sexta (6°) categoría. 3 Que por lo anteriormente expuesto este Despacho, RESUELVE ARTICULO PRIMERO Derogar en su totalidad la Resolución 505 del 31 de enero de 1996. ARTICULO SEGUNDO.- Las Escuelas de Enseñanza Automovilística que a la fecha de publicación de la presente Resolución cuenten con permiso especial vigente otorgado al

amparo de la Resolución 505 de 1996, para la recategorización de licencias de conducción en sexta (6ª) categoría, podrán continuar impartiendo capacitación y otorgando certificados hasta el 15 de abril de 2002. ARTICULO TERCERO.- La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación. Considera el demandante, que con la expedición de la Resolución 001996 de 2002, se violan los artículos 23, 29, 121, 228 y 229 de la Constitución Política; artículos 35, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 50, 51, 53, 56, 59 y 73 del Código Contencioso Administrativo; y la Ley 57 de 1985. El actor desarrolla el concepto de la violación en los siguientes términos: 1.- En cuanto al artículo 29 de la Constitución Política, señala el actor que el artículo 2° de la resolución demandada, desconoce el derecho de defensa y debido proceso, ya que fue expedido de forma irregular, teniendo en cuenta que, siendo un derecho público, debe dar garantías a los administrados y facilitar la actuación de la administración, sometiéndola a reglas sobre la expedición de sus actos, entre ellas la sujeción a determinados procedimientos reguladores del tiempo, espacio 4 y de la forma, facilitando así el control jerárquico y jurisdiccional de la actividad administrativa. 2.- Considera a su vez, que la norma demandada vulnera los artículos 50 y 51 del Código Contencioso Administrativo, los cuales regulan los recursos de la vía gubernativa, su oportunidad y presentación, en cuanto a que el artículo 2° de la Resolución 001996 deja sin efectos el

permiso concedido en la Resolución No. 0000613 del 6 de febrero de 1996, y en su parte resolutiva no se hace referencia a los recursos de la vía gubernativa a los que tenían derecho los afectados con la decisión. Además de lo anterior, no fue publicada ni notificada. 3.- Señala además que la ley exige motivación en ciertos actos administrativos, a fin de que pueda ejercerse el control jerárquico y jurisdiccional de legalidad. En ciertos casos, la administración omite la motivación para ocultar los verdaderos motivos, caso en el cual podría darse la nulidad por falsa o errónea motivación. En tales condiciones, se tienen varios casos de desviación: a) el acto administrativo persigue un fin ajeno al interés general; b) el acto es de interés general, pero no pretende la finalidad precisa que la ley le asigna; c) el acto intenta un fin de interés general, pero se utiliza un procedimiento diferente al señalado para tal finalidad. Considera el actor que el clara la desviación de poder en el acto impugnado, ya que la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor del Ministerio de Transporte lo ejecuta, no con el fin para el cual se le ha investido de competencia, sino para otros distintos, como es causar perjuicios a la Escuela Vial de Conducción de Medellín. Señala además que una de las causales de nulidad de los actos de la administración se presenta cuando se infringen las normas en que 5 deberían fundarse, ya sea en forma directa, indirecta, o por falsa interpretación. 4.- Estima el actor que la norma demandada vulnera el artículo 23 de la

Constitución Política, que consagra el derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades; igualmente el derecho a que en los procesos administrativos se observe la plenitud de los procedimientos legales, permitiéndoles ejercer el derecho de defensa (artículo 29), teniendo en cuenta que este derecho comprende, que se le de oportunidad al administrado de hacer descargos, interponer recursos, intervenir y controvertir las pruebas, entre otros; en consecuencia, al no hacer las notificaciones correspondientes y no conceder los recursos de la vía gubernativa, la administración violó el debido proceso a la Escuela Vial de Conducción de Medellín, ya que ésta tenía derecho a tomar posición frente a la decisión tomada por el Ministerio de Transporte. Así mismo, considera que la norma demandada vulnera los artículos 228 y 229 de la Constitución Política, que garantizan a los ciudadanos el derecho para acceder a la administración de justicia. 5.- A su vez, estima el actor que la Resolución 1996 de 2002, vulnera las siguientes disposiciones del Código Contencioso Administrativo: el artículo 43, que establece el deber y forma de publicación; artículo 44, deber y forma de notificación personal; artículo 73, revocación de los actos de carácter particular y concreto. 2.- Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Transporte. Señala la defensa que la resolución demandada fue proferida observando los postulados del Decreto 101 de 2000 y el Acuerdo 051 de 6 1993; en consecuencia, no se desconoce el derecho de defensa y el debido proceso, ni los artículos 44, 50 y 51 del Código Contencioso

Administrativo, ya que el acto administrativo cuya nulidad se pretende fue publicado conforme a las normas que así lo indican. La Resolución No. 001996 del 14 de febrero de 2002, fue publicada en el Diario Oficial teniendo en cuenta que es un acto administrativo de carácter general, el cual no amerita notificación, sino la publicación; por tanto, se cumplió con los presupuestos que la ley señala para su expedición, y en consecuencia, las pretensiones de la demanda no deben prosperar. Por otra parte, considera la defensa que la pretensión del accionante está encaminada hacia un interés particular, es decir, para conseguir los objetivos de la Escuela Vial de Colombia; sin embargo, la acción fue presentada como si se tratara de un interés general. En cuanto a la falsa motivación argumentada por el actor, encuentra el Ministerio de Transporte que no es procedente, en cuanto a que la norma demandada encuentra fundamento en el Acuerdo 051 de 1993, que señala que para la obtención de la licencia de conducción de quinta o sexta categoría, se podrán validar las técnicas de conducción ante el Ministerio de Transporte, cuando no existan escuelas de enseñanza automovilística; por ello fue necesario derogar en todas sus partes la Resolución 505 del 31 de enero de 1996. Así mismo, considera que no se presenta una desviación de poder tal y como lo señala el actor, aduciendo que hubo presión política o defensa de intereses privados. El acto administrativo demandado no va encaminado contra la Escuela Vial de Colombia, ni contra ninguna 7 empresa en particular, teniendo en cuenta que es un acto de carácter

general. Reitera que lo se evidencia violación al debido proceso, ya que la medida no fue expedida en contra de la Escuela Vial de Conducción; en consecuencia, no es necesario notificarle tal decisión. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende el actor se declare la nulidad del artículo 2° de la Resolución No. 001996 de 2002, proferida por la Dirección General de Tránsito y Transporte Automotor del Ministerio de Transporte, por medio de la cual se deroga la Resolución No. 505 del 31 de enero de 1996, que a su vez señalaba un procedimiento especial para recategorizar en sexta categoría. El problema jurídico radica en establecer si el Gobierno Nacional, con la expedición de la Resolución No. 1996 de 2002, violó el debido proceso, en cuanto a que, al parecer, el acto administrativo demandado no fue notificado a los interesados de conformidad con los artículos 43 a 48 del Código Contencioso Administrativo, vulnerando de esta manera los derechos adquiridos de la Escuela Vial de Conducción. Señala el actor que, a través de la Resolución 00555 de 1994, se renovó la licencia de funcionamiento de la escuela de enseñanza automovilística “Escuela Vial de Conducción”, con vigencia de cinco años. Así mismo, de acuerdo con el Decreto 2150 de 1995, el Ministerio de Transporte decidió expedir resoluciones de verificación de cumplimiento de requisitos con vigencia indefinida. En consecuencia, debe entenderse que la licencia de funcionamiento otorgada a la Escuela Vial de Conducción a través de la Resolución 555 de 1994 es indefinida y no

8 requiere de renovación o resolución de verificación de cumplimiento de requisitos. Posteriormente, a través de la Resolución 505 de 1996 se estableció un permiso especial para recategorizar el sexta categoría, a lo cual, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos en la mencionada resolución, la Escuela Vial de Conducción solicitó permiso especial, el cual fue otorgado mediante Resolución No. 613 de 1996, la cual, de acuerdo con el Decreto 2150 de 1995, a juicio del actor, es indefinida. De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que el actor considera que la licencia de funcionamiento de la Escuela Vial de Conducción es indefinida, al no habérsele notificado la Resolución No. 1996 de 2002, se le violó el debido proceso, en cuanto a que se fijó una fecha límite a las escuelas de enseñanza automovilística, que contaban con permiso especial para la recategorización de licencias de conducción en sexta categoría, para continuar impartiendo capacitación y otorgando certificados. Dejando en claro las anteriores precisiones, procede esta agencia del Ministerio Público a emitir concepto bajo los siguientes argumentos: La acción pública de nulidad, regulada por el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, tiene cabida frente a los actos administrativos de contenido general, impersonal o abstracto, y excepcionalmente, frente a actos de contenido particular y concreto, teniendo como finalidad el mantenimiento de la legalidad en abstracto y la tutela del ordenamiento jurídico en general, sin ningún interés subjetivo de por medio. 9 Por su parte, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho,

procede frente a actos de contenido particular y concreto, y en últimas, busca el restablecimiento del derecho vulnerado; en consecuencia, su objetivo no es proteger la legalidad en abstracto, sino la protección directa de un derecho subjetivo. Por tanto, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sólo puede ejercerse por quien se sienta ofendido en su derecho, dentro de un término de caducidad que es de cuatro (4) meses, a diferencia de la acción de simple nulidad que puede ejercerse por cualquier persona y en cualquier momento. En el presente caso, el actor presenta acción de simple nulidad contra la Resolución 1996 de 2002, expedida por el Ministerio de Transporte, mediante la cual se deroga la Resolución No. 505 de 1996. No obstante lo anterior, de acuerdo con los argumentos esgrimidos en la demanda, puede observarse que el actor encamina su pretensión en busca de un interés particular; es decir, que en el evento en que se declarare la nulidad de la Resolución No. 1996 de 2002, automáticamente se restablecería el derecho subjetivo de la Escuela Vial de Colombia, para continuar impartiendo capacitación y otorgando certificados, en virtud del permiso especial concedido en virtud de la Resolución 505 de 1996, para la recategorización de licencias de conducción en sexta categoría. Al respecto, el Consejo de Estado, en sentencia de fecha 18 de abril de 1996, Consejero Ponente: doctor Carlos Betancur Jaramillo, señaló lo siguiente: “La regla general que contempla el articulo 84 (Acción de simple nulidad) y que permite la nulidad de los actos

administrativos sin distingos, en el solo interés del mantenimiento del orden jurídico, deberá armonizarse así con lo que dispone el artículo 85, el cual enseña que cuando la nulidad del acto restablece el derecho de la persona afectada con el mismo, la acción no podrá ser la 10 regulada en aquél sino la nulidad y el restablecimiento del derecho prevista en éste. En otras palabras, la acción de simple nulidad procederá contra los actos administrativos de contenido general y con miras al mantenimiento de la legalidad abstracta; igualmente procederá, con idéntico propósito contra los actos de contenido particular cuando su nulidad no restablezca el derecho de la persona afectada con el mismo; porque si esa nulidad tiene efectos restablecedores para la persona afectada con el acto, la acción, que no podrá instaurarse sino por persona legitimada (la que se crea lesionada en un derecho suyo amparado por una norma jurídica) y en la oportunidad señalada en la ley (C.C.A., Art. 136 inciso 2°), no podrá ser otra que la de nulidad y restablecimiento del derecho.” De acuerdo con lo anterior, por tratarse de un acto administrativo, cuya declaratoria de nulidad conlleva automáticamente al restablecimiento de un derecho subjetivo, era necesario que la demanda se presentara dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación, de acuerdo con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. Por tanto, teniendo en cuenta la fecha en que se presentó la demanda (12 de mayo de 2004), es claro que en el presente caso ya había operado la figura de la caducidad, y en consecuencia, esta Delegada solicita a esa

Honorable Corporación se inhiba de proferir pronunciamiento de fondo en este asunto. No obstante lo anterior, de no considerar que opera la figura de caducidad, considera esta Delegada que la acción no está llamada a prosperar por las siguientes razones: A juicio del actor, la Resolución 1996 de 2002 fue expedida de manera irregular, en cuanto a que se presentó violación al debido proceso por no haberse efectuado las notificaciones de rigor. 11 En cuanto a la falta de notificación del acto demandado, es preciso señalar que, el Código Contencioso Administrativo en su artículo 43, señala que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial; así mismo, el literal c) del artículo 95 del Decreto Ley 2150 de 1995, señala que los decretos y resoluciones ejecutivas expedidas por el Gobierno Nacional, y los demás actos administrativos de carácter general, se publicarán en el Diario Oficial. De acuerdo con lo anterior, y teniendo en cuenta que la Resolución No. 1996 de 2002 es un acto general, que rige a partir de su publicación en el Diario Oficial, no resulta procedente la notificación del mismo. No obstante lo anterior, de llegarse a determinar irregularidades en el proceso de publicación de la Resolución 1996 de 2002, es claro que esto no constituye causal de nulidad de la misma. Al respecto, el Consejo de Estado en sentencia de agosto 3 de 2000, expediente 5722, Consejera Ponente Dra. Olga Inés Navarrete, señaló lo siguiente: “La validez del acto administrativo se remonta al momento

de la expedición de la voluntad administrativa, mientras que la potencialidad de producir efectos jurídicos está ligada al hecho de que se cumpla con el requisito de la publicación, aspecto externo que se requiere para que sea eficaz, es decir oponible a los administrados; ello implica que aunque, el acto administrativo existe con toda plenitud desde el momento en que se expide, su eficacia se encuentra ligada al cumplimiento del principio de la publicación. (…) La fuerza ejecutoria del acto administrativo está circunscrita al hecho de la producción de efectos jurídicos, aún en contra de la voluntad del administrado, según lo establece el artículo 64 del C.C.A., pues se presume su 12 legitimidad hasta tanto exista un pronunciamiento judicial que decrete su nulidad." Se tiene entonces que la publicación, notificación o comunicación del acto administrativo, no son causales de nulidad del mismo, puesto que ello sólo implica que pueda ser oponible ante terceros; la validez del acto se deriva de su expedición por parte de la autoridad administrativa en ejercicio de su función. Por tanto, el hecho que la decisión haya sido o no publicada o notificada no genera la nulidad del acto acusado; por tanto, no se presentó violación al debido proceso. Además de lo anterior, considera el actor que la resolución, cuya nulidad se pretende, fue expedida con falsa motivación. La motivación se constituye en los fundamentos que llevan a la administración a tomar una decisión; hay falsa motivación del acto, cuando existe “una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción

del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública”.1 Así mismo, el Consejo de Estado, en sentencia de fecha 9 de mayo de 1979, señaló que, se da la falsa motivación “(…) cuando la administración, para sustentar la expresión de su voluntad, en forma errónea intencional, le da visos de realidad a una explicación que no cabe dentro de la categoría de lo verídico, o bien abusa de las atribuciones que los ordenamientos legales o reglamentarios le han asignado o bien toma un camino equivocado en el ejercicio de las mismas (…)”. 1 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Cuarta Edición.Universidad Externado de Colombia. Bogotá D.C., 2003. Pág. 407. 13 Considera esta Delegada que en el presente caso no existe una falsa motivación del acto demandado. En efecto, la Resolución 1996 de 2002 deroga en su totalidad la Resolución 505 de 1996, a través de la cual se estableció un procedimiento especial para permitir a las escuelas de enseñanza automovilística la recategorización de licencias de conducción en sexta categoría, teniendo en cuenta que, el artículo 64 del Acuerdo 051 de 1993, señala que para la obtención de licencia de conducción en quinta o sexta categoría, se podrán validar las técnicas de conducción ante el Ministerio de Transporte, cuando no existan escuelas de enseñanza automovilística de esa categoría. Por tanto, y teniendo en cuenta lo señalado en el artículo 41 del Código Contencioso Administrativo, era necesario derogar la Resolución 505 de 1996, no

obstante se permitió que, las escuelas de enseñanza automovilística que se encontraren con permiso especial vigente a la fecha de la publicación de la resolución demandada, continuaran operando en ese sentido hasta el 15 de abril de 2002. En estos términos, al no haberse desvirtuado la legalidad de las disposiciones acusadas, esta Procuraduría Delegada considera que las pretensiones del actor no están llamadas a prosperar y así lo solicita, muy respetuosamente, a esa Honorable Corporación, se declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CPMM