PGN - ACCION DE NULIDAD - Contra el numeral 2o, del anexo 1, de la resolución 217 de 2014, emanada d

ACCION DE NULIDAD-Contra el numeral 2o, del Anexo 1, de la Resolución 217 de 2014, emanada del Ministerio de Transporte ACTIVIDAD PELIGROSA-Como la conducción de vehículos En consecuencia, esta agencia del Ministerio Público bajo el entendido que la conducción es una actividad peligrosa, y por tanto conlleva un riesgo implícito que tiene la potencialidad de causar daño, requiere de las condiciones físicas, mentales y emocionales para ser desplegada, por lo cual, contrario a lo que se asevera en la demanda, sí existe razonabilidad, proporcionalidad y justificación en que las licencias de conducción se rechacen a quienes no logren demostrar que su limitación auditiva no es una condición que ponga en riesgo su vida y la de otros. Razón por la cual se justifica que la exigencia de los mínimos auditivos que fueron fijados en un acto diverso al acusado, como antes se explicó, en donde la hipoacusia severa en primer grado con una limitación de audición hasta de 80 decibeles impide que la licencia se expida. ACTIVIDAD PELIGROSA-Definición Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409– 11955

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Bogotá D.C., agosto 26 de 2019 Concepto No. 0041 Doctor

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Magistrado Ponente Consejo de Estado-Sección Primera

E. S. D.

RADICACIÓN NÚMERO: 110010324000-2017-00136-00

DEMANDANTE: FEDERACIÓN NACIONAL DE SORDOS DE COLOMBIA

DEMANDADO: LA NACIÓN - MINISTERIO DE TRANSPORTE

ASUNTO: NULIDAD SIMPLE Respetado señor Magistrado: Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, como Agente del Ministerio Público ante esa Sección1, presento concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1. Demanda La FEDERACIÓN NACIONAL DE SORDOS DE COLOMBIA, por medio de apoderado judicial y, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA, demandó el numeral 20, del Anexo 1, de la Resolución 217 de 2014, emanada del Ministerio de Transporte. 1.2. Norma acusada RESOLUCIÓN 217 DE 2014 (Enero 31) Diario Oficial No. 49.053 de 3 de febrero de 2014 MINISTERIO DE TRANSPORTE Por la cual reglamenta la expedición de los certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz para la conducción de vehículos y se dictan otras disposiciones. 1La Resolución No. 425 de abril 9 de 2019 suscrita por el Procurador General de la Nación, artículo 1, modificó el artículo 23 de la Resolución 017 de 2000 y otorgó a la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado la función de intervención ante la Sección Primera, además de la Sección Quinta que ya tenía asignada. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C.

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2. Capacidad Auditiva. Cuando para alcanzar la agudeza auditiva mínima requerida que se indica en el apartado 2.1 sea necesario la utilización de un audífono, deberá expresarse la

obligación de su uso durante la conducción: (...) 2.1. Agudeza Auditiva: (...) No se admiten: 25-40dB Hipoacusia leve, apto con restricción 45-60dB Hipoacusia moderada (requiere ayuda auditiva) 35-80dB Hipoacusia severa (requiere ayuda auditiva y adaptaciones) 1.3. Cargos de violación y normas en que se fundamenta En los términos de la demanda, los cargos se pueden resumir de la siguiente manera: Primer cargo. Se indica que los artículos 18 y 19 de la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito Terrestre-, disponen que los limitados físicamente de forma parcial, pueden obtener licencia de conducción si demuestran que se encuentran habilitados para conducir dentro del examen de aptitud que en la misma ley ordena para todas las personas que pretendan obtener la licencia de conducción. Y el parágrafo 1 del numeral 5 del artículo 19, señala que el Ministerio de Transporte establecerá los rangos para medir y evaluar, entre otros, la orientación auditiva conforme a los parámetros internacionales. Así las cosas, la disposición acusada adolece de falsa motivación al no expresar los instrumentos internacionales en qué fundó su decisión. Segundo cargo. Además del marco internacional de protección a las personas con limitaciones auditivas, en el orden interno, el artículo 31 de la Ley 982 de 2005

establece que al sordo o sordo-ciego no se le podrá negar, condicionar o restringir una licencia para ejercer actividad u oficio arguyendo su falta de visión o audición. Así las cosas, y a la luz de los artículos 13 y 47 de la Constitución Política, la población sorda y todos los limitados físicos tienen una protección reforzada que desconoce el aparte parcialmente acusado y, en ese orden, desconocen el derecho a la igualdad. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 3 En consecuencia, se considera que se desconocen los artículos 5 y 14 de la Ley 1618 de 2013, 31 de la Ley 982 de 2005 y 13 de la Constitución Política, en tanto se impide a las personas con limitación auditiva obtener la licencia de conducción. Tercer cargo. El aparte acusado implica una limitación del derecho a la libre locomoción, sin atender a ningún criterio de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad. Cuarto cargo. Con la norma acusada se impide a la persona con discapacidad auditiva severa o profunda encontrar como una opción de trabajo la conducción de un vehículo automotor, razón por la que se desconoce el derecho al trabajo cuya garantía se encuentra en el artículo 25 constitucional. 1.4. Contestación de la demanda Mediante apoderado judicial, el Ministerio de Transporte señaló que las personas

con una discapacidad física pueden obtener su licencia de conducción siempre que utilicen los instrumentos ortopédicos que los capaciten para ejercer la conducción, logrando los rangos mínimos establecidos para garantizar el desarrollo de esta actividad en condiciones de seguridad personal y colectiva. En todos los casos no se puede suplir la limitación auditiva con aparatos para garantizar la adecuada y segura conducción. La intención de la norma es conciliar los derechos de las personas con incapacidad auditiva con otros derechos como la vida, la integridad personal y el interés general, que debe primar sobre el interés particular. Igualmente, se indica que lo que el aparte acusado hizo fue cumplir la orden del legislador de establecer los rangos mínimos para cada una de las condiciones físicas para conducir. Así las cosas, el examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz debe realizarse por toda persona que pretenda obtener o renovar su licencia de conducción, y fruto del mismo, se concluirá si el aspirante tiene la necesidad de usar aparatos ortopédicos o si su solicitud es rechazada, en Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 4 el caso quien sufra una limitación auditiva, por no contar con el mínimo nivel de audición requerido.

De igual forma, la Resolución 1555 de 2005 había fijado los parámetros mínimos, la utilización de aparatos ortopédicos y las adaptaciones en caso de hipoacusia severa. En consecuencia, debe entenderse que la norma acusada tiene como

fundamento la mencionada resolución. Por último, no se comparte la apreciación de la demanda, en el sentido de que se puedan utilizar otros sentidos –a falta del auditivo-, en tanto esta actividad que es riesgosa, se requiere de la utilización integral de los mismos. 1.5. Fijación del litigio En la audiencia inicial celebrada del 9 de agosto de 2019, el litigio se fijó de la siguiente manera: “La Sala deberá resolver, previo el estudio del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al actor, si el numeral 2 del anexo I de la Resolución número 217 de 31 de enero de 2014, expedida por el Ministerio de Transporte, infringe uno, varios o todas las siguientes disposiciones: artículos 13, 24 y 25 de la Constitución Política, 18 y 19 de la Ley 769 de 2002, 31 de la Ley 982 de 2005, 3 y 21 de la Ley 1891 de 2010 y 21 de la Ley 1897 de 2010 y 5 y 14 de la Ley 1618 de 2013.”

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 2.1. Problema Jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar, si el numeral 2 del Anexo I de la Resolución 217 de 2014, expedido por el Ministerio de Transporte, vulnera: i) el derecho a la igualdad de las personas con limitaciones auditivas, ii) los artículos 18 y 19 de la Ley 769 de 2002, iii) el derecho al trabajo y iv) el derecho a la libre locomoción. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado

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Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 5 2.2. Análisis de la norma demandada La Resolución 217 de 2014, acusada, establece en el artículo 15 y siguientes, el procedimiento para obtener el certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para obtener o refrendar la licencia de conducción.

El artículo 15 establece: ARTÍCULO 15. PROCEDIMIENTO PARA OBTENER EL CERTIFICADO DE APTITUD FÍSICA, MENTAL Y DE COORDINACIÓN MOTRIZ. Para obtener el Certificado de Aptitud Física, Mental y de Coordinación Motriz, el interesado deberá obtener a través del sistema de asignación de citas, la cita para la realización del examen en un Centro de Reconocimiento de Conductores ubicado en la Jurisdicción municipal o departamental del Organismo de Tránsito ante el cual se vaya a solicitar, refrendar o recategorizar la licencia de conducción, para que previo a la expedición del certificado, se surta el procedimiento de identificación y evaluación respectivo del candidato. Lo anterior, sin perjuicio de lo establecido en el artículo tercero del presente acto administrativo. En cuanto a las personas con limitaciones físicas, señala la norma: ARTÍCULO 23. PERSONAS EN CONDICIONES DE DISCAPACIDAD. Cuando se trate de un candidato en condiciones de discapacidad, este deberá demostrar durante las evaluaciones hechas por los profesionales, que se encuentra capacitado para conducir con dicha limitación.

La Institución o Entidad autorizada por el Ministerio de Transporte para prestar los servicios como Centro de Reconocimiento de Conductores, deberá asegurarse que el candidato realice las pruebas médicas con los instrumentos ortopédicos o ayudas mecánicas necesarias, de acuerdo a la discapacidad que presente y el Certificado de Aptitud Física, Mental y de Coordinación Motriz, especificará el empleo de estos instrumentos, cuando sean requeridos. PARÁGRAFO. Para limitaciones físicas progresivas, el profesional de la salud deberá especificar en su informe y en el Certificado de Aptitud Física, Mental y de Coordinación Motriz, la vigencia máxima de la licencia de conducción, a partir de la cual el interesado deberá someterse a la práctica de una nueva evaluación de aptitud. Esta validación se realizará dentro de los cuatro meses siguientes a la expedición de la presente resolución, momento en el cual se desplegará en el sistema RUNT el ajuste en la funcionalidad. De igual forma, en las notas de vigencia determina: ARTÍCULO 29. VIGENCIA. La presente resolución rige a partir de su publicación y deroga las Resoluciones número 12336 de 2012 y 3328 de 2013, con excepción de los anexos, los cuales se integran al presente acto administrativo. El anexo 1 de la Resolución 12336 de 2012, señaló los mínimos auditivos que se deben acreditar para obtener la respectiva licencia de conducción, así: 2.1 Agudeza La evaluación La evaluación No se admiten. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C.

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Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 6 auditiva. auditiva debe auditiva debe realizarse en realizarse en medio medio sonoamortizado con sonoamortizado un rango frecuencial con un rango entre 250 y 8000 frecuencial entre Hz. 250 y 8000 Hz.

La audición debe ser La audición debe normal, 0 – 20 dB ser normal, 0 – 20 dB 25 –40 dB 25 –40 dB Requiere exámenes Requiere exámenes Hipoacusia Hipoacusia leve de control anuales de control anuales leve, apto con apto, con restricción restricción 45 – 60 dB 45 – 60 dB Requiere ayuda Requiere ayuda Hipoacusia Hipoacusia auditiva (audífono) auditiva (audífono) moderada moderada y control auditivo y control auditivo (requiere ayuda (requiere ayuda semestral semestral auditiva) auditiva) 65 – 80 dB 65 – 80 dB Requiere ayuda Requiere ayuda Hipoacusia Hipoacusia severa auditiva (audífono) auditiva tipo severa (requiere ayuda y también ayuda audífono, y también (requiere ayuda auditiva y visual con ayuda visual con auditiva y adaptaciones) modificaciones en modificaciones en adaptaciones) los espejos laterales los espejos y el retrovisor laterales y el panorámico. Control retrovisor auditivo anual. panorámico. control auditivo semestral. En este orden de ideas, la resolución acusada no determinó los niveles mínimos de las condiciones de discapacidad que generan el rechazo de la solicitud de la

licencia de conducción, en tanto fue un acto diverso el que lo hizo, Resolución 12336 de 2012. Conforme con este acto, las personas con limitaciones auditivas, se dividen en tres niveles: con hipoacusia leve, moderada y severa, esta última, en un rango negativo de audición de 65 a 80 decibeles. Acerca de la hipoacusia o pérdida auditiva el doctor Juan Royo anota:2 2 Dr. Juan Royo. Jefe de Sección del Servicio de Otorrinolaringología del Hospital Clínico Universitario "Lozano Blesa" de Zaragoza (España). https://www.gaes.es/viviendoelsonido/ Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 7 “El grado de pérdida de audición lo medimos mediante la audiometría de tonos puros, y lo clasificamos según la pérdida en decibelios que nos proporciona el audiómetro al medir el mínimo sonido necesario para oír en cada frecuencia.

También podemos medir el porcentaje de comprensión del lenguaje con la audiometría vocal, que nos informa del porcentaje de palabras que entendemos a diferentes intensidades sonoras. Volviendo al grado de pérdida en decibelios, hablamos de:  Audición normal: cuando oímos por debajo de 20 decibelios de pérdida.  Hipoacusia leve: cuando la pérdida está entre 21 y 40 dB. En situaciones cotidianas no suele haber problemas, pero es difícil entender bien cuando la voz

es baja o lejana.  Hipoacusia moderada: la pérdida está entre 41 y 70 dB. Se suele dividir en dos grados, por las consecuencias sobre la persona. - En la de primer grado, entre 41 y 55 dB, necesitan el uso de audífono, que suele proporcionar muy buenos resultados. Sin audífono solo oyen si se eleva mucho la voz. - En las de segundo grado, entre 56 y 70 dB, tienen mayores dificultades en la comprensión y se ayudan de la lectura labial. El uso de prótesis auditivas es imprescindible.  Hipoacusia severa: la pérdida auditiva está entre 71 y 90 dB. Solo perciben ruidos fuertes. La voz debe ser fuerte y cerca del oído. Imprescindible el uso de prótesis auditivas o implantes auditivos. También se dividen en: primer grado, entre 71 y 80 dB., y segundo grado, entre 81 y 90 dB. En estas últimas puede ser más efectivo el implante coclear.  Hipoacusia profunda: la pérdida está entre 91 y 119 dB. En estos casos no hay percepción del habla y sólo son percibidos los ruidos muy fuertes. Incluso con audífonos tendrán una audición deficiente y precisarán información visual. El implante coclear está indicado. También se dividen en tres grados: - Primer grado, entre 91 y 100 dB. - Segundo grado, entre 101 y 110 dB. - Tercer grado, entre 111 y 119 dB.  Cofosis: es la pérdida total de audición. (120 dB). No se percibe ningún sonido.” En este orden de ideas, en Colombia solo se permite obtener licencia de

conducción a las personas con limitaciones auditivas hasta la condición de hipoacusia severa en primer grado, en la cual la persona solo percibe ruidos fuertes y que como tal requiere del uso de prótesis auditivas o implantes auditivos. Es decir, la licencia se expide si estos elementos son empleados. Por otra parte, la licencia será rechazada en caso de hipoacusia severa en segundo grado, hipoacusia profunda y cofosis, condiciones que tienen en común que la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 8 persona no puede superar su condición con ayudas externas, es decir, el uso de audífonos.

En un artículo publicado en Hearing Doctors, en octubre 6 de 2017, llamado “How Hearing Loss Can Affect Driving”3 se concluyen cuáles son los efectos de conducir en caso de pérdida auditiva así: […] cuando se trata de pérdida auditiva es posible que no se responda de manera oportuna a los sonidos fuertes mientras se conduce. Si tiene una pérdida auditiva de leve a moderada […] es posible que no los escuche (los sonidos) hasta no estar demasiado cerca del peligro. Si no puede escuchar y reaccionar de manera oportuna es más probable que se vea involucrado en un accidente. Por otra parte, en cuanto a la conducción como actividad peligrosa la Corte Constitucional en sentencia T-609 de 20144 indicó: “La actividad de conducir vehículos automotores, ha sido considerada por la

jurisprudencia constitucional como por la especializada en la materia, una actividad peligrosa “que coloca per sé a la comunidad ante inminente peligro de recibir lesión”. Cuando con este tipo de actividades se causa un daño es posible reclamar la indemnización o reparación del mismo a través del proceso ordinario de responsabilidad civil extracontractual.” Adicionalmente, una actividad peligrosa significa5: […] que lleva implícito el riesgo de producir una lesión o menoscabo, porque tiene la aptitud de provocar un desequilibrio o alteración en las fuerzas que de ordinario despliega una persona respecto de otra, dados los instrumentos empleados y sus inciertos efectos. En consecuencia, esta agencia del Ministerio Público bajo el entendido que la conducción es una actividad peligrosa, y por tanto conlleva un riesgo implícito que 3 https://www.hearingdoctors.net/blog/how-hearing-loss-can-affect-driving - Utah -Nevada 4

Referencia: expediente T-4281422.Acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Mosquera Murillo y otros en contra del

Tribunal Superior del Distrito Judicial de Quibdó. Magistrado Ponente: JORGE IVÁN PALACIO PALACIO. Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil catorce (2014). 5 Opinión Jurídica - Universidad de Medellín, pp. 103-124. EL CONCEPTO DE ACTIVIDAD PELIGROSA EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO COLOMBIANO. Carlos Mario Molina Betancur. Andrés Armando Ramírez Gómez. 2006. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C.

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Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 9 tiene la potencialidad de causar daño, requiere de las condiciones físicas, mentales y emocionales para ser desplegada, por lo cual, contrario a lo que se asevera en la demanda, sí existe razonabilidad, proporcionalidad y justificación en que las licencias de conducción se rechacen a quienes no logren demostrar que su limitación auditiva no es una condición que ponga en riesgo su vida y la de otros. Razón por la cual se justifica que la exigencia de los mínimos auditivos que fueron fijados en un acto diverso al acusado, como antes se explicó, en donde la hipoacusia severa en primer grado con una limitación de audición hasta de 80 decibeles impide que la licencia se expida. 2.3. Respuesta a los interrogantes planteados en el problema jurídico Lo expuesto en el acápite anterior, permite a esta agencia del Ministerio Público señalar que la norma acusada no vulnera los derechos a la igualdad, trabajo y libre locomoción, en tanto se encuentra ajustada a derecho la limitación impuesta a quienes sufren de hipoacusia auditiva severa grado 2 o no tienen ninguna facultad auditiva, en protección de su propia vida y la de terceros dado el riesgo que lleva implícito la actividad de conducción. De tal manera que la disposición se entiende como justa, razonable y proporcional.

En cuanto a la violación de los artículos 18 y 19 de la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito Terrestre-, no encuentra esta Delegada infracción a la norma

superior, normativa que, por demás, dispone la competencia y el deber del Ministerio de Transporte para reglamentar lo concerniente al certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz para conducir.

III. CONCLUSIÓN

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Página 10 Con fundamento en lo expuesto, esta delegada del Ministerio Público solicita declarar la LEGALIDAD de la Resolución 217 de 2014, expedida por el Ministerio de Transporte. Del honorable Magistrado Ponente, respetuosamente. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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