PGN - ACCION DE NULIDAD - Contra la resolución no. 4806 de 2009 proferida por el ministerio de la pr

ACCION DE NULIDAD-Contra la Resolución No. 4806 de 2009 proferida por el Ministerio de la Protección Social ACCION DE NULIDAD-Consagrada en el artículo 137 del CPACA POTESTAD REGLAMENTARIA-Consagración según art. 189 numeral 11 de la constitución política El artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política atribuye la potestad reglamentaria de forma exclusiva al Presidente de la República para el efectivo cumplimiento de la ley, quien la ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes que resulten necesarios para ello, sin perjuicio de la asignación constitucional de potestad reglamentaria a otros organismos diferentes al Gobierno Nacional POTESTAD REGLAMENTARIA–Concepto Como lo indica la norma, mediante esta atribución la máxima autoridad administrativa imparte instrucciones y pautas y/o establece reglas y mecanismos más concretos para el cabal cumplimiento de las normas legales por parte del conglomerado social o de los sectores específicos a quienes se dirige la Ley. POTESTAD REGLAMENTARIA–Finalidad …Los decretos reglamentarios cumplen una importante finalidad y es la de contribuir al efectivo cumplimiento de la ley, al regular con precisión circunstancias y aspectos imprescindibles para el desarrollo de la norma que reglamentan. Por este elemental motivo no pueden limitar o excederse del mandato legal que les sirve de marco normativo. Así las cosas, la Rama Ejecutiva no puede acudir a ellos para modificar, ampliar o restringir el sentido y alcance de las disposiciones legales. POTESTAD REGLAMENTARIA-Posibilidad de dictar los decretos, resoluciones y

órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes POTESTAD REGLAMENTARIA-Está subordinada a la ley respectiva y su finalidad es su cabal ejecución Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409– 11955

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co POTESTAD REGLAMENTARIA–Límites según la jurisprudencia del Consejo de Estado En relación con los límites de la potestad reglamentaria, el Consejo de Estado ha establecido que dicha facultad se encuentra limitada, entre otros, por los siguientes dos criterios: la competencia y la necesidad. El primero se refiere a la extensión de la regulación que el legislador defiere al Ejecutivo “de manera que le está prohibido, so pena de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo. Por tanto, la necesidad del ejercicio de la potestad reglamentaria se funda en el carácter genérico de la ley, esto es, el mayor o menor espacio de regulación permitido por el legislador, según el nivel de agotamiento del objeto o materia regulada.

POTESTAD REGLAMENTARIA-Criterios de competencia y necesidad POTESTAD REGLAMENTARIA-Está gobernada por el principio de necesidad POTESTAD REGLAMENTARIA-Del presidente tiene sustento constitucional y es limitada REGISTRADURIA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Tiene competencia exclusiva para realizar recopilar información e identificación de los ciudadanos colombianos

y sus residentes

REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Nombramiento

REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Periodo

REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Calidades

REGISTRADOR NACIONAL DEL ESTADO CIVIL-Funciones

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Página 2 FUNCION ADMINISTRATIVA-Consagración constitucional de sus principios De otro lado, el artículo 209 Superior dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. COMPETENCIA-Definición El artículo 121 de la Constitución Política exige que de toda autoridad se someta al ordenamiento jurídico y delimita su campo de actuación a las funciones expresamente otorgadas en la Constitución, la ley o decretos, resoluciones o circulares. Así, la competencia es la facultad o el poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinada función, a contrario sensu, la falta de competencia se materializa cuando el servidor adopta una decisión sin estar facultado expresamente para ello o usurpa las asignadas a otros. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 3 Bogotá D.C., enero 14 de 2020 Concepto No. 003 Doctora

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Magistrada Ponente Consejo de Estado-Sección Primera

E. S. D.

RADICACIÓN NÚMERO: 11001032400020100013600

DEMANDANTE: JAIRO JOSE ARENAS ROMERO DEMANDADO: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (escindido en los

Ministerios de Salud y Trabajo1)

ASUNTO: NULIDAD Respetada señora Magistrada: Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, como Agente del Ministerio Público ante esa Sección2, presento concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda JAIRO JOSE ARENAS ROMERO, actuando en nombre propio, en ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA3, solicitó la 1 Por medio de la Ley 1444 DE 2011 se escindieron unos Ministerios, y en el artículo 7°. Se dispuso: “Reorganización del Ministerio de la Protección Social. Reorganícese el Ministerio de la Protección Social, el cual se denominará Ministerio de la Salud y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados por las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 6° de la presente ley. Esta entidad será responsable del fomento y de las estrategias para la

creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la Organización Internacional de la Salud (OIT)”. 2La Resolución No. 425 de abril 9 de 2019 suscrita por el Procurador General de la Nación, artículo 1, modificó el artículo 23 de la Resolución 017 de 2000 y otorgó a la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado la función de intervención ante la Sección Primera, además de la función de intervención ante la Sección Quinta que ya tenía asignada. 3 Para la época de radicación de la demanda correspondía al artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 4 nulidad de Resolución No. 4806 de diciembre de 2009, proferida por el Ministerio de la Protección Social (Escindidos en los Ministerios de Salud y Trabajo), “Por la cual se modifica la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008” y su anexo técnico. 1.2. Normas acusadas A continuación, se hará transcripción de los artículos demandados, cuya nulidad

se solicita por el actor:

“MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL

RESOLUCION NUMERO 4806 DE 2009 (04-DIC-2009) Por el cual se modifica la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755

de 2008 EL MINISTRO DE LA PROTECCION SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial de las conferidas por el numeral 1 del artículo 2 del Decreto Ley 205 de 2003 y en desarrollo del Decreto 1637 de 2006, y CONSIDERANDO Que las administradoras definidas en el numeral 3 del artículo 1 del Decreto 1637 de 2006, han tenido inconvenientes en la captura de las huellas de sus afiliados y que las huellas que han sido enviadas a este Ministerio en cumplimiento de las obligaciones señaladas en la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008, no reúnen las características de calidad para su verificación. Que adicionalmente, se requieres incorporar un mecanismo que garantice la calidad de las huellas en el proceso de enrolamiento y en el envío de la información a este Ministerio, así como una ampliación en las fechas de reporte de conformidad con los cambios que se realiza para el mismo. Que, por lo anterior, es necesario modificar el anexo técnico definidos en la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008, así como los plazos para la entrega de la información correspondiente. En mérito de lo expuesto,

RESUELVE

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Página 5 Artículo 1. Modificar el Anexo Técnico adoptado por el artículo 1 de la Resolución 2455

de 2008, modificado por artículo 1 de la Resolución 3755 de 2008, el cual hace parte integral de la presente resolución. Artículo 2. Modificar el artículo 5 de la Resolución 2455 de 2008, modificado por artículo 2 de la Resolución 3755 de 2008, el cual quedará así: ‘Artículo 5. Las administradoras de cada uno de los Subsistemas deberán haber reportado y tener cargado en el RUAF la información relacionada en el artículo segundo de la siguiente forma: a. Para el 1 de mayo de 2010 cada administradora debe haber enviado y cargado al RUAF la información de por lo menos el 10% de sus afiliados activos al 31 de diciembre de 2009. b. Para el 1 de agosto de 2010 cada administradora debe de haber enviado y cargado al RUAF la información por lo menos el 35% de sus afiliados activos al 31 de marzo del 2010. c. Para el 1 de octubre de 2010 cada administradora debe de haber enviado y cargado al RUAF la información por lo menos el 50% de sus afiliados activos al 28 de mayo del 2010. d. Para el 1 de diciembre de 2010 cada administradora debe de haber enviado y cargado al RUAF la información por lo menos el 80% de sus afiliados activos al 31 de julio del 2010. e. A partir del último día del mes de enero de 2011 y así para los siguientes meses, las administradoras deben haber enviado y cargado al RUAF el 100% de la información de los afiliados existentes al último día del mes anterior’. Artículo 3º. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación y modifica parcialmente la Resolución 2455 de 2008, modificado por la resolución 3755 de 2008.

(…)”. 1.3. Cargos y normas en que se fundamenta la demanda Se afirma en la demanda que, con la resolución acusada, el Ministerio de la Protección Social (hoy escindido en los Ministerios de Salud y Trabajo) obligó a las Empresas Promotoras de Salud a hacer una recopilación de una de una información relativa a la identificación de personas, con lo cual usurpó funciones que por disposición de la Constitución Política están en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil, quebrantando los artículos 13, 48, 49, 121 y 209 de la Constitución Política, artículos 154, 156, 172, 188 y 204 de la ley 100 de 1993, artículo 5º del Decreto 1010 de 2000, artículo 6º del Decreto 1281 de 2002 y artículo 2 del Decreto 205 de 2003. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 6 Se aduce que la Carta Política estableció que la función del manejo, recopilación de la información e identificación de los ciudadanos colombianos y sus residentes es competencia única y exclusiva de la Registraduría Nacional del Estado Civil. En ese orden, la entidad demandada impuso a las EPSs un sistema de identificación de los afiliados pese a que la Registraduría Nacional del Estado Civil adelantó un Proyecto de Modernización Tecnológica en el que se invirtieron cuantiosos recursos para contar con un único sistema de identificación, y el

Decreto 1281 del 2002 establecía el cruce de base de datos de distintas entidades que tuviesen información útil para el sistema de seguridad, incluida la Registraduría Nacional del Estado Civil. Se afirma que el Ministerio de Protección Social, (hoy Ministerio de la Salud) con la expedición de la Resolución 4806 de 2009, puso “en franco peligro el equilibrio financiero del sistema de seguridad social en salud, por cuanto es una actividad extremadamente costosa para lo cual las EPS no cuentan con los recursos financieros, dado que el sistema de seguridad social en salud es financieramente frágil”; cuando ha debido soportarse en las plataformas de la Registraduría Nacional del Estado Civil las cuales contaban con esa información. En criterio del actor, la resolución demandada atenta contra la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en salud y es contraria al principio de eficiencia al obligar a las EPSs, al imponer la obligación de hacer una recopilación de una de una información que tiene la Registraduría Nacional del Estado Civil, entidad que, además, está en posibilidad de compartirla para beneficio del sistema de seguridad social. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 7 De esa manera, advierte que en el anexo técnico adoptado se exige a las entidades promotoras de salud “por ejemplo disponer de mecanismos para la toma de las huellas, fotografías y copia de los documentos de identidad de sus afiliados, cuando ya hemos visto, la RNEC dispone de mecanismo de última

generación y cuando seguramente también cuenta en sus bases de datos con la información que se pretende recopilar por parte del sistema de salud, haciendo peligrar el sistema y llevando a un punto de colapso donde las entidades pueden llegar a una quiebra financiera”. 1.4. Contestación del Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de la Salud Mediante apoderado judicial, la entidad demandada, afirma que la Resolución No. 4806 de diciembre de 2009 tiene sustento legal en el artículo 15 de la Ley 797 de 2003, norma que hace referencia al proceso y el contenido del Registro Único de Afiliados del Sistema de la protección Social RUAF, la cual no se cita en la demanda y, origen del equívoco del actor al confundir las funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil con las del registro en el RUAF que opera desde el 2006. La norma acusada no contiene ninguno de los elementos que cuestiona el actor, pues solo hace referencia a unos plazos, los cuales de ninguna manera pueden ser considerados ilegales o inconstitucionales. Se cuestiona que el actor no expuso conceptos claros de violación, por el contario, realiza “afirmaciones y lecturas parciales y sesgadas de una serie de normas, de las cuales el actor concluye la inconveniencia de que el Registro Único de Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 8 Afiliados al Sistema de protección Social cuente con datos biométricos para

conocer si la identidad de las personas coincide o no con aquella que obra en la Registraduría”. Igualmente, el demandante confunde las funciones de identificación de las personas, propias de la Registraduría Nacional del Estado Civil, con las relativas a la afiliación de prestación de servicios del sistema de protección Social y verificación de la identidad del usuario, el cual busca que todos los actores del sistema puedan contar con la huella de los usuarios de tal manera que “una vez verificada por una única vez por la Registraduría permitirá conocer la real identidad de las personas”, lo que a su vez redunda en la protección de los recursos del propio sistema de seguridad social, lo cual es diferente a determinar o definir la identidad. Además, el accionante desconoce que del sistema de protección social hacen parte otras administradoras, no solo las EPS a saber, salud, pensiones, riesgos profesionales, subsidio familiar y servicios sociales complementarios La demanda guarda silencio sobre el costo que exige la Registraduría Nacional del Estado Civil por verificar información obrante en sus bases de datos, valores que pueden oscilar entre $400 y $1.400 por cada consulta, y solo para el año de 2009 el sistema asumió el pago de $93.800.000.000, mientras que el sistema que recoge la información biométrica solo tendría un costo final por entidad administradora de $57.931.034 “suma para nada excesiva ni gravosa, aun para el subsistema de salud”. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 9 Concluyó que el registro en el RUAF es propio de las funciones de dirección, coordinación y control del Estado, en el Sistema de la Protección Social y de la aplicación práctica de los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, propios de estos derechos fundamentales, en los términos del artículo 48 Superior.

II. CONSIDERACIONES DE LA PROCURADURÍA SÉPTIMA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO 2.1. Problema Jurídico Corresponde a la Sección Primera del Consejo de Estado determinar sí la Resolución No. 4806 de diciembre de 2009, proferida por el Ministerio de la Protección Social “Por el cual se modifica la Resolución 2455 de 2008, modificada por la Resolución 3755 de 2008” y su anexo técnico”, se expidió sin competencia y con desconocimiento de la norma superior, en tanto su contenido es propio de una entidad como la Registraduría Nacional del Estado Civil. Para resolver el problema jurídico, el Ministerio Público i) hará una breve referencia a la facultad reglamentaria, ii) estudiará si el Ministerio de la Protección Social, para la época, tenía la competencia para expedir la Resolución 4806 de diciembre de 2009. 2.2. Potestad reglamentaria Conforme con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, la potestad reglamentaria consiste en la facultad del Presidente de la Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 10 República como suprema autoridad administrativa para dictar “los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. Como lo indica la norma, mediante esta atribución la máxima autoridad administrativa imparte instrucciones y pautas y/o establece reglas y mecanismos más concretos para el cabal cumplimiento de las normas legales por parte del conglomerado social o de los sectores específicos a quienes se dirige la Ley. Así, los decretos reglamentarios cumplen una importante finalidad y es la de contribuir al efectivo cumplimiento de la ley, al regular con precisión circunstancias y aspectos imprescindibles para el desarrollo de la norma que reglamentan. Por este elemental motivo no pueden limitar o excederse del mandato legal que les sirve de marco normativo. Así las cosas, la Rama Ejecutiva no puede acudir a ellos para modificar, ampliar o restringir el sentido y alcance de las disposiciones legales. Con relación a los límites de la potestad reglamentaria el máximo órgano de la jurisdicción contenciosa4 señaló que : “la función que cumple el Gobierno con el ejercicio del poder reglamentario es la de complementar la ley, en la medida en que sea necesario para lograr su cumplida aplicación, cuando se requiera por ejemplo, precisar definiciones o aclarar etapas del procedimiento previsto en aquella, con el propósito de permitir su ejecución, (…) Para el ejercicio de la atribución en cuestión, el ejecutivo debe limitarse a desarrollar la ley y subordinarse a su contenido, en ese orden, no le está dado introducir normas que

4 Consejo de Estado. Sección Segunda Subsección A. Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00390-00(0585-09) 6 de julio de 2017. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 11 no se desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones, ampliar o restringir el sentido de la ley, como tampoco puede suprimirla o modificarla ni reglamentar materias que estén reservadas a ella, pues excedería sus competencias e invadiría las asignadas por la Constitución al legislador”.

En todo caso, la función reglamentaria permite a la autoridad administrativa desarrollar la temática y puntualizar cada aspecto objeto de regulación, obviamente dentro del límite fijado por el legislador. Sobre este punto, el Consejo de Estado ha indicado que “el acto de naturaleza reglamentaria debe desarrollar no solamente lo que hay expreso en la ley, sino además, lo que se encuentra implícito en su texto, esto es, lo que subyace en “las entrañas mismas de la norma reglamentada, de suerte que el acto reglamentario no se convierta en una mera reproducción de su contenido”5. En relación con los límites de la potestad reglamentaria, el Consejo de Estado ha establecido que dicha facultad se encuentra limitada, entre otros, por los siguientes dos criterios: la competencia y la necesidad6. El primero se refiere a la

extensión de la regulación que el legislador defiere al Ejecutivo “de manera que le está prohibido, so pena de reglamentar la ley, adicionar nuevas disposiciones, por lo que debe entonces, para asegurar la legalidad de su actuación, limitarse al ámbito material desarrollado por el legislativo”7. Por tanto, la necesidad del ejercicio de la potestad reglamentaria se funda en el carácter genérico de la ley, esto es, el mayor o menor espacio de regulación permitido por el legislador, según el nivel de agotamiento del objeto o materia regulada. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, Rad. 11001-03-24-000-2005-00242-01, Sentencia del 18 de junio de 2009. 6 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 19 de noviembre de 2008. 7 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 22 de noviembre de 2007. C. P. Jaime Moreno García. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 12 Ahora bien, aunque en estos casos el medio de control de nulidad se circunscribe a los cargos propios de legalidad, su estudio debe comprender aspectos tanto sustanciales como formales. Al respecto el Consejo de Estado ha precisado que “La potestad normativa de la administración de hacer normas rectoras de la actividad estatal, en cuanto privilegio funcional, es de naturaleza subordinada y

dependiente de las normas de carácter superior”8; de donde fácil se infiere que desbordar el marco legal o reglamentar sin haberle sido atribuida esta competencia conlleva a la nulidad del acto administrativo demandado. 2.3. Caso concreto 2.3.1. El Ministerio de la Protección Social puede ejercer facultades reglamentarias, dentro del marco de la Constitución y la ley Para esta Agente del Ministerio Público, los argumentos del demandante relacionados con los costos para las EPSs o las estimaciones acerca de la conveniencia de implementar el sistema RUAF en el Ministerio, no tienen la fuerza normativa para desvirtuar la validez del acto acusado. En efecto, este cargo carece de los requisitos de certeza, especificidad y, específicamente de pertinencia, puesto que se basa en razones de conveniencia y no jurídicas, hecho que impide el análisis de legalidad propio del medio de control de nulidad. Sin embargo, hay un cargo que tiene un fundamento jurídico, y como tal, este puede ser objeto de análisis. Veamos. 8 Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia del 3 de septiembre de 2018. Rad. 11001-03-25-000-2013-0054300(1060-13. Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

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Página 13 El actor argumenta que la Resolución No. 4806 de diciembre de 2009, se dictó sin

competencia, cargo que, el Ministerio Público estima improcedente por las siguientes razones: El artículo 121 de la Constitución Política establece: “Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”; norma que responde al modelo de Estado Social de Derecho consagrado en el artículo 1º y una garantía para los ciudadanos, en tanto, todos los servidores tienen limitada su actuación. De este modo, el principio constitucional de legalidad exige que la actuación de las diferentes autoridades públicas tenga una “cobertura normativa suficiente o, lo que es lo mismo, esté basada en una norma habilitante de competencia, que confiera el poder suficiente para adoptar una determinada decisión9”. A su vez, el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, inviste al Presidente de la República como Suprema Autoridad Administrativa de la facultad para dictar “los decretos, resoluciones y órdenes necesarias para la cumplida ejecución de las leyes”. El artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política atribuye la potestad reglamentaria de forma exclusiva al Presidente de la República para el efectivo cumplimiento de la ley, quien la ejerce mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes que resulten necesarios para ello, sin perjuicio de la asignación constitucional de potestad reglamentaria a otros organismos diferentes al Gobierno Nacional. Sobre el particular, la Corte Constitucional indicó: 9Consejo de Estado. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL. Concepto del 19 de agosto de 2016. Rad. No.: 11001-0306-000-2016-00128-00(2307)

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Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 14 “Es posible conferir potestades reglamentarias a órganos que no configuren gobierno en sentido restringido, siempre y cuando se trate de una potestad residual y subordinada, pues de esa manera se armoniza el sistema de fuentes consagrado en la Constitución Política y la responsabilidad del gobierno en este campo, con la posibilidad de contar con organismos especializados, que desarrollen de manera específica la intervención en temas complejos.

En consecuencia, esto supone que: (i) la materia a ser reglamentada no tenga reserva de ley, pues el Legislador no puede desprenderse de esas atribuciones; (ii) que los reglamentos expedidos por la entidad se sujeten a lo que disponga la ley y sus correspondientes decretos reglamentarios; (iii) que quede claro que el legislador y el Gobierno conservan sus atribuciones, que pueden ejercer en todo momento, sin que la existencia de la función reglamentaria residual de la entidad restrinja sus posibilidades de acción; y (iv), que como consecuencia de todo lo anterior, se entienda que la entidad es dependiente del gobierno, ya que, “aunque no hace parte del Gobierno en el sentido restringido del término, desarrolla atribuciones presidenciales enmarcadas dentro de la preceptiva fundamental”. De otro lado, el artículo 209 Superior dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios

de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. De manera que el Ministerio de la Protección Social (escindido en los Ministerios de Salud y Trabajo) solo podía reglamentar los asuntos de su competencia previa existencia de norma superior habilitante, de allí que la competencia para determinar la organización y funcionamiento del Registro Único de Afiliados al Sistema de la Protección Social (RUAF) debía porvenir de normas jerárquicamente superiores. En ese sentido, se tiene que el artículo 15 de la Ley 797 de 2003 y el Decreto 1637 de 2006, impusieron a las administradoras de riesgos que conforman los diferentes subsistemas del Sistema de la Protección Social, la obligación de reportar y actualizar la información relativa a sus empleadores y afiliados. Estas disposiciones, igualmente, asignaron al mencionado ministerio la definición de las Procuraduría Séptima Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 No 1580 Piso 26 – Bogotá D.C. Teléfono 5878750 Ext. 12409 – 12644-75

Correo electrónico: notidel7cedo@procuraduria.gov.co Página 15 normas técnicas de cumplimiento de dicho reporte, asunto que analizaremos a continuación. 2.3.2. El Ministerio de la Protección Social, al expedir el acto demandado, no se abrogó funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil Afirma el demandante que, en el acto acusado, el Ministerio de la Protección Social

usurpó las funciones de la Registraduría Nacional del Estado Civil señaladas en la Constitución Política y en el Decreto 1010 de 2000; argumento que el Ministerio Público estima infundado, por las razones que a continuación se exponen: El artículo 121 de la Constitución Política exige que de toda autoridad se someta al ordenamiento jurídico y delimita su campo de actuación a las funciones expresamente otorgadas en la Constitución, la ley o decretos, resoluciones o circulares. Así, la competencia es la facultad o el poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinada función, a contrario sensu, la falta de competencia se materializa cuando el servidor adopta una decisión sin estar facultado expresamente para ello o usurpa las asignadas a otros. En el caso de la referencia, se afirma que el Ministerio de la Protección Social asumió una competencia propia de la Registraduría Nacional del Estado Civil. El artículo 266 de la Constitución Política establece:10 10 <Artículo modificado por el Artículo 15 del Acto Legislativo 1 de 2003. > Procuraduría Séptima Del