PGN - ACCION DE REPARACION DIRECTA - Principio del equilibrio de las cargas públicas

Bogotá, D.C., septiembre 2 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad parcial del artículo 86 del Decreto-ley 01 de 1984 "por el cual se reforma el Código

Contencioso Administrativo".

Demandante: FELIX HOYOS LEMUS

Magistrado Sustanciador: Dr. HUMBERTO SIERRA PORTO

Expediente No. D-5839 Concepto No. 3911 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución Política, procedo a rendir concepto en relación con la demanda que, en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6 y 242, numeral 1º de la Carta, instauró ante esa Corporación el ciudadano FÉLIX HOYOS LEMUS, contra el artículo 86 del Decreto-Ley 01 de 1984, según el cual la acción de reparación directa procede cuando el daño que origina la indemnización por parte del Estado. es la causado por un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación de un inmueble por causa de trabajos públicos.

1. Planteamientos de la demanda El demandante aduce que la norma acusada vulnera el artículo 90 de la Carta Política, referido al deber que tiene el Estado de reparar todo daño antijurídico que le sea imputable, causado por la acción o la omisión de sus autoridades, por las

siguientes razones: Procurador General 1.1. La Constitución Política, no sólo es vulnerada por acción sino también por

omisión; en ese sentido puede haber una violación constitucional a falta de ley. 1.2. Se justifica que la versión original del artículo 86 del Decreto 01 de 1984, no contuviera mención alguna a la responsabilidad del Estado legislador, sin embargo, no es justificable que la reforma introducida mediante la Ley 446 de 1998 hubiese incurrido en tal omisión legislativa. 1.3. La omisión legislativa contenida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, al no incluir los daños ocasionados por la actividad legislativa constituye una violación al artículo 90 de la Carta Política.

2. Problema jurídico Corresponde al Ministerio Público determinar si el artículo 86 del Decreto ley 01 de 1984, en cuanto no consagra el derecho de acción con el cual se materializa la responsabilidad del Estado por la actividad legislativa, como sí ocurre frente a las actividades administrativa y judicial, incurre en una violación del artículo 90 de la Carta Política, que establece el daño antijurídico como fuente de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Sobre el particular, el Procurador General de la Nación ha de conceptuar lo siguiente:

3. El Estado debe responder por todo daño antijurídico que le sea imputable sin que para el efecto deba eximirse a alguna de las tres ramas del poder público 3.1. La cláusula general de responsabilidad del Estado, contenida en el artículo 90 de la Carta Política, establece que el Estado responde patrimonialmente por el daño antijurídico causado por las acciones u omisiones de las autoridades públicas; tal concepto de autoridad pública debe entenderse como una referencia a los servidores públicos, sin excepción y sin consideración a la rama del poder

2 Procurador General público a la cual pertenezcan. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado: "...3. Hasta la Constitución de 1991, no existía en la Constitución ni en la ley una cláusula general expresa sobre la responsabilidad patrimonial del Estado. Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, y, en especial, del Consejo de Estado encontraron en diversas normas de la Constitución derogada -en especial en el artículo 16los fundamentos constitucionales de la responsabilidad estatal y plantearon, en particular en el campo extracontractual, la existencia de diversos regímenes d responsabilidad, como la falla del servicio, el régimen del riesgo o el daño especial. Por el contrario, la actual Constitución reconoce expresamente la responsabilidad patrimonial del Estado, pues el artículo 90 señala con claridad que el Estado "responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables por la acción o la omisión de las autoridades públicas". Ahora bien, como se ve, el actual mandato constitucional es no sólo imperativo - ya que ordena al Estado a respondersino que no establece distinciones según los ámbitos d actuación de las autoridades públicas" (sentencia C-333 de 1996) (negrilla fuera del texto). 3.2. La doctrina se ha referido al tema de la responsabilidad del Estadolegislador y sobre el particular el profesor Marienhoff afirma que "Por tanto, si una "LEY" causa un perjuicio "general" -y no meramente particular-, y tal ley resulta en oposición o en violación de una declaración, garantía o derecho constitucional,

dicha ley debe declararse inconstitucional o debe admitirse la responsabilidad del Estado por el perjuicio o daño que a raíz de ella se ocasiona en el patrimonio de los administrados" (Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires 1987. Citado por Gustavo Penagos en El Daño Antijurídico. Ediciones Doctrina y Ley. Bogotá, 1997). En ese orden, se ha entendido que no puede acudirse a la tesis de que el Congreso al expedir las leyes actúa en ejercicio del poder soberano y, por ello, deba acudirse a la figura de la inviolabilidad. Es todo lo contrario, pues, si un legislador actúa u omite con dolo o culpa y el Estado es condenado por dicha 3 Procurador General causa, éste debe responder dentro de los precisos términos del artículo 90 de la Carta Política. Por su parte, el profesor Vedel, señala que: "El supuesto que corresponde por excelencia a la noción de responsabilidad del Estado-legislador, es aquel en que una ley causa directamente perjuicio a los particulares sin que intervengan medidas de aplicación adoptadas por la administración. Así es p.ej., cuando una ley prohíbe una actividad anteriormente lícita. ¿ En qué medida pueden los particulares así lesionados obtener reparación?. (Georges Vedel, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar. Madrid 1980, citado por Gustavo Penagos, ob.cit). El profesor Garrido Falla, por su parte, manifiesta que: "La doctrina de la responsabilidad del Estado-legislador encuentra su fundamento en la producción de un perjuicio anormal o especial en la esfera jurídica de alguno o algunos

administrados, perjuicio que supera entonces el nivel de tolerabilidad de las cargas comunes que implica la convivencia social y que todos debemos soportar. Cuando el daño producido adquiere esa dimensión, el perjuicio se convierte en antijurídico, deviniendo una lesión resarcible, en la terminología que emplea nuestro derecho positivo..." (Fernando Garrido Falla, Sobre la responsabilidad del estado legislador. Estudio publicado en la Revista de derecho administrativo, t II, Ediciones Depalma. Buenos Aires 1990. Citado por Gustavo Penagos, ob.cit.) Debe concluirse que, en materia de responsabilidad inherente al Estado, ésta se predica cuando se dan los presupuestos constitucionales y legales respecto de las acciones u omisiones que le sean imputables a cualquier ente público sin distinción del órgano al cual pertenece.

4. No existe vulneración del artículo 90 de la Carta Política, pues la omisión legislativa a que se hace referencia en la demanda es de carácter aparente.

Las personas pueden reclamar la indemnización de perjuicios por actuaciones u omisiones del Estado-legislador mediante el ejercicio de la acción de reparación directa 4 Procurador General 4.1. La omisión legislativa ha sido objeto de atención por parte de la Corte Constitucional que, a través de su jurisprudencia, ha decantado el tema referido a la existencia de tal figura, a la distinción entre la omisión absoluta y relativa, al carácter concreto e individualizado de la norma acusada y a los presupuestos de su existencia para efectos del análisis de constitucionalidad (sentencias C-555 de 1994, C-247 de 1995, C-70 de 1996, C-427 y 1255 de 2001, 041 de 2002, C-402

de 2003, C-599 y 1172 de 2004, entre otras). En relación con las omisiones relativas, ha señalado la Corte Constitucional: "Al respecto de las omisiones relativas, esta Corporación ha considerado que para que el cargo de inconstitucionalidad por omisión pueda prosperar, es necesario que se cumplan ciertos requisitos, que se pueden sintetizar de la siguiente manera: a) que exista una norma sobre la cual se predica; b) que una omisión en tal norma excluya de sus consecuencias aquellos casos que, por ser asimilables, deberían subsumirse dentro de su presupuesto fáctico; c) que dicha exclusión no obedezca a una razón objetiva y suficiente; d) que al carecer de una razón objetiva y suficiente, la omisión produzca una desigualdad injustificada entre los casos que están y los que no están sujetos a las consecuencias previstas por la norma y; e) que la omisión implique el incumplimiento de un deber constitucional del legislador". (sentencia C-1172 de 2004). 4.2. La omisión legislativa a que hace alusión la demanda presentada por el ciudadano HOYOS LEMUS, resulta ser aparente, toda vez que dentro de los "hechos" y las "omisiones" que constituyen el fundamento de la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Decreto-ley 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) tienen cabida todas las actuaciones u omisiones en que pueda incurrir el legislador, pues la ley no habla de hechos y omisiones administrativas, como lo entiende el actor, y, por lo mismo, tal

disposición armonizada con el inciso primero del artículo 90 de la Carta que prevé la responsabilidad del Estado por todo "daño antijurídico" que le sea imputable permite el acceso a la jurisdicción en procura de la reparación de los daños causados por el Estado legislador. 5 Procurador General 4.3. La norma que consagra la acción de reparación directa no discrimina a los distintos órganos del Estado cuando hace referencia a los hechos y omisiones que permiten su ejercicio El artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998, establece: "Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. (...) La disposición acusada, hace enumeración de las causas por las cuales se puede acudir a la acción de reparación directa en procura de la reparación de un daño antijurídico, fundando la responsabilidad del Estado en unas situaciones que no pueden entenderse como posibles únicamente para las autoridades de la rama administrativa, (salvo en las operaciones administrativas, que dada su naturaleza, implican la preexistencia de un acto administrativo), pues tales situaciones, dado su carácter general, se hacen extensivas a las ramas legislativa y judicial, lo que involucra al Congreso de la República en su principal función cual es la de "hacer las leyes" (artículo 189 de la Constitución Política) y al Presidente de la República cuando actúa en ejercicio de las facultades extraordinarias (numeral 11 de la

norma en cita). En conclusión, la responsabilidad extracontractual del Estado que permite el ejercicio del derecho de acción consagrado en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, refiere indistintamente a la actuación o la omisión de los distintos órganos del Estado, involucrando, por consiguiente al órgano legislativo. El análisis del problema de constitucionalidad cuando se aduce la inexistencia de acción idónea para la reparación de daños antijurídicos causados por el Estadolegislador, conllevaría, aunque el actor no lo pone de manifiesto, un problema de 6 Procurador General igualdad y de acceso a la administración de justicia que para el caso en estudio, se encuentra superado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo que, en múltiples sentencias ha declarado la responsabilidad de las personas jurídicas de derecho público, siempre y cuando se utilice la acción pertinente, (dentro de las reguladas por el Código Contencioso Administrativo), bajo la aplicación del principio del equilibrio de las cargas públicas. 4.3. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ha abordado el tema de la procedibilidad del ejercicio de la acción de reparación directa, e incluso ha dicho que constituye la acción idónea para reclamar perjuicios derivados de la actividad del legislador cuando se presenta un desequilibrio de las cargas públicas. Sobre el particular el Consejo de Estado señaló: "PRINCIPIO DE IGUALDAD FRENTE A LAS CARGAS PÚBLICAS-Derecho de acceso a la Administración de Justicia. "En estricto sentido y con la orientación que esta Sala otorga a

este proceso, debe entenderse que lo afirmado por el Tribunal no obsta para que en este proceso administrativo los damnificados con un fundamento fáctico distinto, (el desequilibrio de las cargas públicas ante la ley), acudan ante la jurisdicción contencioso administrativa en demanda contra el estado colombiano, con lo cual se asegura precisamente el acceso a la justicia nacional y al derecho que tiene todo ciudadano a demandar en reparación en igualdad de condiciones en su territorio y ante jueces nacionales. (...) "En síntesis, puede afirmarse que el título de imputación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr a cargo de una persona en particular. DE ahí que sea equitativo, imponer al Estado en representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores. Esta 7 Procurador General solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la C.P." (sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 25 de agosto de 1998, radicación número IJ-001). En virtud del anterior análisis, habrá de solicitarse a la corte Constitucional la exequibilidad de la norma demandada, siempre y cuando se entienda que la

acción prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo es aplicable a las acciones u omisiones en que pueda incurrir el legislador.

5. Conclusión El Procurador General de la Nación, solicita a la Corte Constitucional, declarar EXEQUIBLE el artículo 86 del Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), siempre y cuando se entienda que la acción de reparación directa consagrada en dicha disposición, comprende el ejercicio del derecho de acción derivado de los hechos u omisiones del Estado legislador.

Señores Magistrados,

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN

Procurador General de la Nación

SPTB/ACA

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