PGN - ACCION DE REPETICION - El instituto nacional de medicinca legal declaró insubsistente a servid

ACCION DE REPETICIÓN-El INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA instauró demanda de repetición contra el director de la entidad, para que se le declare responsable por las sumas de dinero que pagó en cumplimiento de la sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL-Requisitos exigidos para la prosperidad del medio de control de repetición, de conformidad con el material probatorio recaudado, y las situaciones fácticas alegadas por los extremos. Conforme a las pretensiones de la demanda, se tiene que la entidad mediante sentencia de única instancia busca recuperar la suma de $280.359.499; dinero que canceló por concepto de perjuicios causados al señor Julián Mauricio Cáceres Rodríguez y en cumplimiento de una orden judicial proferida dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001333101520110044401, promovida por el señor Cáceres Rodríguez en contra del INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES, la cual fue conocida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien en sentencia de fecha 19 de agosto de 2016 concedió las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de la Resolución No. 00021 del 11 de enero de 2011. ACCION DE REPETICIÓN-De la competencia del H. Consejo de Estado para conocer el presente medio de control. En este orden de ideas, se tiene que la competencia establecida en el numeral 13 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, está orientada al factor subjetivo, es decir, teniendo en cuenta la calidad de sujeto que ostentaba u ostenta quien se demanda en repetición.

Conforme a lo anteriormente citado, se encuentra que el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia del medio de control de repetición interpuesto, toda vez, que el demandado para la época de los hechos fungía como Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, entidad del orden nacional. INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL-Fundamento legal es una entidad que de conformidad con el artículo 33 y siguientes de la Ley 938 de 2004, pertenece a la Rama Judicial y se encuentra adscrito a la Fiscalía General de la Nación, como establecimiento público de orden nacional, dotado de personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, lo cual, a todas luces, permite colegir que es el Consejo de Estado el competente para conocer en única instancia la presente Litis. Página 1 de 31

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 80 PISO 19 Bogotá, Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 ACCION DE REPETICIÓN-El Instituto Nacional de Medicinca legal declaró insubsistente a servidor público RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, el fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado, no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal Conforme a lo enunciado en el artículo 90 de la Constitución Política, encuentra esta

Delegada que mientras la responsabilidad patrimonial del Estado en nuestro sistema jurídico tiene su sustento en el principio de la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos, el fundamento jurídico de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado, no es otro que el de garantizar el patrimonio económico estatal, el cual, debe ser objeto de protección integral con el propósito de lograr y asegurar la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho. Por lo tanto, toda persona que ostente un cargo público está expuesto y debe soportar el trámite de un proceso de repetición en su contra, teniendo la oportunidad de controvertirlo y efectuar su defensa. Página 2 de 31

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CONCEPTO No. 074 / 2023

Bogotá D.C, 10 de julio de 2023.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “A”

Consejera Ponente Doctora: MARÍA ADRIANA MARÍN.

E. S. D.

EXPEDIENTE: 11001-03-26-000-2018-00026-00 (61078) Medio de control Acción de repetición - Única instancia Ley 1437/2011

ACTOR: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS

FORENSES.

DEMANDADO: JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS

Consejera Ponente. MARÍA ADRIANA MARÍN.

Sentido del concepto: NEGAR las pretensiones de la demanda / No concurre el elemento subjetivo para declarar la prosperidad de las pretensiones invocadas/ No se configura la conducta dolosa del exfuncionario JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS, establecido en la Ley 678 de 2001/ La acción de repetición busca recuperar la erogación económica como consecuencia de condenas por acciones u omisiones de los servidores públicos.

El Ministerio Público presenta a consideración de la Sala concepto en el proceso de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos y del patrimonio público. Para lo cual, se presenta el siguiente concepto:

1. ANTECEDENTES 1.1. Objeto del litigio .

Mediante escrito presentado ante el Consejo de Estado el 5 de marzo de 2018, el INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de repetición contra el señor JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS quien fungió como director de la entidad demandante, con el fin de que se le declare responsable por las sumas de dinero que pagó en cumplimiento de la sentencia de 19 de agosto de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección

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RODRÍGUEZ.

SEGUNDA: Como consecuencia de la anterior declaración, se condene al doctor JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS, identificado con cédula de ciudadanía N° 7.473.348 expedida en Barranquilla

(Atlántico), ex director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, al pago total de la suma de dinero que el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses fue condenado a pagar al señor JULIÁN MAURICIO CÁCERES RODRÍGUEZ, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección (F) en sentencia de fecha 19 de agosto de 2016 y que se canceló en su totalidad, esto es, la suma de Doscientos Ochenta Millones Trescientos Cincuenta y Nueve Mil Cuatrocientos Noventa y Nueve Pesos M/L ($280.359.499,00) incluidos los descuentos de Ley.

TERCERA: Que el monto de la condena que se profiera contra el doctor JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS, identificado con la cédula de ciudadanía N° 7.473.348 expedida en Barranquilla

(Atlántico), ex Director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, sea de acuerdo con lo previsto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se reconozcan los intereses que correspondan desde la fecha en que se efectuó el pago por el grupo Nacional de Gestión de Tesorería del Instituto, hasta que se dé cabal cumplimiento al fallo debidamente ejecutoriado que ponga fin al presente proceso.

CUARTA: Que el monto de la condena que se profiera contra el doctor JUAN ÁNGEL ISAAC

LLANQS, identificado con cédula de ciudadanía No. 7.473.348 expedida en Barranquilla (Atlántico), ex director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, sea consignado a favor del Tesoro Nacional.

QUINTA: La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” 1.2 Hechos del caso.

Mediante Resolución No. 0-554 del 15 de julio de 2010 el Fiscal General de la Nación nombra en el cargo de Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses al doctor JUAN ANGEL ISAAC LLANOS, quien tenía entre sus funciones nombrar, remover y definir las situaciones administrativas de los servidores del Instituto. Página 4 de 31

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 80 PISO 19 Bogotá, Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 El doctor Julian Mauricio Caceres Rodríguez, ostentaba el cargo de Profesional Especializado, Clase III, Grado 10, asignado a la Dirección Regional Oriente del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, dejó vencer 2 veces la oportunidad procesal para contestar la demanda de reparación directa atinente al proceso No. 5000123331000200510514, incoada por la señora Gladys Ortíz De Garzón así: (i) contestación de la demanda presentada el 23 de noviembre de 2005 y (ii) la contestación de la demanda tras la declaratoria de nulidad de todo lo actuado del proceso No.

5000123331000200510514, la cual tenía bajo su responsabilidad como apoderado de la entidad, desatendiendo lo contemplado en el numeral 7 del Manual de Funciones y Competencias. EI Director General del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, en ejercicio de sus facultades legales y reglamentarias, mediante Resolución No. 00021 del 11 de enero de 2011, resolvió declarar insubsistente el nombramiento hecho al doctor Caceres Rodriguez, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de dicho acto administrativo y para propender por el mejoramiento del servicio. El señor Cáceres Rodríguez, actuando en causa propia interpuso demanda administrativa, pretendiendo, mediante el Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que se identificó con el No. 11001333101520110044401, que se declare la nulidad de la Resolución No. 00021 del 11 de enero de 2011. En virtud de su pretensión principal, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene su reintegro al cargo que venía desempeñando u otro de mejor categoría, así como el pago de los salarios dejados de devengar y el pago por daño moral sufrido. En Sentencia de Primera Instancia, fechada 26 junio de 2014, proferida por el señor Juez 17 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá D.C., consideró que la parte actora no había logrado probar que la decisión de declaratoria de insubsistencia se hubiera producido con ocasión a una retaliación del Director General de turno; indicando a su vez que la normatividad en que se fundamentó el acto administrativo acusado se ajustó

a las normas superiores que regulan el retiro de los empleados de la entidad demandada, pues la presunción según la cual el demandante fue retirado por razones del buen servicio, de acuerdo con la facultad discrecional del nominador, no fue desvirtuada. En Página 5 de 31

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 80 PISO 19 Bogotá, Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 consideración, mediante la sentencia citada el señor Juez Administrativo decidió negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. El señor Cáceres Rodríguez interpuso recurso de apelación que fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante proveído de segunda instancia, fechado 19 de agosto de 2016, decidió revocar la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 17 Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá; declarar la nulidad de la Resolución No. 00021 del 11 de enero de 2011, ordenar, a título de restablecimiento del derecho, el reintegro del señor Cáceres Rodríguez y, a título indemnizatorio, pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por

cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido el demandante, donde la suma a pagar por indemnización no podrá ser inferior a seis (6) meses ni exceder de veinticuatro (24) meses de salario; planteando la falsa motivación del acto administrativo acusado. Consideró el Tribunal que en el citado proceso el A quo desconoció que se encuentra demostrado que los motivos por las cuales se declaró insubsistente su nombramiento no corresponden a la realidad, toda vez que el nominador no tuvo en cuenta las razones que ocasionaron un incumplimiento de las funciones asignadas al demandante. Como consecuencia de lo anterior, el Instituto convocó al Comité de Conciliación y Defensa Judicial del mismo, a reunión el 5 de febrero de 2018, con el fin de analizar la procedencia del Medio de Control de Repetición en contra del doctor JUAN ANGEL ISAAC LLANOS, por haber expedido el Acto Administrativo de insubsistencia del señor Cáceres Rodríguez, y éste, según consta en el Acta de fecha 2 de marzo de 2018, analizó la procedencia del Medio de Control de Repetición, se verificaron los requisitos de la misma y se concluyó que reunidos los mismos debe presentarse la demanda aludida y se ordenó a la Oficina Jurídica iniciar, tramitar y llevar hasta su culminación la demanda de Medio de Control de Repetición contra el doctor JUAN ANGEL ISAAC LLANOS. 1.3 Contestación de la demanda. Página 6 de 31

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 80 PISO 19 Bogotá,

Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 La parte pasiva mediante escrito radicado de fecha 04 de septiembre de 2018 contesto la demanda en la cual se opuso a las pretensiones de la parte actora y formulo la excepción de ausencia de culpa grave o dolo y de incumplimiento de la carga probatoria por parte del demandante. Sustenta sus argumentos en que no se acreditó que la conduta del demandado fuera dolosa o gravemente culposa ya que resulta improcedente tener como prueba en los juicios de repetición, la sentencia definitiva del proceso primigenio que declaró nulo el acto administrativo de insubsistencia del señor Julián Mauricio Cacerees Rodriguez, y que dio origen a la condena en contra de dicho Instituto. Que no se puede deducir la responsabilidad del demando, teniendo como prueba de esta, únicamente la valoración probatoria que realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como se señaló antes, el análisis en la sentencia no fue contundente ni soportado en cuanto a la presunta desviación de poder, pues la defensa técnica tampoco fue la adecuada. Que en el presente proceso, no se puede deducir la responsabilidad del demandado, teniendo como prueba de esta, la valoración probatoria que realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia que declaró la nulidad de la resolución de insubsistencia. Que resulta improcedente tener como prueba en los juicios de repetición, la sentencia

definitiva del proceso primigenio que declaró nulo un acto administrativo y dio origen a condena en contra del Estado, para efecto de acreditar el dolo o culpa grave con la cual habría actuado el funcionario o ex funcionario demandado, como quiera que si bien de la mencionada providencia se podría deducir la existencia de un proceso, la naturaleza del acto administrativo, la Corporación que la profirió, la fecha y decisión final correspondiente, lo cierto es que no sirve para probar los hechos que fundamentaron la expedición del respectivo acto administrativo, ni mucho menos puede constituir prueba de dolo o de la culpa grave del funcionario que lo hubiere expedido, puesto que, de ser ello posible, comportaría la ocurrencia de situaciones incompatibles con el debido proceso, en la medida en que se estarían teniendo en cuenta medios probatorios en relación con los cuales el demandado en el juicio de repetición no intervino en su producción o contradicción, además de que ello supondría que el juez no sería a quien le correspondería valorar y analizar las pruebas para formar su propia convicción sobre los hechos controvertidos, dado que estaría obligado a aceptar el juicio realizado por otro Página 7 de 31

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 80 PISO 19 Bogotá, Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 funcionario judicial, sumado al hecho de que la finalidad que persigue el proceso

primigenio y la valoración de las pruebas que allí se realizan, no se encuentran encaminadas a enjuiciar la conducta asumida por el funcionario que expidió el acto administrativo cuya legalidad allí se debate. Solicito como pruebas los testimonios de los señores Juanita Gutierrez Fontalvo quién fuera para la época de los hechos, jefe de la oficina jurídica, a través de la oficina de personal del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en la ciudad de Bogotá; e interrogatorio de parte al doctor Julian Mauricio Cáceres Rodríguez, para que absuelva las preguntas que verbalmente le formularé en audiencia, sobre los hechos de la demanda, para lo cual solicito se fije fecha y hora, el cual puede ser citado a través de la oficina de personal del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en la ciudad de Bogotá. 1.4. Audiencia Inicial. El 13 de febrero de 2023 se llevo a cabo audiencia inicial a la cual comparecieron la parte actora, el extremo demandado y el Ministerio Público, en desarrollo de aquella se procedió así:  Se verificó el cumplimiento de los requisitos para que los defensores de confianza de las partes ejercieran la defensa técnica. Al respecto se dejó constancia que cumplían con los requisitos de Ley, y se procedió a reconocer personería adjetiva para actuar en defensa del interés de sus representados. Decisión frente a la cual no se realizó ningún reproche por los intervinientes.  Saneamiento. Estimó la directora del proceso que una vez examinado lo que se ha actuado hasta este momento y advertido que el trámite se ajusta a las

disposiciones legales que rigen este tipo de asuntos, artículos 171 a 178 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se configuró vicio procesal alguno que pueda afectar la validez de lo actuado. Decisión frente a la cual no se realizó ningún reproche por los intervinientes.  Excepciones. Señaló el Consejo de Estado que, la demanda fue admitida mediante auto del 18 de junio de 2018, actuación que fue debidamente notificada Página 8 de 31

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a desvirtuar las pretensiones. Por tal razón, determinó que su estudio no es susceptible de ser agotado en esta oportunidad, sino que debe adelantarse al momento de resolver de fondo la presente controversia. Además, destaco que no evidencia que deba ser declarada alguna excepción de oficio, por lo que considera agotada esta etapa y continuará con la de fijación del litigio. Decisión frente a la cual no se realizó ningún reproche por los intervinientes.  Fijación de litigio. El Consejo de Estado consideró que la fijación del litigio se debe dirigir a establecer si el señor JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS incurrió en una conducta dolosa al haber proferido la Resolución 00021 del 11 de enero de 2011, mediante la cual se declaró la insubsistencia del señor Juan Mauricio Cáceres Rodríguez. También deberá establecerse si, en consecuencia, el demandado debe responder con su patrimonio por los dineros pagados por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses con ocasión de la declaratoria de nulidad de dicha resolución.  Conciliación. Esta etapa fue agotada sin llegar a ningún acuerdo.  Medidas Cautelares. Al respecto se determinó que al revisar el expediente se advierte que mediante auto del 28 de enero de 2020 se dio por desistida la petición cautelar efectuada por la demandante.  Pruebas. Al respeto el Consejo de Estado estimó que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 10° del artículo 180 del C.P.A.C.A., fueron decretadas las pruebas allegadas junto con la demanda así:

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Legal y Ciencias Forenses, en las cuales especifican los pagos efectuados a raíz del reintegro ordenado a favor del señor Julián Mauricio Cáceres Rodríguez. Se determinó al respecto que dichos documentos resultan útiles, pertinentes y eficaces desde el punto de vista jurídico para acreditar los hechos materia de cada prueba, por lo que se les dio el valor probatorio que la ley les otorgue, bajo el entendido que su traslado se entiende surtido con el de la demanda, conforme a lo previsto en los artículos 269 y 272 del CGP. Se denegó el decreto de la prueba documental solicitada por la parte demandante, en atención a que se formuló por fuera de la oportunidad prevista en el artículo 212 del CPACA. Página 10 de 31

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requisitos previstos en el artículo 212 del Código General del Proceso, se ordenó su práctica. Que en relación con la solicitud del interrogatorio de parte del señor Julián Mauricio Cáceres Rodríguez el Consejo de Estado estimó que aquél no funge como parte demandante, ni tiene la calidad de representante del Instituto de Medicina Legal, labor que desempeña su actual director encargado, señor Jorge Arturo Jiménez Pájaro. Que en tal contexto, se solicitó a la parte demandada que precisara cuál es el sentido de su petición probatoria, y señale si lo que pretende es que se rinda una declaración de parte por quien corresponde o si busca que en este proceso se escuche al señor Cáceres Rodríguez en calidad de testigo. Al respecto el apoderado de la parte demandada manifiesta que desiste de la prueba. 1.5 Etapa probatoria y traslado común a las partes y al Ministerio Público . La audiencia de pruebas se realizó el día 05 de junio de 2023. La diligencia tenía por objeto practicarán los testimonios del señor Nilson Vahos Pérez y de la señora Juanita Gutiérrez Fontalvo; al respecto se preguntó a la parte demandada si los testigos están presentes, quien manifestó que debido a que fue imposible la comunicación con el señor Nilson Vahos Pérez, y con el ánimo de dar continuidad al proceso, desiste de la práctica de ese testimonio. Que en relación con la testigo Juanita Gutiérrez Fontalvo, se señaló que reside en el exterior y, por problemas técnicos, aún no se había podido conectar. Por

esta razón, se suspendió la audiencia y se dispuso su reprogramación, decisión de la cual se corrió traslado a las partes y al Ministerio Publico quienes expresaron estar de acuerdo. El día 23 de junio de 2023 se reanudó la audiencia de pruebas y se recibió el testimonio de la señora Juanita Gutiérrez Fontalvo que fuera solicitado por la parte demandada. Página 11 de 31

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señora Gladys Ortíz De Garzón la cual tenía bajo su responsabilidad como apoderado de la entidad, hechos que puso en conocimiento de sus superiores por escrito; afirmó que el señor Julián Mauricio Cáceres Rodríguez no era un funcionario cumplidor de sus deberes, y que el hechos fue remitido a la Oficina de Control Interno Disciplinaria de la entidad para lo pertinente sin señalar las resultas del informe. Destaco que no participo en la elaboración de la Resolución No. 00021 del 11 de enero de 2011 por no corresponder aquélla funciona a su despacho.

2. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1. Problemas jurídicos ¿En el caso sub examine, conforme al material probatorio, se cumplen los requisitos exigidos por las disposiciones legales vigentes para la época de los hechos, con el fin de acreditar la prosperidad del presente medio de control de repetición? ¿Es posible determinar que el señor JUAN ÁNGEL ISAAC LLANOS, actuó con culpa grave o dolo, al expedir la Resolución No. 00021 del 11 de enero de 2011, por medio de la cual declaró insubsistente el nombramiento del señor Julián Mauricio Cáceres Rodríguez en el cargo de Profesional Especializado, Clase III, Grado 10, asignado a la Dirección Regional Oriente del INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES; acto administrativo que a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señor Cáceres Rodríguez fue declarado nulo en sentencia de segunda instancia de fecha 19 de agosto de 2016 dentro del

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