PGN - ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Alcance

ACCIÓN DE NULIDAD-Resolución resolviendo una solicitud de convalidación y se Resuelva la revocatoria directa presentada en contra de la anterior ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD-Alcance La acción de simple nulidad busca el restablecimiento de la legalidad objetivamente considerada, lo que significa que la causa petendi se encuentra limitada a establecer la legalidad del acto. TEORÍA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES-Alcance La teoría de los motivos y finalidades parte del supuesto según el cual es el motivo que tiene el actor el que lo lleva a promover una u otra acción y que permite que contra un acto de contenido particular pueda promoverse la acción de simple nulidad y con el único propósito de restablecer el ordenamiento jurídico en abstracto. ACCIÓN DE SIMPLE NULIDAD-Improcedente en el caso sublite La actora, promovió acción de simple nulidad la cual en este evento no sería procedente por cuanto de producirse la nulidad de los actos acusados se estaría generando un restablecimiento automático del derecho invocado. CADUCIDAD Y FALTA DE JURISDICCIÓN-Con relación a las resoluciones acusadas se debe declarar probada la excepción En estos términos, esta Procuraduría Delegada considera que procede declarar probada la excepción de caducidad y de falta de jurisdicción respecto de las resoluciones acusadas, de conformidad con los argumentos expuestos por esta Procuraduría Delegada, y así solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación lo declare.

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 24 de mayo de 2011 Alegato No. 037/11

Honorables 2

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera

Consejero Ponente: Doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta

Referencia: Expediente No.

110010324000200800452 00

Actor: Martha Cecilia Jiménez Martínez

Demandado: Ministerio de Educación Nacional Acción: Nulidad En ejercicio de las atribuciones constitucionales y legales, procede esta Procuraduría Delegada a presentar alegato de conclusión en el proceso de la referencia, dentro del término establecido en el artículo 210 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 59 de la Ley 446 de 1998.

ANTECEDENTES

1. La demanda.

La ciudadana Martha Cecilia Jiménez Martínez, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción pública contemplada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó: “Declarar nula la Resolución No. 1239 de 16 de marzo de 2007 y la Resolución 379 de 31 de enero de 2008, proferidas por el Ministerio de Educación Nacional” “Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA”. Estima el accionante que las resoluciones acusadas contrarían el Convenio Cultural entre Colombia y España sobre equivalencia de títulos, suscrito en Madrid el 11 de abril de 1953, aprobado por la Ley 139 de 1963, así como los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969. 3 Igualmente, estima la actora que la resoluciones objeto de la presente demanda

resultan contrarias a las disposiciones contenidas en los artículos 2, 4, 9, 16, 26, 29, 69, 83, 84, 93, 94 y 95 de la Constitución Política y de orden legal a los artículos 2 y 3 del Código Contencioso Administrativo; 52, 56, 57, del Código de Régimen Político y Municipal; 25, 27 y 28 del Código Civil; los artículos 3, 6 lit. h), 24, 28, 29, y 31 de la Ley 30 de 1992 y la Resolución 5547 de diciembre 1° de 2005 del Ministerio de Educación Nacional. 1.1. Las Resoluciones acusadas. Resolución Número 1239 de 16 de marzo de 2007 “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación”, expedida por la Directora de Calidad para la Educación Superior (E), en virtud de la cual se resolvió “convalidar y reconocer para todos los efectos académicos y legales en Colombia, el título de Master en Terapia de Conducta, otorgado el 25 de mayo de 2001 por la Universidad Nacional de Educación a Distancia, España, a Martha Cecilia Jiménez Martínez (…) como equivalente al título de Especialista en Psicología Clínica, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de acuerdo con la Ley 30 de 1992” y la Resolución Número 379 de 31 de enero de 2008, “Por medio de la cual se resuelve la revocatoria directa contra la Resolución número 1239 del 16 de marzo de 2007”, en virtud de la cual se dispuso “No revocar la Resolución número

1239 del 16 de marzo de 2007 (…)”. 1.2. Concepto de violación 1.2.1. El Ministerio de Educación Nacional de Colombia infringió la “Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados”, artículos 26 y 27 y el “Convenio Cultural entre Colombia y España”, artículo 4°, así como el artículo 9 de la Constitución Política de Colombia, al expedir las resoluciones acusadas, al no convalidar el título universitario otorgado por la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España, no obstante haber reunido todos y cada uno de los reglados requisitos de legalidad y autenticidad. 4 1.2.2.- La competencia de la Administración es inequívocamente reglada. El ente administrativo tenía que someterse a los procedimientos determinados en la ley; y como culminación de ellos, expedir el acto debidamente motivado, proceder que no acató, vulnerando, la garantía al debido proceso prevista en el artículo 29 de la Constitución Política y al no dar aplicación al artículo segundo de la Resolución No. 5547 de 2006. 1.2.3.- El “Convenio Cultural entre Colombia y España”, entró en vigor en Colombia desde el 14 de octubre de 1964, y en el artículo cuarto dispuso: “Adóptase por el presente acuerdo la convalidación automática de títulos universitarios entre las dos Altas Partes Contratantes, (…)”. Con la expedición de los actos acusados, se configura falsa motivación por fundamentarse los mismos en razones contrarias a la realidad. La motivación de un acto implica que la manifestación de la administración tiene una causa que la justifica, y ella debe

obedecer a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable. Las resoluciones acusadas dispusieron no convalidar automáticamente el título de Master en Terapia de conducta, otorgado por la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España, desatendiendo arbitrariamente la solicitud, con desconocimiento de los procedimientos legales pese a estar reglados para el reconocimiento de un derecho concreto. 2.- Contestación de la demanda por parte del Ministerio de Educación Nacional. 2.1. El sistema académico colombiano exige, independientemente del tipo de maestría que sea, la presentación de una tesis de grado, motivo por el cual el reporte de caso no es equiparable, sin poner en duda la utilidad para la institución en que se realizó el trabajo o para las autoras. Sin embargo, los criterios de una tesis o monografía para el nivel de maestría no alcanzan a ser cubiertos por éste, que no es investigación, sino un informe de un caso tratado. 2.2. De conformidad con lo establecido en el artículo 1 de la Resolución No. 5547 de 1 de diciembre de 2005, la convalidación se efectuará únicamente respecto de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por 5 instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior. Revisados los efectos otorgados por la normatividad española a los títulos propios encontramos que éstos no se enmarcan dentro de los que son reconocidos como títulos de educación superior por las autoridades competentes en el respectivo país y, por ende, no gozan de

los efectos académicos, profesionales y de validez en todo el territorio nacional español, como sí lo hacen los títulos universitarios oficiales, razón por la cual concluye que no es procedente la convalidación del título propio de Máster en Terapia de Conducta, otorgado el 25 de mayo de 2001, por la Universidad Nacional de Educación a Distancia de España a la demandante. 2.3. Los estudios fueron evaluados por la Comisión Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-, la cual emitió concepto académico, al señalar que el título obtenido es equivalente al de “Máster en Terapia de Conducta”. No obstante, no es procedente esta convalidación, toda vez que académicamente existe una equivalencia con el sistema educativo colombiano, pero jurídicamente, ese Ministerio no puede dar validez en Colombia a un título que no cuenta con ella en su país de origen. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Pretende la actora se declare la nulidad de la Resolución número 1239 de 16 de marzo de 2007, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de convalidación” y de la Resolución 379 de 31 de enero de 2008, por medio de la cual se resuelve la revocatoria directa presentada en contra de la anterior, expedidas por el Ministerio de Educación Nacional. El problema jurídico radica en establecer si el reconocimiento del título de Máster en Terapia de Conducta otorgado por la Universidad Nacional de Educación a Distancia, España, como equivalente al título de Especialista en Psicología Clínica, que otorgan las instituciones de educación superior colombianas de

acuerdo con la Ley 30 de 1992, desconoció el Convenio Cultural entre Colombia y 6 España, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y otras disposiciones de orden constitucional y legal. Ello en la media en que para la parte actora, tal reconocimiento no estuvo acorde con el título efectivamente obtenido. Antes de entrar a analizar el fondo del asunto, esta Agencia del Ministerio Público estima que debe analizarse la procedencia de la acción impetrada y sus efectos frente a la caducidad, así como la procedencia de la acción contenciosa respecto de la revocatoria de los actos administrativos: La acción de simple nulidad busca el restablecimiento de la legalidad objetivamente considerada, lo que significa que la causa petendi se encuentra limitada a establecer la legalidad del acto. La jurisprudencia ha restringido el alcance de la posibilidad de promover la acción de simple nulidad frente a los actos administrativos de contenido particular respecto de los cuales procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual ha establecido la denominada teoría de los motivos y finalidades. La teoría de los motivos y finalidades parte del supuesto según el cual es el motivo que tiene el actor el que lo lleva a promover una u otra acción y que permite que contra un acto de contenido particular pueda promoverse la acción de simple nulidad y con el único propósito de restablecer el ordenamiento jurídico en abstracto. Así lo ha precisado el Consejo de Estado1: “(…) Puede decirse que desde el punto de vista de su contenido los actos acusados tienen carácter particular, por cuanto a través de los mismos, como ya se vio, se

adoptan disposiciones en relación con la voluntad del Fundador y los estatutos de la “Fundación San Juan de Dios”, es decir, que tales actos estarían creando,

1CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, Consejero

ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO, Bogotá, D. C., ocho (8) de marzo de dos mil cinco (2005), Radicación número: 11001-03-24-000-2001-00145-01(IJ), Actor: BLANCA FLOR RIVERA Y OTRA, Demandado: GOBIERNO NACIONAL. 7 modificando o extinguiendo situaciones jurídicas que atañen directamente a la referida Fundación. Empero, su juzgamiento es viable a la luz de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto, de un lado, no observa la Sala que en caso de prosperar las pretensiones de la demanda pudiera derivarse restablecimiento de derecho alguno para los demandantes o para persona diferente y, de otro lado, los establecimientos involucrados en tales actos, se hallan afectos a la prestación de servicios de salud, con una innegable tradición histórica, cultural y social, lo que imprime mayor trascendencia al tema, frente al cual es evidente la existencia de un interés general en su definición, lo que permite señalar que le asiste interés a la comunidad respecto de la acción aquí planteada, promovida en defensa de la legalidad. Indudablemente, en este caso, la situación que se deriva de establecer si el llamado “Hospital San Juan de Dios” es o no una Fundación involucra un interés para la

comunidad de una naturaleza e importancia tal que trasciende el simple interés de la legalidad en abstracto, pues obsérvese que constituye un hecho notorio, por lo mismo, exento de prueba, la circunstancia de orden público, social y económico que ha generado la aplicación de los actos acusados respecto de un número considerable de trabajadores y su innegable incidencia en la prestación del servicio de salud por parte de dicha entidad, que cobija a la población más vulnerable desde el punto de vista social y económico. Así pues, como la controversia planteada se reduce a la sola determinación de si los actos acusados respetan o no el supremo principio de legalidad dentro del ámbito de los cargos formulados, nada obsta para que la acción de simple nulidad ejercitada, atendiendo el interés general que subyace en el asunto, se estime procedente. (…)2 La actora, promovió acción de simple nulidad la cual en este evento no sería procedente por cuanto de producirse la nulidad de los actos acusados se estaría generando un restablecimiento automático del derecho invocado. De otra parte, al establecerse que por tratarse de un acto de contenido particular, sólo resultaba pasible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la acción debió promoverse dentro del término de caducidad establecido en el artículo 136 numeral 2, en virtud del cual la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho “(…) caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso”. Así las cosas, al haberse surtido la notificación

de la Resolución 379 el 20 de febrero de 2008 y puesto que la demanda fue radicada el 21 de noviembre de 2008, la acción se encontraría caducada. De otra parte, cabe advertir que la Resolución 379 de enero 31 de 2008, no revocó la Resolución 1239 de 2007, y obedecía simplemente al pronunciamiento sobre la 2 8 solicitud de revocatoria directa presentada respecto de esta. De allí que resulta aplicable lo establecido en el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo, según el cual: ARTICULO 72. EFECTOS. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. Sobre esta disposición la Corte Constitucional en sentencia C-339 de 1996, precisó: (…) La revocatoria directa asegura un instrumento gubernativo para obtener en cualquier tiempo el restablecimiento del derecho conculcado y que la Administración mantenga la vigencia y el vigor el ordenamiento jurídico; en consecuencia, no es una opción de agotamiento de la vía gubernativa en el sentido procesal del término y su utilización no comporta la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que mediante esta vía el particular no pueden retrotraer los efectos de los actos administrativos ni de la vía gubernativa. Por lo anterior, es claro que con su reconocimiento en la ley y en sus alcances limitados en el ámbito procedimental, no se concreta una violación del régimen constitucional del debido proceso.(…) Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de 29 de noviembre de 20103,

precisó: “Interpretando esa disposición, la jurisprudencia tiene precisado que en virtud de la misma, el acto que decida la solicitud de revocación directa no tiene recursos, y el que la niegue no constituye acto administrativo definitivo, ya que no hace parte de la vía gubernativa y no genera una situación jurídica nueva o distinta a la del acto administrativo que se solicite revocar directamente, por lo cual no es susceptible de acción contencioso administrativa. En estos términos, frente a la Resolución 1239 de 16 de marzo de 2007, la acción se encuentra caducada y respecto de la Resolución 379 de 31 de enero de 2008, no hay lugar a la acción contencioso administrativa por cuanto no hace parte de la vía gubernativa y, por lo tanto, no constituye tampoco un acto de carácter definitivo susceptible de control jurisdiccional. 3 Radicación 11001032400020060023600, Consejero Ponente Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. 9 En estos términos, esta Procuraduría Delegada considera que procede declarar probada la excepción de caducidad y de falta de jurisdicción respecto de las resoluciones acusadas, de conformidad con los argumentos expuestos por esta Procuraduría Delegada, y así solicita muy respetuosamente a esa Honorable Corporación lo declare. De los Honorables Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDES

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB.-