PGN - ACCION POPULAR - Casos en que procede

ACCIÓN POPULAR-Objeto La acción popular tiene por objeto garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos o de grupo. ACCIÓN POPULAR-Casos en que procede La acción popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. ACCIÓN POPULAR-Jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto del reconocimiento de incentivos ACCIÓN POPULAR-Modificarse parcialmente el fallo de apelación reconociendo el incentivo en los términos de ley Al haberse cumplido con los presupuestos de ley para efecto de obtener el reconocimiento del incentivo hay lugar a su reconocimiento, razón por la cual esta Agencia del Ministerio Público estima debe modificarse parcialmente el fallo apelado en el sentido de que sea reconocido el incentivo en los términos de ley.

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 26 de noviembre de 2010 Alegato No. 131/10 Honorables

CONSEJEROS DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejera Ponente Dra. María Claudia Rojas Lasso.

Referencia: Expediente No.

76001233100020050495001

Actor: Fredy Sierra Villalobos

Demandado: Municipio de Cali

2

Asunto: Acción Popular. Recurso de apelación El señor NELSON LOBATON CURREA, en calidad de actor de la acción popular, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, el 5 de julio de

2006, dentro del proceso de la referencia para que le sea concedido el incentivo que le fue negado por el Tribunal de instancia. a.- La sentencia impugnada.- Estimó el Tribunal del conocimiento para negar el incentivo: “(…) en el caso planteado no hay lugar a su reconocimiento, por cuanto, tal como lo afirmó el apoderado de uno de los demandados y se desprende del expediente, el accionante nunca hizo con anterioridad, petición alguna a las autoridades competentes en relación con los hechos de la demanda, y teniendo en cuenta que según el propietario del predio donde se ubican los semovientes, lleva más de cuarenta años explotando ganado, cuando la zona pasó a ser residencial ya existía en el lugar la tenencia de animales. El actor tampoco señala desde cuándo reside en el lugar ni qué otras gestiones fueron adelantadas por él, en beneficio del interés colectivo cuya protección invoca en la demanda, motivos que llevan a la Sala, a negar el incentivo a que hace referencia el artículo 39 de la Ley 472 de 1998”. b.- Argumentos de la apelación El actor popular, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra del numeral cuarto del fallo, que negó las demás pretensiones de la demanda dentro de las que se incluyó el pago del incentivo previsto en la ley. De conformidad con el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, desarrolla su inconformidad con el fallo en los siguientes términos: 3 (…) No se observa que la ley haya limitado el alcance de este artículo a evento o circunstancia alguna. Por lo tanto el operador jurídico no puede restringir su

aplicación a aquellos casos en que el accionante haya formulado, previa a incoar la acción popular, petición de cualquier clase o naturaleza como inexplicablemente sentencian los magistrados. Tampoco la ley establece que el incentivo haya de pagarse sólo en los eventos en que el actor sea el directamente afectado por los hechos que puedan amenazar o afectar un derecho colectivo como lo es el derecho a un ambiente sano. (…) No hay que olvidar que el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 establece como titulares de la acción a “…toda persona natural o jurídica”. Por consiguiente, si el legitimado para incoar la acción popular es toda persona natural o jurídica, entonces el derecho a recibir el incentivo que prevé la misma ley es, igualmente toda persona natural o jurídica, sin que pueda condicionarse a que éstos residan en un lugar dentro del área de influencia de los hechos generadores del daño al medio ambiente que sirve de fundamento a la presente acción. Tampoco puede el operador jurídico señalar que dado que la afectación al medio ambiente viene dándose desde hace 40 años, ese hecho hace que el actor de la acción popular no pueda recibir un incentivo por cuanto la ley tampoco establece este tipo de condicionamiento. No puede olvidarse que uno de los demandados, el municipio de Santiago de Cali, está obligado por mandato constitucional, artículo 6º de la Carta Política, a hacer cumplir la ley y de manera particular el Acuerdo 69 del 2000, emanado del Concejo Municipal de la ciudad por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Santiago de Cali. Es decir existe una grosera omisión por parte de las autoridades municipales en hacer cumplir los mandatos legales, no desde cuando se incoa en el año 2005 la acción popular cuya

sentencia aquí se impugna, sino desde el año 2000 cuando se adopta el acto administrativo que lo hace obligatorio. Ahora bien, no puede, por elemental y básico, ignorar que el Código Civil nos enseña en su artículo que: ‘Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu’. Por consiguiente, los malabares interpretativos que hace la sala del tribunal administrativo son inaceptables por ilegales”. c.- Consideraciones del Ministerio Público Al respecto considera esta Agencia del Ministerio Público: La acción popular tiene por objeto garantizar la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos o de grupo. 4 La acción popular procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. El apelante señala que el Tribunal negó el incentivo con argumentos que no se ajustan a los exigidos en el ordenamiento jurídico y agrega que cuando la ley es clara no le es dado al juez dar un alcance distinto al tenor literal. De conformidad con las pruebas allegadas al proceso se tiene: 1.- En los alegatos de conclusión presentados por el apoderado del municipio de Santiago (Valle) señala que: “con base en la propuesta anotada por el actor en el libelo de la demanda y que atiende específicamente a las pretensiones, 1 y 2 fueron librados de inmediato los oficios Nos. 000482 y 000483 del 16 de enero de 2006 con destino al Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente DAGMA, y de igual forma a la subsecretaría de Policía y justicia para de esta forma, dar inicio al proceso

administrativo correspondiente para determinar el grado de contaminación ambiental producido por la actividad ganadera del señor JOSE MARÍA MOSQUERA MENDEZ además del adelantamiento de un debido proceso para decidir el traslado o retiro de los semovientes fundamentándose en los artículos 44 y 79 del Código Departamental de Policía y la ordenanza 145ª de enero 09 de 2002, que actualmente gozan de vigencia y que culminarán con el acto administrativo que dirima de fondo el asunto sometido a estudio. Igualmente, reitera que revisados los registros de archivo de la entidad, se verificó que el accionante no había impetrado petición en este sentido y cuyo efecto consecuencial generó el inicio del proceso en marcha, motivo por el cual se solicita desatender toda pretensión económica”. 2.- Por su parte, el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, establece: “Incentivos. El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales”. 3.- En cuanto a la jurisprudencia de la Corte Constitucional respecto del reconocimiento de incentivos, se tiene que dicha Corporación en sentencia C-459 de 2004, declaró la exequibilidad de esta disposición en los siguientes términos: 5 (…) Bajo este esquema conceptual las acciones populares combinan el deber de solidaridad que a todas las personas les atañe, con la potestad del Estado para inducir, promocionar, patrocinar, premiar y, en general, estimular el ejercicio de tales acciones en orden a la materialización y preservación de determinados bienes

jurídicos de especial connotación social. Lo cual encuentra arraigo constitucional en el hecho de que nuestra Carta Política no prohíja un modelo ético único, pues, según se vio, la pluralidad de pensamiento y el respeto a la diferencia campean cual coordenadas rectoras de las instituciones del Estado y de las relaciones entre los particulares y las autoridades públicas. Es decir, respetando el pensamiento que cada cual pueda tener sobre la forma de hacer efectivo su deber de solidaridad, el Congreso prevé un estímulo que resulta válido frente a la efectiva defensa de los derechos e intereses colectivos, el cual resulta proporcionado al tenor de los topes limitativos del monto del incentivo a decretar judicialmente. De suerte tal que, a tiempo que el demandante reporta un beneficio para sí, la sociedad misma se siente retribuida con la efectiva reivindicación de sus derechos e intereses colectivos. (…) El incentivo económico es una manera de compensar la carga que asume el demandante, pues de no existir seria una carga desproporcionada para quien inicia la acción (…) Por su parte esa Corporación1 ha señalado de manera reiterada: (…) conforme a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 “El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales”. Por su parte, el artículo 34 ibídem prevé que “la sentencia que acoja las pretensiones del demandante... igualmente fijará el monto del incentivo para el actor popular”, lo que significa, como lo ha sostenido reiteradamente la Sala, que hay lugar al incentivo en caso de dictarse sentencia estimatoria, no así en

tratándose de sentencia aprobatoria de un pacto de cumplimiento o de la sentencia que niegue las súplicas de la demanda. En otros términos, el derecho al incentivo económico se adquiere no por el hecho de formular demanda en protección de los derechos e intereses colectivos, sino por haber obtenido sentencia en la que se declare que existe amenaza o vulneración de los mismos y que como consecuencia de ello en ésta se acojan las pretensiones de la demanda. Ahora bien, debe precisarse que el estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar 1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA,

Consejero Ponente: Doctor RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009), Radicación núm.: 68001 2315 000 2002 90825 01. 6 en la vulneración de los derechos e intereses colectivos, sino como una compensación por la labor altruista de aquel, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración.

Así mismo, es relevante anotar que para que surja el derecho del actor a recibir el incentivo no sólo debe haberse producido una violación del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección, bien por acción o por omisión, sino que además debe verificarse que dicha protección se obtuvo gracias a la intervención del actor. Finalmente, debe aclarase que la actividad desplegada por el demandante en el

proceso, la importancia del derecho objeto de protección y su trascendencia en la comunidad, y la oportunidad de su intervención para obtener el amparo del mismo, son criterios que debe utilizar el juez, no para reconocer el incentivo económico, sino para determinar el monto de éste, según lo precisado por la Corte Constitucional en la sentencia C-459 de 2004 (…) 4.- Dentro de estos lineamientos normativos y jurisprudenciales procede analizar la procedencia del incentivo invocado por el apelante: En el presente caso, es claro que el actor popular fue quien puso en actividad a la administración, a través del ejercicio de la acción popular, para amparar el derecho colectivo vulnerado, pues como quedó anotado, así lo reconoció el municipio de Cali y fue con fundamento en los requerimientos hechos por la administración que se adoptaron los correctivos y se adoptó la decisión de amparar el derecho colectivo alegado como vulnerado. De acuerdo con los presupuestos de ley y los lineamientos jurisprudenciales, se tiene: (i) En el presente caso se dictó sentencia estimatoria de las pretensiones. (ii) Se estableció en desarrollo del proceso que en efecto hubo una vulneración del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección. (iii) Dicha protección se logró gracias a la intervención del actor popular y, (iv) Finalmente, la actividad desplegada por el actor, así como la oportunidad en que ejerció la acción para obtener el amparo del mismo, son 7 criterios que debe emplear el juez, no para reconocer el incentivo económico sino para determinar su monto. Al haberse cumplido con los presupuestos de ley para efecto de obtener el

reconocimiento del incentivo hay lugar a su reconocimiento, razón por la cual esta Agencia del Ministerio Público estima debe modificarse parcialmente el fallo apelado en el sentido de que sea reconocido el incentivo en los términos de ley. De los señores Consejeros,

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado

RASV/CVB