PGN - ACCION POPULAR - Jurisdicción competente

PROCURADURÍA TERCERA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No. 019– 2.005 20-01 - 05

Señores Magistrados:

H. CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

CONSEJERA PONENTE: Dra. MARÍA ELENA GIRALDO GOMEZ

E. S. D.

REFERENCIA : EXPEDIENTE No. 250002327000200302304 01

ACTOR : WILLIAM REINI FARIAS PEDRAZA Y OTRO

DEMANDADO : INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ACCIÓN : POPULAR Procede esta Agencia del Ministerio Público, dentro de la oportunidad legal correspondiente, a emitir el concepto de rigor en el proceso de la referencia, del cual conoce el Honorable Consejo de Estado, en virtud del recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 15 de septiembre de 2.004, mediante la cual negó las súplicas de la demanda.

1. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción popular, el actor, en nombre propio demandó la protección de los derechos e intereses colectivos violados o amenazados por las acciones u omisiones del Instituto de Seguros Sociales; solicitando que se le ordene al ente demandado para que proceda a cancelar a INRAVISIÖN, por concepto de transferencias los años no pagados 1991 a 2003 de conformidad con lo consagrado en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1991 con sus correspondientes intereses o indexación; que se ordene al ISS cancelar a favor de los accionantes el

incentivo equivalente al 15% de los recursos recaudados, o en subsidio de lo anterior lo que estime pertinente; que se condene al ISS a cancelar las costas del proceso, incluyendo las expensas judiciales y las agencias en derecho, conforme al articulo 38 de la ley 472 de 1.998, y los artículos 392 y s.s., del C.P.C. 2 Como hechos que sustentan sus peticiones manifiesta, que: El artículo 21 de la ley 14 de 1991 creó una obligación estructurada de la siguiente manera “a) Sujeto pasivo: Los organismos descentralizados de cualquier orden b) Sujeto activo: Inravisión y los canales regionales televisión c) objeto y monto: Destinar o transferir el 10% de los presupuestos distribuidos el 7% para Inravisión y el 3% “equivalente”, entre los canales regionales.”; de conformidad con el concepto del 5 de diciembre de 2002, de la Sala de Consulta y Servicio Civil del H. Consejo de Estado, con ponencia del Dr. Augusto Trejos Jaramillo se desprende que “a) Se determina que esta obligación constituye una transferencia a cargo de los mencionados sujetos pasivos y a favor de los sujetos activos b) que el monto correspondiente al 10% del presupuesto ejecutado respecto de rubros publicitarios y c) que debe hacerse periódicamente; que el ente demandado como organismo descentralizado del orden nacional, esta obligado a efectuar el pago o transferencia, contenida en el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991, y al omitir tal deber

ha desconocido e incurre en violación a los derechos colectivos de patrimonio público, moralidad administrativa; el accionante mediante derechos de petición de agosto 29/03 y de septiembre 18/03, solicitó a Inravisión el cumplimiento de dichas transferencias; Inravisión contestó informando que inició la gestión para el cobro de dichos recursos desde 1996, por lo que se adeuda el periodo comprendido entre 1991 hasta 1995, sumas adeudadas por la entidad demandada.

2. CONTESTACIÓN LIBELO INTRODUCTORIO Inravisión lo contestó, como quedó constatado a folios 40-42, aceptando los hechos expuestos en la demanda y en cuanto al hecho noveno lo acepto como cierto parcialmente considerando que: “..efectivamente INRAVISIÓN empezó a cobrar desde el año de 1996. En relación con el periodo comprendido entre los años 1991 a 1995, únicamente desde el año de 1993 el I.S.S., empezó a tener un presupuesto para publicidad y desde ese año las dos instituciones consideraron exigibles esos aportes; frente a los hechos 11 y 12 consideró que son parcialmente ciertos y que como consecuencia de diversos acuerdos suscritos entre Inravisión y el ISS éste último quedó debiendo la suma de $431.600.000; considerando finalmente que la omisión en el pago de esos aportes vulnera la moralidad administrativa ya que es una obligación legal hacer el aporte correspondiente en su debida oportunidad.

3 Por su parte, el Instituto de Seguros Sociales contestó la demanda considerando que los hechos 1º a 7º son transcripciones legales y jurisprudenciales que por su notoriedad no admiten otra interpretación; los hechos 8º, 9º, 10º y 11 son ciertos

parcialmente y en cuanto a las pretensiones se opuso a todas y cada unas de ellas, considerando que el ISS celebró con Inravisión y cada uno de los Canales Regionales unos convenios para el pago de las transferencias generadas en la ley 14 de 1.991, apoyado en las ordenes de pagos y en la certificación expedida por el Jefe del Departamento Nacional de Operaciones Bancarias del ISS, encontrándose al día hasta el año 2002, en la obligación de girar a favor de las respectivas entidades el 10% del presupuesto ejecutado, por actividades publicitarias; propuso igualmente las excepciones de cobro de lo no debido y pago de la obligación. (Fls. 55-57).

3. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO Se realizó el 29 de abril de 2004 y fue declarada fallida como se observa a folios

129-132.

4. DECISIÓN DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “A”, mediante providencia del 15 de septiembre de 2.004, negó las súplicas de la demanda, con base en las siguientes consideraciones: Luego de mencionar las normas aplicables al caso, el trámite procesal del sub lite, denegó las reclamaciones incoadas en el libelo introductorio y sobre el objeto de la materia controvertida, indicó que de las pruebas obrantes en el expediente se ”infiere que la autoridad demandada no ha incurrido en omisión en el pago de las obligaciones señaladas en el parágrafo del artículo 21 de la Ley 14 de 1991..”, considerando igualmente que: “En el presente caso, es necesaria la plena prueba de

la omisión administrativa, cuando teniendo conocimiento de una omisión o un derecho colectivo vulnerado, el responsable ejerce sus gestiones necesarias para cumplir con sus obligaciones, circunstancias que no se dan en el caso de autos, de allí que se advierte que los derechos colectivos invocados por los accionantes, no se encuentren materializados, en la medida en que no obra prueba dentro del plenario 4 que permita inferir que la entidad demandada, haya obrado con falta de diligencia y cuidado o al margen de la ley, con miras a determinar el incumplimiento, caso en el cual no se tipifica la vulneración al derecho colectivo de la moralidad administrativa, ni mucho menos al patrimonio público y con ellos los otros derechos.”. (Sin cursiva en el original. fls.220 a 228).

4. EL RECURSO DE APELACION A folios 127 a 130 del expediente, la parte interviniente activa manifiesta su inconformidad con el fallo apelado, porque el argumento esgrimido por el juzgador de primera instancia, para negar lo pedido, es que no se incurrió en las omisiones imputadas, por haberse firmado diferentes convenios, y en contraposición a ese razonamiento arguye que las entidades están obligadas a apropiar y pagar el aporte objeto de la acción popular interpuesta, desde el momento mismo en que se ejecuta el presupuesto es decir, cuando se compromete o se efectúa el pago respectivo, a poyando dicha argumentación en concepto de la Dirección Nacional de Presupuesto del 29 de diciembre de 2.000; la no inclusión de la previsión correspondiente al artículo 21 de la ley 14 de 1991 y “pagarse al momento de efectuar el compromiso, y

su no inclusión durante la ejecución presupuestal, constituye flagrante violación a todo el sistema presupuestal que no rige”; igualmente que para las vigencias fiscales correspondientes al año 2003 hasta mayo de 2004 se adeuda un total de $137.328.812.; se presentó violación a la moralidad administrativa porque “en este caso. En primer lugar, puesto que ha de presumirse el conocimiento de la ley y su obligatoriedad, y aun con tal conocimiento la demandada, se abstuvo de efectuar las transferencias que le correspondía hacer. Pero además a partir del año 1.996, cuando Inravisión empezó las gestiones de recaudo, no había ninguna duda de la obligación de hacer tales aportes, tanto que se hicieron en 1.997, 1.998 y 1.999, pero se dejaron de hacer en los años subsiguientes, y se tardaron hasta 2.004 para pagar los mismos.”.

5. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Considera la Procuraduría Tercera Delegada que la recurrida sentencia debe ser CONFIRMADA, en atención a las precisiones jurídicas que más adelante se expondrán.

5 Problema jurídico . El sub examine se circunscribe a determinar si el Instituto de Seguros Sociales al no cancelar oportunamente lo adeudado por concepto de la transferencia ordenada por el parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991 vulneró o puso en peligro los derechos colectivos a la moralidad administrativa, defensa del patrimonio público y el acceso a los servicios públicos. En primer término, debemos partir del marco jurídico conceptual sobre: 1. La naturaleza, fines y alcance de la acción popular. 2. Los derechos colectivos

invocados como violados en la presente acción popular. 3. Para posteriormente, con fundamento en el material probatorio que obra en el proceso, establecer los hechos que aparecen probados y determinar si con el no pago oportuno de los respectivos aportes a Inravisión, se produjo vulneración de tales derechos colectivos.

1. Naturaleza fines y alcance de la acción popular.

La jurisprudencia del H. Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que la Constitución Política en su artículo 88, inciso 1º instituyó las acciones populares, y confió a la ley su reglamentación, para la protección de los derechos e intereses colectivos, el espacio, la seguridad y salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de naturaleza similar, que estén o sean consagrados en ella. En cumplimiento del mandato constitucional fue expedida la Ley 472 de 1998, definiendo en su artículo 2º las acciones populares como los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos, y le señaló su alcance, de la siguiente manera: “Artículo 2º Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.” El artículo 12 numeral 1º ibídem, legitima a cualquier persona, natural o jurídica, para ejercer la acción popular. A su vez, el artículo 4º establece que las acciones

6 populares proceden contra “toda acción u omisión de las autoridades públicas y de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos”; el artículo 14 dispone que la acción popular se dirigirá contra el particular u autoridad pública cuya actuación u omisión considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. A renglón seguido, el artículo 15 asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas: “ Artículo 15. Jurisdicción. La jurisdicción Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. “En los demás casos conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”

2. Los derechos colectivos invocados como violados en la presente acción popular. 2.1. Derecho colectivo a la moralidad administrativa y Derecho colectivo a la Defensa del Patrimonio público.

El Consejo de Estado ya se pronunció sobre el alcance de los derechos colectivos a la moral administrativa y a la defensa del patrimonio público en sentencia del 31 de mayo de 2002 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 31 de mayo de 2002, expediente AP 300: a)La Moralidad Administrativa:(). Sobre el particular el Consejo de Estado ha precisado reiteradamente que la moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser

interpretada por el juez bajo la hermenéutica jurídica y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crítica. Consejo de Estado, Sección Tercera . Sentencia del 6 de septiembre de 2001, exp. AP-163. C.P. Dr. Jesús María Carrillo Ballesteros. 7 La moral administrativa, como principio constitucional está por encima de las diferencias ideológicas y está vinculada a que el manejo de la actividad administrativa se realice con pulcritud y trasparencia, con la debida diligencia y cuidado que permitan que los ciudadanos conserven la confianza en el Estado y se apersonen de él. El funcionario público en el desempeño de sus funciones debe tener presente que su función está orientada por el interés general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento delservicio. Si el funcionario público o inclusive, el particular, actúan favoreciendo sus intereses personales o los de terceros en perjuicio del bien común, u omiten las diligencias necesarias para preservar los intereses colectivos, o transgreden la ley en forma burda, entre otras conductas se está ante una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada a través de las acciones populares( ). Dentro de tales principios se incluye el cuidadoso manejo de los bienes y dineros públicos en beneficio de todos los Colombianos atendiendo a que si constitucionalmente se tiene el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de los conceptos de justicia y equidad (numeral 9º del artículo 95 de la Constitución Política), uno de los derechos correlativos es el de reclamar la transparencia y la racionalidad en su manejo ( ).

Toda vez que como se dejó anotado, por tratarse de una norma abierta, cuya aplicación al caso concreto se deriva de la interpretación que sobre ésta efectúe el juez atendiendo los principios generales del derecho y la justificación de la función administrativa, esta Sala estima que para que se concrete la vulneración de la 'moralidad administrativa" con la conducta activa o pasiva, ejercida por la autoridad o el particular, debe existir una trasgresión al ordenamiento jurídico, a los principios legales y constitucionales que inspiran su regulación, especialmente a los relacionados con la Administración pública' ( ). b) Derecho Colectivo a la protección del Patrimonio Público. Por patrimonio público debe entenderse la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva; su protección busca que los recursos del Estado sean administrados de manera eficiente y responsable, conforme lo disponen las normas presupuestales. La regulación legal de la defensa del patrimonio público tiene una finalidad garantista que asegura la protección normativa de los intereses colectivos, en consecuencia toda actividad pública está sometida a dicho control, la cual, si afecta el patrimonio público u otros derechos colectivos, podrá ser objeto de análisis judicial por medio de la acción popular ( ). Para la Sala, el debido manejo de los recursos públicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público, enmarcan el 8 principio de moralidad administrativa, ámbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto ( )."

2.2 Derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente. En la sentencia del 13 de mayo de 2004, referencia AP-020, con ponencia de la Dra. María Elena Giraldo Gómez, la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre este derecho en particular, se pronunció así: “...en el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente no se está frente al desarrollo de una función administrativa en los términos del artículo 209 Constitucional, sino de una actividad económica intervenida por el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de sus fines (art. 2C.N.). El modelo constitucional económico de la Carta Política de 1991 está fundado en la superación de la noción "francesa" de servicio público, conforme a la cual éste era asimilable a una función pública, para avanzar hacia una concepción económica según la cual su prestación está sometida a las leyes de un mercado fuertemente intervenido; así se deduce del artículo 365 constitucional cuando dispone que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos y que estos pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas o por particulares. Nótese que la norma es clara en señalar que el Estado debe asegurar la prestación (no prestar forzosamente) al tiempo que permite la concurrencia de Agentes (públicos, privados o mixtos) en su prestación. De acuerdo con tales disposiciones se destaca, jurídicamente, que los servicios públicos "son inherentes a la finalidad social del Estado", pues contribuyen al bienestar y mejoramiento de la calidad de vida de la

población (arts. 2 y 366 ibídem.) y es por ello que su prestación comporta la concreción material de la cláusula Estado Social de Derecho (art. 1 ibídem); así lo ha indicado la jurisprudencia del Consejo de Estado CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 15 de agosto de 2002, Exp. AP 968 y de la Corte Constitucional CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T 540 de 1992, como mecanismo auxiliar en la administración de Justicia (art. 230). De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que por implicar el tráfico de servicios inherentes a la finalidad social del Estado, que la doctrina colombiana Hugo Palacios Mejía. EL DERECHO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS. Editorial Derecho vigente. Bogotá, Primera edición 1999, Pág.4 y ss., con base en expresión foránea, llama 9 "bienes meritorios", exige la intervención del mismo a través de los instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (inc. 2 art. 365 C. N). En otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio. ( ).”

3. Material probatorio y análisis del caso particular.

Habrá de analizarse el material probatorio obrante en el proceso y directamente relacionado con la demanda, en aras de establecer si se produjo violación a los

derechos colectivos anteriormente referenciados, a folio 75 obra certificación No.GNT-DOBG-633, la cual certifica diferentes ordenes de pago hechas a los canales regionales, a folios 76 a 91 obran extractos de pagos a los diferentes canales regionales; a folios 92 a 113 obran convenios Interadministrativos suscritos entre el ISS e Inravisón y los canales regionales para el cumplimiento de la ley 14 de 1991; a folios 140 a 189 obran 3 anexos correspondientes a las ejecuciones presupuéstales correspondientes a los años 1993 a 2003, donde se observa el rubro de publicidad de los distintos negocios del ISS; a folio 192 obra oficio del 15 de julio de 2004 suscrito por la señora Ángela Nemogá hace entrega del cuadro explicativo de los aportes realizados por ISS correspondientes a la Ley 14/91 (fl. 193), donde se observa que se reliquidó el aporte por éste concepto correspondiente a los años 1993 a 2000 por valor de $1.763.160.000, un total cancelado de los años 97 a 99, con un saldo pendiente de cancelar por valor de $996.678.200, se observa igualmente que el ISS realizó según el informe 2 pagos en el año 2004 en los meses de enero y mayo por valor de $565.100.00 y 431.600.000 respectivamente, concluyendo finalmente que el ISS “esta al día en pagos de aportes de la ley 14/91 al año 2002” (resaltado nuestro), estando pendiente por certificar el año 2003. Una vez revisado el material probatorio obrante en el expediente, se procederá a

estudiar el caso en particular para establecer las supuestas violaciones a los derechos colectivos alegados por el accionante, para ello, tenemos en primera instancia que el citado parágrafo del artículo 21 de la ley 14 de 1.991, establece: “Parágrafo: El diez (10%) de los presupuestos publicitarios anuales de los organismos descentralizados se destinará, para los fines del presente artículo, distribuidos de la siguiente forma: el siete por ciento (7%) para el auspicio, 10 colaboración, o patrocinio de la cadena tres o canal cultural de Inravisión y el tres por ciento (3%) para distribuirlo equitativamente las organizaciones regionales de televisión con destino a la programación cultural. Para efectos del presente artículo se entienden por organismos descentralizados los definidos en el artículo 1º del Decreto legislativo 1982 de 1.974 o las demás normas que lo reformen o adicionen. Estos organismos deberán dar estricto cumplimiento a lo aquí dispuesto en la ejecución de sus presupuestos publicitarios.” La norma transcrita establece el porcentaje que deberán transferir las entidades estatales descentralizadas, con el fin de patrocinar los programas culturales de Inravisión, los canales regionales y la radiodifusión oficial, y es virtud de dicho propósito que el parágrafo de la misma ordena al ISS transferir el 10% de su presupuesto publicitario para patrocinar la televisión cultural. Ahora bien, el accionante manifiesta que el ISS al omitir el deber de transferir el porcentaje ordenado en la anterior norma incurrió en violación a la moralidad administrativa y a la Defensa del Patrimonio público derechos invocados en la

presente acción popular, resulta pertinente en este caso, recordar la definición que sobre moral administrativa ha desarrollado el Consejo de Estado cuando manifiesta que: “Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario”. Lo expuesto permite afirmar que, la moralidad administrativa entre otros, persigue el manejo adecuado del erario público y en general que los funcionarios públicos asuman un comportamiento ético frente al mismo. (Sentencia del 20 de abril de 2001. C.P. Doctora María Inés Ortiz Barbosa. Exp. 52001-23-31-000-2000-0121-01). En este orden de ideas, la interpretación que el Consejo de Estado hace de dicho concepto involucra al artículo 209 de la Carta Política, el cual consagra una serie de principios, a través de los cuales se pretende garantizar el cumplimiento Estatal de los fines para los cuales fue creado, como son la igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales, imponen la obligación al funcionario público de un debido desempeño de las funciones, con la prevalencia del interés general, la buena fe, el derecho colectivo de la defensa del patrimonio 11 público y la democracia participativa, según lo ha entendido la jurisprudencia del máximo tribunal Contencioso. Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente caso no podría afirmarse que existió violación a la moral administrativa y menos un detrimento patrimonial, por cuanto, el material probatorio allegado al proceso demuestra que el ente demandado ejerció

las acciones necesarias para darle cumplimiento a su obligación de cancelar el porcentaje correspondiente a Inravisión y los canales regionales, tal como consta en los convenios Interadministrativos suscritos entre el ISS e Inravisón y los canales regionales para darle cumplimiento a la ley 14 de 1991 (folios 92 a 113), luego ello descarta un manejo negligente y de mala fe del asunto por parte del ISS, igualmente debe considerarse que Inravisón reconoció que el ente demandado está al día al año 2002 con los pagos de aportes a la ley 14/91, sin que se lograra demostrar que para los años 2003 y 2004, no se cumplió con tal obligación, por ello no puede endilgársele un manejo inadecuado del erario público o una trasgresión al ordenamiento jurídico que nos lleve a la conclusión opuesta a la aquí expresada. En igual sentido, debe considerarse que el desconocimiento de un precepto legal en este caso el artículo 21 de la ley 14 de 1991 “no constituye, per se”, vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, como lo reconoció el H. Consejo de Estado en sentencia del 19 de agosto de 2004, radicación No. 1408-01 (AP), MP. Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez, al manifestar que: “(..) “En efecto, el desconocimiento de un precepto legal no constituye, per se, vulneración del derecho colectivo en análisis, en tanto que para poder concluir que dicho derecho ha sido desconocido es necesario que la vulneración del principio de legalidad vaya acompañada de algún fenómeno de corrupción.

“Así lo ha reconocido esta Sala, que, al analizar la relación existente entre el derecho colectivo a la moralidad administrativa y la corrupción, precisó lo siguiente: “Al abordar el tema de la moralidad administrativa, implícitamente se hace referencia a la corrupción, pues su significado conecta íntimamente, en uno de sus extremos, la idea de degradacion, natural en un principio, y valorativa en un segundo termino, de manera que, al 12 menos desde esta última perspectiva, la corrupción está relacionada con el menoscabo de la integridad moral1. “Por ello es que los ordenamientos jurídicos se preocupan cada vez más por introducir fórmulas eficaces que permitan combatir la corrupción; existe más de una decena de convenios, convenciones, declaraciones, códigos y directivas supranacionales que proponen sistemas de sanción y prevención de la corrupción2. “Ese parece ser también el motivo por el cual nuestra Constitución Política dispone que, cuando tal degradación obre sobre los valores que soportan la función administrativa, el ordenamiento jurídico -entre otros sistemas de regulación y sancióndebe proveer a la sociedad de mecanismos para erradicar las conductas corruptas del escenario de las relaciones administrativas. “La corrupción administrativa se ha convertido en una preocupación social que se refleja en la producción de normas que intentan contrarrestar sus efectos nocivos para el bien común. Tales normas, por supuesto, suponen una intervención jurídica en los campos de la moral, lo cual es per se complejo, dado que la corrupción no se reduce a una mera contradicción de la ley en el ejercicio de una función publica, sino que

se trata de una fenomenología de contracultura que se filtra en el tejido social, viciando las relaciones entre los administradores y los administrados3; se trata de la degradación de la autoridad de la que ha sido investido un funcionario, con la pretensión de obtener algo a cambio4. En todo caso, el derecho ha regulado algunos aspectos de aquellos que preocupan a la comunidad y son entendidos por ella dentro del concepto de corrupción, los cuales, en razón de tal regulación, han 1Artículo de FABIAN CAPARROS, Eduardo A. La Corrupción política y económica. Anotaciones para el desarrollo de su estudio; en La Corrupción: aspectos jurídicos y económicos. Editorial Ratio Legis Salamanca, 2000. P 17 2 Entre otros, los siguientes: Convenio de 26 de mayo de 1997 relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros de la Unión Europea. Convenio de 26 de julio de 1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las comunidades Europeas. Convención de la Organización de Estados Americanos contra la Corrupción. Declaración de Naciones Unidas de 21 de febrero de 1997 sobre corrupción y los sobornos en las transacciones comerciales internacionales. Directiva de Consejo de las Comunidades Europeas de 10 de junio de 1991 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales. Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas de 13 de noviembre de 1989 sobre coordinación de las normativas relativas a las operaciones con información privilegiada Declaración de Arusha del Consejo de Cooperación de la Organización Mundial de Aduanas

de 7 de julio de 1993 sobre integridad aduanera. Convenio de la OCDE de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales. Código del Fondo Monetario Internacional del 26 de septiembre de 1999 sobre buenas prácticas de transparencia en las políticas monetarias y financieras: declaración de principios. Convenio del Consejo de Europa de 27 de enero de 1999 de derecho penal sobre corrupción. Convenio del Consejo de Europa de 27 de enero de 1999 de derecho civil sobre corrupción. 3 FABIAN CAPARROS, Eduardo A. Op Cit. P 18 4FABIÁN CAPARRÓS, Eduardo A. La corrupción política y económica: Anotaciones para el desarrollo de su estudio. En La Corrupción: Aspectos jurídicos y económica. Editorial Ratio Legis. Salamanca, 2000. P 17. 13 adquirido una segunda naturaleza -la jurídica-, sin perjuicio de la suya inicial -la moral-. Pero ello no implica que la esfera de lo jurídico y lo moral se superpongan de manera absoluta. Lo que sucede con la adopción jurídica de un fenómeno moral puede representarse, como se ha hecho tradicionalmente, por medio de dos círculos secantes, entre los cuales sólo hay identidad allí donde hay intersección. Así, sólo rigen por igual los preceptos morales y los jurídicos respecto de los elementos que les sean comunes. “Así, si noción básica del principio de moralidad, (esa que permite “el sentido común” del derecho, y de la cual las palabras no hacen sino